委托代理之后：政府购买社会组织社区服务的堵点与疏解——基于辽宁省S市D社区的个案观察

□张 平 周 倩

（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169）

一、问题的提出

政府向社会组织购买社区服务是指政府通过竞争性招标或定向委托、协商等非竞争性方式，向依法注册登记且具备承接能力的社会组织购买面向居民的社区基本公共服务、便民利民服务和志愿服务等，并向其支付费用的活动，是健全社区管理和服务体制、增强社区公共服务能力的重要举措。十二届全国人大三次会议上的政府工作报告指出，“提供基本公共服务尽量采用购买服务的方式，第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办”[1]。“十四五”规划中也提出“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”[2]，进一步明确了社会组织在基层社会治理创新领域的时代使命。地方政府也纷纷开启了向社会组织购买社区服务的创新之举，为观测基层治理工作改革效果提供了重要视窗。

在理论界，早期研究注重政府购买社会组织服务的理论引进、内涵阐释以及适用性分析，即回答政府购买服务“是什么”“为什么”；而后持续跟进政府购买社会组织服务的制度构建，多从“国家—社会”关系、新制度主义的视角理解和探究政府购买社会组织服务中的政社关系、制度及机制困境等[3-4]，为进一步完善政府购买相关制度提供了参考。总体来看，现有研究存在一定不足：一是缺乏对政府购买服务政策落地效果的分析与评价。社区是党和政府服务群众的“神经末梢”，向社会组织购买社区服务已然成为政府改革和社会治理创新的必然选择，不同社区服务购买的实际效果也因政策规范度、约束力以及社区环境等不同而呈现差异化特征，从政策运行的微观视角提炼和审视政府购买服务的梗阻仍然有待进一步探究。二是对委托代理理论的应用仍存欠缺。政府购买社会组织服务的基础在于政府与社会组织达成的契约关系，实质上是一种委托代理行为。学界更偏重以思辨路径鉴别政府购买的潜在风险及其生成逻辑[5-6]，并基于理论从单一领域提炼委托代理风险的防范之策[7-8]，而当前对政府与社会组织间的委托代理现状及现实互动缺乏深入研究，这不利于理解政府购买社会组织服务梗阻的生成逻辑。

因此，本文将基于委托代理理论，通过单案例研究法对政府购买主体的行动逻辑进行解构，从项目运行的微观视角刻画政府购买社会组织社区服务现实样态，试图回答：委托代理关系建立之后，政府购买社会组织社区服务的现实堵点为何？其运行梗阻何以生成和疏解？以此为完善我国政府购买服务的体制机制助力，并为推动基层社区治理和服务改革创新提供借鉴。

二、政府购买社会组织社区服务的观测思路

（一）委托代理理论的引入

委托代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初，是现代企业理论的重要分支。该理论研究的核心问题为：委托方如何在利益不一致和信息不对称的情况下，通过合同设计激励代理方提供其要求的服务[9]。委托代理关系的建立是委托代理理论的基础，詹森和麦克林将此种关系定义为一种契约或合同关系，即“一个人或一些人（委托人）委托另一个人（代理人）代表他们履行某些服务的合同，包括将某些决策权委托给代理人”[10]。20世纪80年代以后，根据委托方、代理方以及任务的不同逐渐扩展出多代理人理论、共同代理理论、多任务代理理论等，由于该理论在契约关系研究中的较强适用性，随着新公共管理运动的兴起，西方众多学者将其应用于公共行政、政府采购等领域，并把动态性、复杂性融入委托代理理论的研究进路之中。20世纪90年代以来，我国学者常借助该理论透视委托代理关系，并将其视为政府购买服务的重要理论基础。

基于委托代理理论的核心问题可以看出，该理论遵循的两个前提假定：一是主体目标的不一致性，即委托、代理方均是以实现自身效益最大化为目标的“经济人”[9]，双方目标实现的路径不同。在政府与社会组织所构成的委托代理关系中，委托方政府将目标定位于为社区居民提供优质服务，而代理方社会组织则以获取项目款为目的，满足居民需求并非其实现目标的必要条件。二是委托、代理双方存在信息不对称，委托人难以时刻洞悉代理人为完成任务所付出的努力。政府无法有效观测社会组织履行合同的行为，使得政府与社会组织的信息获取失衡，可能引发逆向选择、道德风险、公共财政风险以及目标置换等代理问题[11]，影响委托事项的完成质量。为此，学者们对如何规避代理问题进行了大量的研究与讨论。例如，达尔瓦德卡尔等人归纳出组织内部监督及外界激励的控制机制通过相互配合或替代解决代理问题[12]，范·斯莱克强调信任和声誉作为一种激励机制提升非营利组织与政府的目标一致性[13]，国内学者更加关注政府购买社会组织服务的制度、组织和社会环境的整体提升，通过法律法规政策制定、合同管理能力提升、三方评审与绩效评估、社会治理结构健全等途径实现政府购买社会组织服务的风险防范[14-17]。

（二）分析框架：政府购买社会组织社区服务的观测设计

总体来看，委托代理理论对于防范代理风险的基本逻辑在于通过合同、监督等约束手段缓解信息不对称，或者通过激励方式构建委托、代理双方的共同目标，以减少代理方的投机行为，建立良好的合同关系，从而达成双方效益的最优解。对约束机制建立的策略观点主要有三种：一是通过签订精细明确的合同建立事前约束，二是确立声誉机制及全程性监管机制规范社会组织行为，三是运用报酬分批拨付的事后支付手段，实质仍是合同控制。对于激励机制的构建，主要思路是激发社会组织的服务自主性：一是物质激励方式，包括建立与社会组织的长期合作，提供政策、资金及培训支持等；二是精神激励手段，即培育社会组织的服务理念以提升服务效能。本文借助委托代理理论中风险防范的基本逻辑观测政府购买社会组织社区服务的运行实效，还需考虑到购买服务与其“终端客户”需求的匹配程度。社区居民是社区服务供给的直接受众，居民本质上还是社区服务购买的需求委托方，即居民既是服务供给的起点，又是接收服务的终点，对社会组织供给服务具有隐性激励作用，因而，要准确把握治理创新效果和服务供给质量就需对居民参与情况进行考察。民政部、中央组织部等十余个部门联合印发的《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》指出，将“坚持人民主体、多元参与”作为首要基本原则，“引导社区居民参与政策制定、项目设计、服务供给和绩效评估，促进社区服务与居民需求精准对接”[18]。基于政策要求和委托代理理论，本文认为政府购买社会组织社区服务的现实堵点需从购买合同、监督评估、社工意愿及居民参与四个维度透视，从而挖掘和阐释政府购买社会组织社区服务运行堵点背后的潜在规律与理论逻辑（见图1）。

图1政府购买社会组织社区服务的委托代理分析框架

为了分析政府购买社会组织社区服务运行的堵点生成及其疏解，需结合现实实践层层深入剖析。因此，本文采用单案例研究法，利用具有代表性的政府购买实践形态进行探究，选取辽宁省S市S区D社区作为调查对象，依据在于：第一，S区名列于1999年民政部确定的26个全国城市社区建设试验区之中，而后形成的社区治理组织体系及运行机制一直是我国社区发展的先进样板，政府购买的探索与发展实践相对较早，暴露出的弊端具有代表性和典型性。第二，D社区多次获得国家级、辽宁省级示范奖项，社区文化特色突出、内涵丰富，在S市社区治理中占据突出地位，社区基本公共服务供给较为规范，便民利民服务和志愿服务相对发达，对其购买困境及改进经验的梳理更具可推广性和可借鉴性。第三，本研究在项目购买伊始即持续关注D社区服务供给进展，尤其自2021年始，先后4次进入现场系统观察社区服务情境下的社工行为，运用目的抽样、分层抽样的方法选取社会组织人员、社区人员及社区居民若干人，采用半结构式访谈进行深入交流，调查资料积累丰富。

三、政府购买社会组织社区服务的现实样态

S市开展政府购买社会组织社区服务，系在社区运行和服务机制创新方面的有益探索，涉及合同管理、监督评估、社工意愿、居民参与各方面的推进。

（一）为何购买：政府购买社会组织社区服务案例由来

为加快推进社会治理重心下移，提升基层服务能力，S市民政局于2018年开展了社区运行和服务机制创新的有益探索——通过定向委托的形式向社会服务机构购买全市试点社区的服务，目的在于通过社会组织承接社区前台服务，将社区工作者从行政工作中解放出来，使其回归社区并更好地引导居民开展自治活动，推进还权赋能。2019年，D社区获批成为较早的一批试点社区，服务由A机构承接。

鉴于前期试点实践收获的良好成效以及专题调研结果，2020年2月，S市民政局印发《社区运行和服务机制创新试点工作实施方案（试行）》（以下简称《方案》），决定以点扩面，通过公开招标的方式在市区范围内向社会购买24个试点的社区服务，并将购买服务项目纳入财政预算。作为前期试点单位，D社区继续承担了试点社区的“先锋军”角色，A机构也凭借组织经验对此次招标势在必得，两先锋并驾齐驱、先试先行。

《方案》印发后，S区统一组织区内试点招标工作，根据市级《政府向社会组织购买社区服务指导性目录》梳理出267项服务内容，广泛吸纳社会组织参与试点竞标。A机构作为社区治理创新的先行者，自2019年就开始承接D社区服务，经验相对丰富且与政府保持着平稳合作关系，待招标公告发布后立即组织参与投标。经评审专家组对其经济实力、实操能力、人员储备、服务能力、相关经验等指标进行综合评估后，A机构得以承接3个试点的社区服务，D社区的新一轮购买服务由此展开。然而，项目的实际运行却出现了许多堵点，降低了社区服务购买的效果，也不断制约着服务供给机制创新的向前推进。

（二）如何购买：政府购买社会组织社区服务过程直击

1.购买合同：现实与文本的差异

委托代理理论认为，代理问题的解决在于建立起一套有效的合同以规范双方行为，合同管理是最核心的环节。在D社区的政府购买服务项目中，其合同管理则暴露出一些问题。

首先，服务清单的主体和内容混淆。前期S市民政局所梳理出的267项服务指导性文件题为《社区居委会依法依规协助政府工作事项》，清单主体并未涉及社会服务机构，内容上也不仅仅包括对口政府各职能部门的服务事项，还涉及社区治安、卫生以及文体等方面的日常事务，区级及街道办民政部门采取“整体移用”的手段将其用以社区服务的购买清单，而未进行服务内容的适应性修缮。总体而言，由于清单制定混乱以及社区工作的繁杂性，服务清单对A机构开展服务所发挥的指导作用较弱，双方社工在具体工作中并无分别，仅作为社区人力资源的补充并根据社区安排来工作。调研发现，A机构服务三年来，主要作为社会力量参与社区治理创新项目，实际上与社区并没有划分具体化、明晰化的工作界限，唯一区别只在于是否参加社区民主选举。合同中的服务内容清单，甚至被视作一纸文书，对实际工作根本没有体现指导价值或规制意义。

其次，合同设计简化，政府存在缺位风险。根据S市民政局的公开内容，合同中关于市政府、区政府、街道、社区及社会组织职责划分的篇章简略，且各相关单位合同职责履行略有不足：尤其在政府层面，由市、区、街道三级负责的社区业务培训未逐级展开，区级对政策、场地等配套支持的协调不足，街道办的日常管理监督也较欠缺。合同内容上没有对各方责任义务的规约，对政府只说明了拨款的时间和要求。项目方案方面，政府也很少协调落实资源，比如市、区和街道三级的培训没有形成长效机制，尤其是项目社工服务能力基本是通过机构传授和社区实践而非政府培训得来。由于社区权力、资金受限，社会组织进驻的场地也未按合同给予落实。

最后，合同的约束力较弱，存在履约随意现象。一是前一批试点项目的结款方面，政府曾因财政掣肘对部分经费迟迟未结，这直接影响了社会组织内部资金运转，从而进一步影响社会组织正常招聘社工进驻社区。二是2020年初项目开局之时疫情暴发，S市各区组织开展全员核酸检测，防疫压力巨大。在此情形之下，S区领导采取分散使用社工的策略将A机构的18名社工分派至8个社区，这在客观上为稳定供给服务制造了阻碍。合同明文规定A机构应派驻D社区6个社工，但实际只有1名到岗，且长期如此。面对可用资源的匮乏，社会组织必然无力“赔本赚吆喝”，社区和社会组织只能全员行动、人随事转，跳出社区服务网格更是空谈。

2.监督评估：日常与迎检的风貌

在政府购买服务的委托代理关系中，政府常通过中期评估、结项审查、分批拨款的方式来增强监督约束，以预防和有效应对代理中容易出现的问题。2021年6月，D社区的政府购买项目已进入中期阶段，即将迎来首次检查评估，而只有中期考核等级为“优秀”的社会服务机构方可收到中标额全款的30%。

在涉及评估主体方面，一方面，此次项目资金由市、区各拨款50%，由于事关财政投入效益，市级相关部门对中期评估较为重视，提前向各方说明了中期检查的重要性和严肃性，并将具体评估检查工作交由规模较大的第三方机构承担；另一方面，社区也会对其服务效果进行评定。由于存在上述人员分布未达标的状况，A机构在多重主体评价的压力下逐渐加紧与区级负责部门的沟通，顺利在检查前将分散的社工调回D社区。值得注意的是，第三方评估单位并非致力于社工领域，因此其评估专业性也有待考究，这为此后各方对中期检查评审结果的不同评价埋下了伏笔。

从评估内容来看，第三方机构在D社区开展了为期一天的检查评估工作，评估依据以社会组织所提供的项目运行至中期以来的文本形式的佐证材料为主。这自然会带来一定弊端，文本论倾向必然滋生，机构自供的纸质材料成为检查的重要内容之一。事实上，机构迎检时的形式主义做法甚至所体现出的“心虚”，本质上还是因为政府对机构人力的干预行为损害了机构社工在试点社区应有的熟悉度、流畅度和专业性。

从评审结果看，即使前期始终未配足社工，A机构在组织社工依合同全员到岗后也顺利获得“优秀”等级，能够收到中期拨付全款，评估真实性有待商榷。人员到齐给A机构带来了新的“生机”，然而随着检查结束，社工又被安排回非试点社区，通过项目减负社区、推进还权赋能的意愿再次化作泡影。A机构督导及D社区书记在本调研的访谈中均坦言，政府与社会组织的目标是存异的，肯定影响两方行为。出于对政绩的考虑，政府行为更倾向于如何使未来项目推广更容易；但对社会组织而言，人力考核直接影响机构资金，所以机构必须先看眼前，通过各种渠道想方设法调人迎检，而机构是根本无力左右政府选择的。不管怎么说，A机构人员确实缓解了社区人少事多的现实困境，社区方面的评价肯定是基本满意。但实际上，政策运行过程中出现的资金链断裂、人员干涉、保障缺失等问题，是政府缺位、错位的表现，导致了政策目标偏离、执行偏差和效果偏移。

3.社工意愿：薪酬与身份的追求

有学者认为激励机制有利于代理任务的平稳运行，然而现实中政府购买的激励机制并不完善[19]。项目社工的工资待遇较差、晋升空间狭窄，与社区工作者的薪酬差异更消耗了其对社区的归属感和认同感，社区的“剧场”中呈现出社工队伍能力提升困难、责任意识淡薄、人员流动率高等景象。

一是社工薪资水平较低。A机构招聘社工要求条件是，持有社工证或本科以上社会工作专业毕业生，且现有成员中还包括一位曾在发达城市从事社工项目经理职位的硕士学历人才。整体来看，A机构社工团队的文化素质相对优秀，社工对薪资的期望值与现实差距较大，自我实现的需求满足程度偏低，缺乏能力提升和经验获取的动力。具体而言，人员流动的根本原因还是在于工作强度与期望待遇不成比例。社工即使与同等环境下的社区工作者相比也存在较大的薪资差距，但两类工作内容却没实质区别，肯定会影响社工工作意愿。

除了同工不同酬现象外，同一屋檐下的社工与社区工作者之间，薪资的差距也衍生出了对身份认同度的差异，以社区工作者作为“正式身份”的认知深入人心，并由此形成了两类人员基于身份的“隐性隔阂”。这在社区场域的互动关系中便可得以洞察：日常社工和社区工作者是分别聚集形成“小团体”的，他们会觉得身份有差异。实际上同工同酬对于解决社区服务购买项目困境的意义还是很大的。

二是社工的晋升通道狭窄，离职成本较低，仅将社区工作视为“跳板”。2021年5月，S市民政局、财政局发布《关于做好2021年社区工作者招录工作的通知》，各区按照常住人口每300户配备一名社区工作者的标准进行招录。社区工作者招录的签约对象为市民政局，薪资水平相对较高，具备“正式身份”的吸引力，因而成为项目社工能力范围内短期职业发展的最优解。鉴于A机构组织结构较为扁平，社工缺乏晋升渠道，且根据机构要求，社工离职仅需提前一个月说明，无需承担服务期内解约的责任，项目社工纷纷投入社区工作者考试之中。据A机构派驻D社区的小组长反映，社工普遍做到小组长就没有上升空间了，3200元左右的月收入对于一个特大城市的生活水平来说确实是捉襟见肘。社工工作仅能提供最基础的生存和温饱需要，所以大部分应试人员都会同时准备别的考试。

三是基层社区工作量过于繁重助推了社工离职。2021年9月，S市开始创建国家卫生城市和全国文明城市，社工进入全天候工作模式之中，需要提前上班清理社区卫生、入户熟悉居民以及整理档案材料等，工作强度过大加速了社工流动。调研组跟踪一年时间，A机构派驻D社区的6名社工中已有2名社工离职，社区工作的组织开展受到掣肘，社区治理创新效果有所损伤。社区在“上面千条线，下面一根针”的环境里，社工也是处于钱少事多的状态，工作压力负累重重的现状与社工预期相差太远，生存和安全感保障不到位也让他们对社区工作缺乏责任感和主观能动性。每到人口普查、创城等此类关键节点，都是对社工去留的一次考验。

四是社工对社区归属感淡薄，情感维系的激励缺失。社区是一个大熔炉，需要社工真正用心与民交往、沟通，年轻社工在能力、意愿不足的情形下难以自主开展对民服务，也成了社区的“心头病”。如社会组织受访者认为，社区占比最大的还是群众工作，这种对人的工作的顺利开展更多依靠熟人关系和社区领袖。一来社区实际与专业理论课程不是完全接轨的，甚至专业学习可能会脱离实际；再者，实际工作中难免会有社区居民将生活中的不满迁怒于承接服务角色的社工，这会在一定程度上冲击他们的归属感和积极性。

也有学者认为，声誉建构是目前我国社会组织去行政化、去私益化的根本要求[20]，为了增强代理方的自主性，从声誉约束入手或许更为可取。从组织角度看，A机构进驻D社区后并无其品牌体现，甚至习惯于将自身视为政府的“代表”，定位不清，存在一定的行政化倾向，因此其缺乏提升组织声誉的内在动力，内部建设和管理也较为松散。社工办理服务事项本可以算是代表政府的窗口，有一些偏向基层公务员的工作内容，为此，机构必须要求社工具备较高的政治素养，但社会组织承接政府项目之后，也滋生了挂靠政府的“架子”，反而会忽视本职工作能力的提升。

4.居民参与：热情与漠视的分化

居民是社区服务购买的终端受益者，其意见和建议对服务提升的意义极大。然而现实中，社区居民呈现出两极分化的趋势。

一是在社区活动参与、意见表达等方面，社区普通居民的“冷漠”与骨干的“热情”形成鲜明对比。调查发现：D社区居民的“参与冷漠症”比较普遍，参与群体以退休党员、艺术团体等约60名社区骨干为主，整体积极性有待提升。提升参与度一方面要求从居民需要出发办活动，另一方面也需要通过社区积极分子拉动和组织其他居民才行。未来仍需借助骨干队伍的号召力强化社区“黏性”，进一步推动社区居民融入社区治理之中。

二是在居民对社工服务的满意度上，由于社工较少与社区居民打交道，大多社区居民仍与原有的社区工作者更为亲近，仅有部分社区骨干能够与社工建立联系和理解。有些社区居民认识到，这些工作人员来社区的途径和待遇有不同，但都是为了居民服务，从这个角度看，对他们的工作都应该报以理解。但也有些居民对长期固定的社区工作者已经比较熟悉了，认为跟他们沟通的成本低，也更习惯和便利，而年轻点的社工总是更换，居民联系起来有着诸多不便。

四、政府购买社会组织社区服务堵点分析

通过对案例的深入分析，结合委托代理理论，可以看出在政府购买社会组织社区服务的推进中，表现出各条路径上的堵点。

（一）合同管理欠缺规范性，实际履行随意性强

合同管理的完备性与执行的规范性是社区服务有序供给不可或缺的要素条件，对于规制委托代理行为、保证购买服务效果至关重要。然而政府作为向社会组织购买社区服务的委托者，在合同管理上还有很大提升空间。一是欠缺专业、规范的合同起草能力。由于政府“有限理性”的存在，社区服务的价格、数量、质量及标准难以度量，增加了服务购买的不确定性[21]，促使政府热衷于以文本简化的策略拟定合同，使得相关部门间的权责划分模糊，各方协调和责任落实困难。同时，社区服务事项的文本梳理与实际服务内容存在较大出入，现实中社会组织与社区两方的工作内容无法分割，造成了一定程度的资源浪费。二是运行管理不健全，项目执行随意性大，这是由于委托代理双方的“权力天平”失衡所致。政府在与社会组织的关系中掌握足够的话语权，往往依据部门或领导个人的宏观规划调遣和干涉社会组织，忽视合同内容对其产生的规制性约束，使得社会组织工作难以正常开展，政府购买服务效果大打折扣。

（二）全程性监督评估弱，信息公开程度低

我国政府对社会组织提供社区服务的质量和效果常通过政府专家组或第三方专业机构的长期性综合评估来测度，常态化的监管机制尚未形成。首先，全程监管欠缺影响了评估的真实性。评估主体缺乏深入调研探究，很难合理、科学、因地制宜地界定指标内容并衡量权重比例，可能导致考评过度文本化、形式化。社会组织常常以“临时应对”来避免给组织荣誉、资金获取及未来发展带来消极影响，而这就使得评估的真实性无法保障。其次，全程性的信息公开有待提升：一是政府对于购买服务的价格确定、考核过程及验收结果等内容的信息发布不及时、不全面；二是政府购买社区服务中，“社会组织则是公共职能的履行者，具有公的身份”，“这决定了承担履行公共服务职能的社会组织必须承担一定的信息公开义务，接受社会公众监督”[22]，但实践中，社会组织却不会对外公开预算管理、经费使用等方面的信息，导致存在隐性灰色空间。这可能是政府的价值偏好使然，目前我国社会组织仍然“量高质低”，有能力承接社区服务的机构少之又少，因此政府更倾向于同固定的社会组织合作，久而久之可能形成行业壁垒，导致社会组织有序竞争格局无法形成，优胜劣汰机制难以有效发挥作用。然而，政府购买社区服务属于政府采购的重要内容，信息公开机制不健全不仅制约政府购买服务的质量和效果，同时更阻挡了社区治理优化的步伐和透明政府的建设。

（三）社会组织缺乏自主性，激励机制滞后

首先，在社会组织能动性层面，我国基层社区行政事务复杂繁多，社工常穿梭于文山会海之中，“通常按照合同要求的服务次数与时长进行数字指标化的服务”[23]，开展专业性服务的精力有限且意愿不高。一方面，社工整体待遇水平有限。近年我国社工总量虽有所增加，但社区社会工作仍然处于起步阶段，社工薪资基数过低、晋升空间狭小，而工作强度巨大、与居民交往的阻碍较多，在经济和心理的双重压力之下，服务意愿逐渐被消磨。另一方面，由于激励机制不完善，社工缺乏社区工作的归属感和责任感，提升服务能力的主动性弱，造成了人才资源浪费。

其次，从委托代理关系出发，目前我国政府购买社会组织服务的常规管理方式是通过“合同治理”实现对服务产出的结果控制[24]，然而现实中二者间往往呈现出一种政府绝对领导下的“伙伴关系”，政府行为与治理目标迥然相悖。因而许多社会组织行政化倾向严重，将自身定位于“政府人”，并习惯于以社区身份获取居民信任、配合，甚至背离自身服务理念寻求依附以获取组织资源。本质上说，政府的过多干涉反映出了“政府强—社会组织弱”的二元权力结构，此种权力结构的失衡导致互动受阻、信任消耗加剧，给双方同力推进社区治理带来了重重挑战，使得社会组织欠缺服务热情，更有甚者会采取消极怠工策略。

（四）居民参与程度不高，购买服务质量打折

政府向社会组织购买社区服务的目标之一就是以社区服务带动社区治理现代化，目前社区居民更多承担的是购买受益者身份，而非通过广泛参与成为真正的需求委托人。一方面，公众缺乏直接或间接对政府购买公共服务全过程进行监督反馈的渠道和能力，由于难以表达服务需求，因此社区居民也不会对政府购买服务的质量进行评价或反馈，导致政府购买质量难以获得提升的参照；另一方面，社区居民的个人理性逐渐成为社区服务质量提升的阻碍因素：其出于理性选择和“搭便车”心理，仅在社区获取所需资源，且更乐于等待他人对公众服务需求及质量表达意见以节约己方成本，致使社区“参与冷漠”现象产生。

五、政府购买社会组织社区服务梗阻的疏解策略

针对上述问题，本研究从提升政府合同管理能力、构建全程监督评估体系、培育社会组织服务意愿以及唤醒社区公众参与意识四个维度给出优化方案。

（一）提升政府合同管理能力

政府购买机制的应用绝非意味着政府在公共服务供给领域的退出，而是对政府提出了角色转变的更高要求，政府需要从服务的生产者、实施者转为“精明买主（合同主体）”“监管者”“担保者”等多重角色[25]，因此，必须更聚焦于如何利用合同确定服务购买的范围、方式、效率等，通过契约建构起“委托—代理”双方的责任框架，合同管理能力的提升则成为题中之义。提升政府的合同管理能力，一是要求合同设计遵循法定、明确、精细原则，依据《中华人民共和国政府采购法》并结合地方条件、居民需求制定。合同是社会组织和政府对社区服务供给、考察的依据和凭证，当前社区服务购买时所显露的现实堵点更多呈现出因合同权责不清、定价失当而引起服务低效的特点，确保购买契约合法性与合理性的统一是提升社区服务效果的重中之重。二是细化对社会组织的专业要求，科学界定服务质量标准。对专业社工和社区工作者进行区分暗含着改变社会组织专业资源在社区被“边缘化”的现状，从而将政府主导的权力结构向权力平衡过渡、扩展政社合作关系之意。三是要注重引进合同管理人才，加大政府购买培训力度。合同管理能力影响着购买服务的质量，要发挥具备议价能力、起草能力、监督能力以及风险防范能力人才的经验，打造精良的政府合同管理队伍，防止代理问题的产生。

（二）构建全程监督评估体系

社区服务购买是社区治理的重要一环，市场机制的引入代表着基于市场理性的契约与责任关系得以建立，必须对其予以动态监管使其规范运行，需要围绕服务购买的多方主体和各个环节对代理方进行审计、监督和评估。利用第三方评估机构，针对政府、社区、居民三方主体，从前期购买评审、中期实际运行以及后期成果验收维度构建全程监督评估体系。一是确保购买前期的公开性、透明性，即建立购买服务的预算管理机制和信息公开机制，公开采购招标公告、预算金额、采购合同、招标结果及社会组织经费使用等内容，保障公众的知情权。二是强调服务实际供给的平稳性、连续性，利用社区与社会组织交际网络的联结，将社会组织的绩效考核与社区评价挂钩，通过运行性监督提升社会组织服务效能。三是注重科学测定服务后效果测评的反馈，采集社区居民对政府购买社区服务质量的满意度及社会组织专业性发挥情况评价信息，掌握社区服务供给与居民需求的匹配动态。四是坚持结果使用导向，采取激励与约束并行机制，根据绩效评估结果调整社会组织承接服务的资质和年限。

（三）培育社会组织服务意愿

社会组织活跃于社区服务供给领域的本质是社会性的复兴，即作为社会治理的先锋推动社会多元主体共同致力于社区公共物品供给、满足社区需求及优化社区秩序，实现社会有序组织和运转；逐步增强社会组织在接受行政主导时所缺失的主体主动意识，进而激发社会组织的服务意愿是使其成为更具活力和效率的社会治理主体不可或缺的条件。首先，与社会组织建立高度平等的共生型关系。共生型关系更强调价值性而非工具性，也就是将政府与社会的和谐发展本身作为目的而非手段[26]。在共生型发展中通过合作实现“双向赋权、利益共容”，提升社会组织的“专业权威”，引导社会组织回归服务。其次，政府介入社会组织的培育和能力提升过程。稳定的组织结构是满足社工安全需求、维持服务供给连续性的前提，通过政府购买、财政补贴、培训孵化等方式弥补社会组织的资源和能力缺陷，注重激励机制，推进社工与社区工作者同工同酬。最后，社会组织也要认识到自身在基层社会治理中的重要主体地位，推进社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者与社区公益慈善资源优势互补、有机融合，为有效提供社区服务、精准满足居民需求积聚力量，助力共建共治共享的社会治理格局构建。

（四）唤醒社区公众参与意识

政府向社会组织购买服务，具有国家、政府、社会共同改造，政府、市场和公民责任共同承担的内在机理[27]。城市治理的“最后一公里”在社区，社区服务购买自然演变为社会治理重心下移的主要阵地，需要社区公众的实质参与。一方面，要培育社区居民的公共理性。公共理性的建立需要社区居民自愿、自主参与社区服务购买事务，真正将自身视为社区服务购买的需求委托方，社区居民既要主动维护参与政策制定和项目设计的基本权利，也要积极履行监督、评估项目运行的义务，建立起参与社区公共事务的归属感和责任感。另一方面，要健全社区意见表达机制。社区服务的特殊性在于其关乎社区每个个体的切实需求和切身利益，政府购买社区服务需建立在社区居民需求和意见的基础之上。通过入户走访调研、电子问卷、社区听证会等形式收集居民、驻区单位等多方主体的诉求，借助大数据、互联网技术搭建创新性的社区公众表达载体，为社区公众表达创造便利条件，也为其参与社区治理提供技术基础，实现“以服务促治理”，助推社区治理创新。

结语

政府购买社会组织社区服务的起点为三方缔约，归根结底是一种基于合同的委托代理行为，必然牵涉各方的成本收益整体性思考，也面临着合约关系确立后的效果识别与代理风险规避等难题。本研究在购买合同建立这个逻辑原点基础上，以委托代理理论为指导，从约束与激励二维视角提出了政府购买社会组织社区服务的合约、监管、意愿、参与分析框架，并以S市D社区服务购买为例，探究政府购买服务委托代理关系建立后的现实效果，发现并剖析委托代理后的梗阻及其内在机制。对该困境的解决需要从政府合同管理能力提升、全程监督评估体系确立、代理人服务意愿培育以及公众参与意识觉醒等层面加以巩固，以促进此种非零和博弈中的“多赢”。值得注意的是，本文虽以个案作为实证研究对象，却真切反映出购买服务尝试中政社合作的权力半依附情态，有助于理解多地政府购买服务成效欠佳及陷入“减少叙事”窘境的原因。

在迈向第二个百年奋斗目标的新征程上，社会力量的日渐崛起是促进我国基本公共服务均等化、实现人的自由全面发展和共同富裕的必要条件，需要更加注重挖掘、调动和发挥社会组织等广泛社会力量在社会治理方面的能力和优势，从而助推我国制度优势更好地转化为治理效能。为此，未来可以以效能为支点，针对政府购买社会组织社区服务的治理效能构建评价体系，以量化指标来把握政府与社会组织在社区服务供给领域的合作目标与功能的实现程度，以更精准地回应制度优势向治理效能转化的呼唤。