市级储备土地整治工作的全生命周期项目化管理研究——以重庆市为例

李为科，彭光明，唐放

（重庆市土地储备整治中心，重庆 401120）

0 引言

土地储备整治工作是一项系统、复杂的工程，既包括技术性工作，又涉及行政监管程序。 在新形势下，为实现又好又快发展，可引入全生命周期项目管理制度[1]，大幅提高工作效率，实现对土地整治各要素的全方位管控[2]，推动土地储备整治工作的高质量发展。 本文以重庆市为例，探讨土地储备整治工作中进行全生命周期管理的措施及作用。

1 重庆市市级储备土地管理现状及问题

近年来，为防止以地融资泛化，国务院和国家发展改革委、财政部、自然资源部等有关部委下发了一系列规范土地储备行为和融资管理的文件。 其中，最具代表性的文件为《关于加强土地储备与融资管理的通知》《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》《关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（以下简称“17 号文”），文件对储备主体、储备方式、筹资方式等均进行了颠覆性调整。重庆市对土地储备机构实施名录制管理，储备项目筹资以财政保障为主，同时推动对市地产集团、市城投集团和渝富集团(以下简称“三大平台”)存量储备土地约180 个、储备土地面积173.1km2实施成本审计、资产清理和对价划转。 在有序接收存量储备项目过程中，发现项目有虚有实，规模有大有小，整治进度有快有慢，资金投入有多有少，造成资金使用粗放、整治效率较差等问题。

2 项目分类管理的特点

针对上述问题，引入全生命周期项目管理制度，对各要素实行分类管理。 全生命周期的项目管理制度是为实现项目目标而制定的目标管理制度。 项目目标是指完成项目必须达到的可量化的标准，包括项目成本目标、项目进度目标、项目质量标准等[3]。 在界定完项目目标的基础上，根据项目的工作范围将项目划分为若干子项目，并完成每个子项目的具体活动，再利用项目网络图来描述活动，以表明各种活动之间的必要次序和相关性。 按此分析，结合市级储备土地运行特点和开发进度，对重庆市市级在管的180 个项目实施了差别化的管理措施，各类项目的主要特点如下所述。

2.1 已下达储备批文尚未开展实质性储备项目（A 类）

系规划控制性储备且尚未实际投入，对照17 号文标准，判定属于拟收储土地，尚未启动征收工作。 表现为一般未落实规划，现纳入后备资源实施管控。 共涉及23 个项目43.5km2，占比25.1%。 以东方红、多宝库控制性储备为代表。

2.2 收购合同履约阶段项目（B 类）

系完成了收购合同签订，但尚未交地，对照17 号文标准，属于拟收储土地，尚未达到入库储备条件。 表现为以存量收购国有用地项目为主，常为带有实施国企脱困、环保污染项目搬迁、生态修复等特殊目的的政府指令性收购项目。 共涉及60 个项目17.5km2，占比10.1%。 以拉法基、民丰化工项目为代表。

2.3 整治中大片区项目（C 类）

系正在实施征地拆迁和整治工作，有实质性资金投入和产出，对照17 号文标准，大部分属于入库储备土地，处于整治开发阶段。 表现为新增建设用地大片区整治项目，储备面积大，整治范围广，实施周期长，整治进度差异大，资金需求量大，同时也是近中期土地供应的主要来源。 共涉及37 个项目87.1km2（含已取得征地批文面积约62.9km2，未取得征地批文面积约19.7km2，国有存量土地0.9km2），占比50.4%。 以蔡家片区、鹿角片区项目为代表。

2.4 处于扫尾阶段的项目（D 类）

系前期开发整治工作基本完成，后期投入资金较少，对照17号文标准，属于入库储备土地，处于整治开发阶段的末端。 表现为经营性用地基本出让完毕，只剩部分零星用或者公园、道路等基础设施配套用地。 共涉及28 个项目9.9km2，占比5.7%。 以高九路、陕西路、大学城片区、十八梯项目为代表。

2.5 代管项目（E 类）

系在形式上属重庆市土地储备整治中心（下简称“中心”）权属储备地体，但在实质上不承担具体项目实施工作，或项目已基本实施完毕，待审计决算。 共涉及32 个项目15.1km2，占比8.7%。具体分为以下三类：第一类，按照市政府要求，提供合法合规的发债通道，不承担项目的实施，以广阳岛、高新区项目为代表；第二类，远郊区县项目，三大平台与区县政府共同实施市场化整治，自负盈亏，成本独立核算，以市地产集团南川区、长寿区项目为代表；第三类，挂账项目，项目实施工作已完成，但由于亏损等原因一直未进行审计决算，以归元寺、兴隆街、单项子等项目为代表。

2.6 全新项目（F 类）

2019年8 月以来，中心收归市规划自然资源局直管后的新收储项目，以重庆东站、银翔空港地块为代表。

3 差别化的全生命周期项目管理措施

引入全生命周期项目管理制度，按照“对标对表，尊重历史，平稳过渡，差别管理”原则实施差别化管理措施。

3.1 管理路径

（1） 新要求管理路径

适用于A 类、B 类以及C 类未征地部分土地和F 类。 按照17号文件关于计划管理、项目管理、资金管理的要求，在纵向上实施一条线管理，从土地储备计划、收储论证、前期开发、管护与供应、移交和资金预决算方面实施项目全生命周期管理；在横向上实施“三化一方案”管理，即夯实储备计划、整治计划、出让计划和整治实施方案。

（2） 传统管理路径

适用于D 类和C 类已征地部分土地，按照原委托整治协议由三大平台继续履行责任，中心指导整治实施单位编制整治方案，按照整治计划和出让计划有序开展前期开发、管护、供应等工作，监督资金使用，按整治进度拨付管理费和整治资金，督促整治实施单位做好项目决算审计和移交工作。

（3） 代管的管理路径

适用于E 类。主要做好信息的沟通，跟踪项目进展情况，做好资产下账工作。

3.2 各类项目差别化管理措施

A 类：以2035 国土空间规划调整为契机，结合城市空间结构和用地调整，进一步挖掘建设用地存量，为项目整治实施创造条件，重点聚焦未覆盖总体规划的40.22km2范围。

B 类：由三大平台继续履行主体责任，督促被收购方尽快移交土地，交地标准严格按17 号文标准实施。 交地后的整治工作按照1 类项目管理路径要求，编制整治方案，依法委托整治实施单位，有序开展整治开发、决算审计、供应、资产下账等有关工作。

C 类：按是否取得征地批文进行精准管理。 一是已取得征地的部分，按照2 类项目管理路径要求，继续履行原委托整治协议责任，编制整治方案，并有序实施整治开发，中心做好资金拨付、实物量核验、决算审计、供应、资产下账等有关工作；二是未取得征地批文部分，从原项目实施分离，成为一个子项目，按照1 类项目管理路径实施全生命周期管理。

D 类：督促三大平台加快实施项目扫尾，及时进行决算审计，并加快市政基础设施和零星用地的属地化移交工作。

E 类：依照3 类项目管理路径实施形式管理。 一是对于广阳岛、高新区等项目，由整治实施单位严格履行主体责任；二是远郊区县项目，由三大平台继续推进；三是已完结挂账项目，督促三大平台加快办理决算审计和移交工作。

F 类：依照1 类项目管理路径实施管理。 纵向上实施储备计划管理，项目全口径纳入计划管理范畴；整治实施单位通过政府采购确定，整治进度和供应按照整治方案有序开展，整治资金纳入财政预决算管理，根据整治进度拨付管理费和整治资金，并实施审计决算管理；横向上实施“三化一方案”管理。

4 结语

在土地储备整治工作中引入全生命周期项目管理制度，是创新土地管理的重要方式[4]，可有效实现储备土地的精细化管理、全流程管控，既有助于技术性工作的提质增效[5]，又可助力行政监督工作的有力推进。 进一步加强市级储备土地整治工作的全生命周期项目化管理的理论研究与实践积累，可为土地管理与国土空间规划工作提供重要参考。