建设全国统一大市场背景下的辽宁省集体建设用地利用对策思考

张翼飞 孔羽超

（1.喀喇沁左翼蒙古族自治县自然资源局，辽宁朝阳 122300；2.辽宁西北供水有限责任公司，辽宁沈阳 110055）

自2012年以来，中央一号文件连续提到“农村发展建设”，党的十九大更是提出实施乡村振兴战略的重大战略安排，农村的发展越来越受国家和政府高度重视。随着乡村振兴战略的实施，农村集体建设用地在促进农村经济发展，缩小城乡差距、维护社会稳定等方面发挥的作用愈发明显。然而，近些年来由于社会经济的发展及人们思维方式的转变，越来越多的农村人口选择进入城市工作生活，农村人口流失严重，但农村集体建设用地的数量却不降反增。与此同时，农村建设规划滞后、农村管理水平低等因素，引起农村集体建设用地分布散乱、基础设施落后、城乡之间差距不断加大等问题。因此如何盘活农村集体建设用地，促进城乡统筹发展成为了当下迫在眉睫的问题。

2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，在“打造统一的要素和资源市场”中，首先就提到了“健全城乡统一的土地和劳动力市场”。其实自十八大以来，国家在一系列的政策文件中都强调了建立城乡统一建设用地市场的任务。在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用。但在实践过程中，因各地自然和社会经济条件的差异，推进土地市场化的做法也不尽相同。农村集体建设用地在我国建设用地中占重要部分，其市场化改革尤为重要。集体建设用地市场化改革的目标在于采取有效措施，激励和引导村集体或个人合理利用土地，提高土地利用的经济效率。同时新一轮的国土空间规划工作的开展，也是对我国以往国土空间规划存在“多龙治水”情况的划时代终结，对农村集体建设用地治理和利用提出了新的要求和任务。综上所述，立足辽宁省情，促进集体建设用地市场化改革，优化集体建设用地资源配置，意义重大。

一、辽宁省集体建设用地利用现状分析

辽宁省是我国最北的沿海省份，位于东北、华北、蒙古高原、环渤海地区、朝鲜半岛交互的地理要冲，在京畿地区联系东北亚的必经通道上扮演着重要角色，在维护我国国防安全、粮食安全、引领实现东北全面振兴、全方位振兴等方面具有十分重要的战略地位。

长期以来，辽宁省集体建设用地的用地规模逐渐扩张，农村居民点分布集约程度也呈现多向态势。其中辽东山地丘陵区和辽西低山丘陵区农村居民受地形影响较大，一般逐水、逐沟而居，致使农村集体建设用地分布较为散乱，随意性较强。相对辽东和辽西，中部辽河平原区位条件稍好，集体建设用地分布较为集中，规模较大。

近年来，随着城镇化和农业现代化的发展，辽宁省城镇化水平发展迅速，大量农村剩余劳动力移入城市，据第六次和第七次全国人口普查结果看，2010-2020年，辽宁省乡村人口减少4712964人，人口流失严重，导致农村集体建设用地闲置、农田荒废等问题突出，造成城乡发展失衡。

现阶段，在建设全国统一大市场和乡村振兴战略背景下，在辽宁省国土空间规划编制的要求下，对集体建设用地利用的研究不仅关系到建设城乡统一的土地和劳动力市场，促进城乡资源的合理高效利用，同时也是缩小城乡差距，改善农村环境的重要手段。因此，对辽宁省当前的集体建设用地现状进行研究与分析，有利于找出发展过程中存在的问题，并针对问题提出对策建议。

二、辽宁省集体建设用地存在的主要问题

1.利用方式较为粗放，集约化程度低

近年来，随着人们收入水平提高，农村新房建设现象普遍，为了追求生活质量，人均住宅用地面积普遍提高，甚至出现“一户多宅”现象，宅基地面积逐年扩张。另一方面，农村人口不断向城市转移，由于缺乏有效的宅基地退出制度，加上土地综合治理能力的缺失，导致现有空心村现象十分严重，大量集体建设用地闲置，利用方式粗放，不符合节约集约用地原则。

据统计，全省各个地市集体建设用地人均面积严重超标，阜新市人均农村建设用地面积最高，其次是大连、辽阳、沈阳、鞍山、锦州、营口、抚顺、铁岭、丹东、朝阳、本溪、葫芦岛等市，各市人均农村建设用地规模均高于国家最高标准150平方米/人。农村住宅空置、农村居民点扩张，土地利用效率较低，存量集体建设用地尚未得到充分利用，农村集体建设用地具有一定的整理潜力。

2.城乡基本公共服务不均等

区域和城乡之间差距呈继续扩大态势，无论是在公共服务设施、医疗保障、教育水平和社会保障等方面都存在较大差距，城乡之间发展不平衡不充分问题突出，不利于全体居民共享现代化建设成果，国土空间均衡发展亟待强化。

在辽宁省，中南部地区尤其是沈阳市和大连市，经济发展状况较好，人们收入水平相对较高，城市人口集中，因此公共服务水平较高；而辽东和辽西北地区，因地理环境和区位差异，人们多从事农业生产活动，农村人口占比较大，导致经济发展较差，公共资源匮乏，公共服务水平低下。城乡基本公共服务的不均等，拉大农村新的贫富差距，阻碍乡村发展。

3.对集体土地利用缺乏科学合理的规划

长期以来由于缺乏统一的村庄规划和专项规划，与国有建设用地相比，农村集体建设用地利用随意性较强，缺乏有效的管制机制。对于农民宅基地而言，在我国很多村庄建设长期都没有受到专业规划的指导和管控，缺乏必要的监管和指导，导致农村居民用地主观随意性强，农村居民点用地分布无规律，分布范围广，缺乏有效管理，造成了农村居民点用地不降反增。

对于集体经营性用地而言，当对集体建设用地进行开发利用时，由于没有村庄规划和其他专项规划的指导和调控，加上村民文化水平的限制不会对乡村未来发展做长远考虑，村集体会倾向于选择经济利益最大化的土地的开发利用项目。因此，长期以来对集体建设用地缺乏科学合理的规划也是造成辽宁省集体建设用地利用出现问题的重要原因。

4.集体建设用地市场化建设进程缓慢

自20世纪90年代初起，村集体开始私下将集体建设用地通过多种方式推进土地市场流转，集体建设用地隐性流转市场由此产生。

虽然十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地入市，但是由于政策制度不完善，集体建设用地公开市场建设效果不是很理想，造成市场与实践脱节。由于尚未形成统一的市场体系，集体建设用地的市场价格远远低于国有建设用地。

近年来，集体建设用地市场化主要面临三个问题，首先是征收制度不完善，政府“低价征、高价出”，征地补偿制度不到位，使得征地增值收益大部分被城市享有，农村和农民权益受损；其次是宅基地市场，缺乏完善的宅基地退出制度，农民合法权益得不到保障，无法实现其资产价值；最后是集体经营性建设用地市场，缺乏完善市场机制，集体经营性建设用地的入市效率低，这三个方面是造成集体建设用地市场化建设进程缓慢的重要因素。

三、集体建设用地利用对策建议

1.盘活集体建设用地，深挖潜力，提高集体建设用地利用效率

经分析发现辽宁省集体建设用地面积与农村人口数量呈失调发展趋势，因此未来发展首先要从现有集体建设用地入手，盘活存量土地，提高集体建设用地使用效率。严格执行宅基地使用权面积标准，通过降低人均建设用地面积、减少闲置等方式实现农村内部土地的集约利用。稳妥有序推进城乡建设用地增减挂钩，创新闲置宅基地转经营性建设用地政策，加快农村土地综合整治工作，推进村庄合并，提升人口聚集效应，加快农民居住向中心村镇集中，减少农村建设用地规模，促进节约集约利用建设用地。

2.科学统筹，完善集体建设用地基础和公共设施配套

集体建设用地基础设施配备不齐、公共服务要素不足严重影响了集体建设用地优化利用，因此必须采取有效措施完善集体建设用地的设施配套，如教育、医疗、就业保障等，补齐农村集体建设用地在发展过程的短板，使其更大地发挥其土地价值。

对于辽宁中南部等公共资源相对富足的地区，可在原有公共设施配套的基础上进行改造，从而提升质量，推进集体经营性建设用地入市，缓解城市发展带来的承载压力。对于辽东和辽西北地区，首先需要进行梳理村庄机理，找出村庄现有建设短板，优化调整村庄内交通道路，推进公共服务设施配套建设，着力解决农民在医疗、教育和养老方面的问题，最大限度的盘活农村土地财富。

3.因地制宜加快推进村庄规划编制

2019年初，中央农办、发改委等五部门联合印发《出台关于统筹推进村庄规划工作的意见》，指出有条件的村可单独编制村庄规划。符合规划和用途管制是推动农村集体经营性建设用地入市顺利开展的前提条件，有规划为底才能进一步推进集体建设用地入市。据统计，目前仍有一半以上村庄没有或未完成村庄规划编制，现有村庄规划的质量也参差不齐，难以引导村庄发展。因此，各相关部门应进一步加强指导，加快编制村庄规划，统筹农村生活、生产、生态各类用地布局，落实永久基本农田控制线、划定生态保护红线，要控制宅基地用量，严防占用基本农田，制定集约合理可操作的规划目标，实现集体建设用地空间格局的优化。

4.加快推进集体建设用地市场化进程

加快推进集体建设用地市场化进程，健全城乡统一的土地和劳动力市场可从以下几方面入手。

一是明白集体建设用地市场化不会一蹴而就，不需要过分追求速度，城乡统一的建设用地市场需要长时间的探索才能形成，因此目前对于辽宁来说，不需要立刻推广学习各试点经验，相反要根据国家的制度环境，探索出一套适合自己的发展路径。

二是市场化除了要注重效率，更要注重分配问题。收益分配公平关乎农村社会的稳定和发展，而除了要关注城乡之间的分配，缩小城乡收入差距，也要关注不同村集体之间和单个村内部的分配，让不同集体和村民都能享受到政策红利。

三是政府要加强监管，为市场保驾护航。政府应编制专项规划合理利用集体建设用地，其次出台税金等宏观调控政策保证市场正常运转。

四是加强立法保障，严禁违法用地行为，保障农民合法权益。