政府会计改革背景下怎么让绩效管理提质增效

文/刘显吉 吉林交通职业技术学院

2019年1月1日，《政府会计制度》开始全面实施，标志着我国政府会计改革进入新纪元，行政事业单位财务会计工作也随之进入新阶段，这次改革对行政事业单位各方面都将产生深远影响。

政府会计改革历程回顾

我国政府会计改革并不是一蹴而就的，而是经历了一个较为漫长的过程。回顾这一历程，可以分为三个阶段。

第一阶段是1998—2014年的准备期。改革开放后，社会主义市场经济体制逐步确立并不断完善，旧的会计制度逐渐显现出弊端。这种情况下，政府于1998年颁布了《预算会计制度》，正式标志着我国针对会计制度的改革开始了新的探索。

第二阶段是2015—2018年的初始期。经过准备期的摸索，在收获了较多经验后，政府会计改革迈出了关键性的一步，十八届三中全会首次将“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”提上日程。此后，在中央相关文件中，权责发生制得到了越来越多的认可。这段时间的政府会计改革，更多集中在新型会计模式核算方面，并最终形成了《政府会计制度》（意见征求稿）。历经四年，政府会计改革从想法逐渐成为现实：财政部门先发布了基本改革方案，随后陆续公布了基本准则、会计科目与报表等相关内容，最终形成完整的制度，为后续制度正式出台和实施打下了坚实基础。

第三阶段是从2019年至今的攻坚期。党的十九大明确提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与此同时，社会对于政府职能和效率也提出了更高的要求。在此背景下，建立一种更符合新时代社会经济发展需求的政府会计核算制度已迫在眉睫。经历政府会计改革的准备期和初始期后，2019年我国正式出台并实施了《政府会计制度》。新制度从多方面做出了重大理论创新，形成了以权责发生制为基础的新版政府会计制度，这标志着我国政府会计核算已迈进财务会计核算和预算会计核算并存的新阶段。

政府会计改革任重道远

在2019年政府会计制度实施以前，我国行政事业单位一直采用的是基于收付实现制基础的核算体系。这一制度在实际应用过程中，存在以下几方面问题：首先，这一会计核算体系更多是从与财政预算管理相符的出发点形成，这与当前更需要财政事业单位通过财会体系反映绩效和风险的目标之间存在着一定矛盾。其次，基于收付实现制的会计体系，在实际核算工作中涵盖的范围不够广，主要集中在预算、收支、结余、资产等几个维度。

2019年实施的新版政府会计制度，建立了一套由不同基础构成的既彼此独立又不可分割的两种核算制度所构成的核算体系，分别是以收付实现制为基础的预算核算体系和以权责发生制为基础的财务核算体系。同时，对于政府财报体系也提出了明确要求，并在此基础上形成了相应的审计制度和财务公开制度。如此一来，既能够充分发挥行政事业单位财务报告信息的作用，对相关组织的财务状况实施有效管理，更好地提示风险、反映绩效，也能够以此作为评估行政事业单位的有效依据。

行政事业单位会计制度因此也形成了以下四大特点：一是双功能，既能够体现预算会计的功能，又能够体现财务会计的功能。二是双报告，基于两种功能需求会形成两套账目，一套是预算会计账目，最终会形成决算报告；另一套是财务会计账目，最终会形成财务报告。三是双基础，两套账目分别建立在收付实现制和权责发生制的基础上，二者保持独立。四是双分录，要求单位财务工作必须分别按照预算会计和财务会计展开记录。

2019年实施新版政府会计制度以后，在实务操作层面最主要的变化体现在以下四个方面：

第一，执行2019年政府会计制度后，账务核算要实施“平行记账”，即分别按照两个基础在预算会计和财务会计下展开核算记录，从而做到“双分录”，通过这样的方式实现新版会计制度下两套账目既保持独立，又有效联系。

第二，2019年执行的政府会计制度对会计科目做了一定调整。一方面为了更好地反映行政事业单位的运转状况，核算范围进一步扩大，因此增加了诸如“公共基础设施”“预提费用”等新科目；另一方面，对原本净资产明细科目实施了进一步细化。这些变化的目的都是为了提高财务管理水平。

第三，2019年执行的政府会计制度将原本单独设置的基建账纳入了统一核算，这也让行政事业单位的会计信息更加完整。

第四，2019年执行的政府会计制度对于固定资产和无形资产，按照相关标准实行折旧和摊销，并对于具体的折旧、摊销规范给予了明确标准。这是基于权责发生制的要求所作出的改变，这也使得行政事业单位的资产价值能够在会计体系中得到更好的反映。

政府会计制度改革对行政事业单位绩效的影响

进入新发展阶段，中国社会经济持续高速发展，这对于政府行政能力提出了更高的要求，国家同时提出优化政府治理、建设人民满意的服务型政府。在此背景下，如何真正有效提升政府服务水平，是我们面临的重要课题。事实上，无论是国家治理能力，还是政府服务水平，归根结底都是政府管理绩效的体现。

政府会计改革有利于绩效评价体系的进一步完善。当前，我国行政事业单位已经形成了一套较为完善的绩效评价体系，在监督政府行为、提升政府效率、改善政府服务水平方面发挥了一定作用。然而在2019年以前，以收付实现制的会计体系并不能够非常全面、准确、精细地对行政事业单位的公共服务成本作出有效反应，这也在一定程度上制约了绩效评价体系作用的发挥。

有利于行政事业单位更精准地认识自身。执行2019年政府会计制度以前，以收付实现制的会计体系在提示系统风险方面存在不足，导致企业对自身“家底”了解不够，增加了出现系统性风险的可能，严重时甚至可能引发地方债务危机。执行2019年政府会计制度以后，以权责发生制为基础的财务会计，能够更加清晰、精准地反映当前的收入、支出、债务和收益。

有利于提高行政事业单位的管理效率。从经济学角度而言，资源配置方法有两种：一是市场配置，二是计划配置。市场对资源的配置原则是在需求、成本、价格等相关因素的限制下达到资源最优化。

政府会计改革助力绩效管理提质增效

为了更好地发挥政府会计改革优势，提高组织绩效，应做好以下几方面：

首先，继续推动改革进程，特别是要深入了解改革中出现的问题，并采取有效的方法予以解决。具体来说，一是要充分利用大数据、云计算、区块链等现代信息技术，做好加大会计系统信息平台建设。二是不断提高财会人员的专业能力，对财会人员开展有效培训的同时，推动行政事业单位财会人员与其他领域的交流，提高综合素养。三是进一步完善相关法律法规和制度建设。

其次，要利用政府会计改革的契机，积极推动行政事业单位财会工作透明化，以此为切入点提升行政事业单位绩效，从而达到改善政府服务能力，提高政府行政效率的目的。此外，要进一步深入探索政府会计改革与行政事业单位绩效的联系，探索以会计制度推动绩效的新思路。

最后，在改善绩效的同时加大政府会计改革步伐。行政事业单位绩效的改善，必然会体现在财会工作方面，这既能够充分显示政府会计改革取得的显著成效，也能够有效带动改革的进一步加深，从而实现绩效提高与会计改革的双向正面联动。

2019年实施的政府会计制度，对于行政事业单位绩效产生了较大影响，有利于绩效评价体系的优化，能够帮助企业更好地了解自身，同时对于提高行政效率也有非常积极的作用。因此要利用好这一契机，积极推动绩效改善，并反向带动政府会计改革，从而使政府会计改革更加深入，为提高政府行政效率和服务水平提供强劲动力。商