在地方立法中践行全过程人民民主

□菏泽市人大常委会党组书记、主任 王 磊

菏泽市人大常委会深入贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，坚持科学立法、民主立法、依法立法，把全过程人民民主具体地、现实地贯穿到立法工作的全链条全方位各环节。《菏泽市旅游促进条例》是新一届市人大常委会首先启动的立法项目，既符合宪法精神，又反映人民意志、体现地方特色，切实提高了立法质量，成为市人大常委会推动立法工作高质量发展的生动展现。

坚持人民至上，回应群众关切

始终把党的领导贯穿立法工作全过程各方面，把以人民为中心的发展思想融入立法工作全领域各环节，确保制定的地方性法规既贯彻落实菏泽市委工作安排，又促进经济发展、民生改善。

今年年初，市人大常委会在向社会公开征集立法议题时，收到涉及加强旅游资源开发和保护、提升旅游产业发展等方面的建议150余条，在所征集到的20项立法建议项目中居首位。为此，市人大常委会经认真研究论证并报市委同意后，及时将市旅游促进条例列入2022年立法计划。

菏泽拥有深厚的历史文化资源和旅游资源，全市旅游业经过多年发展，进入推动潜力释放、加快高质量发展的新时期。市委先后制定《菏泽市文化旅游产业发展推进方案（2020—2025年）》《菏泽市文化旅游融合发展规划（2021—2030年）》等文件。与此同时，人民群众对旅游市场秩序规范、游客权益维护等方面的旅游需求在日益增长，许多市人大代表也提出关于发展旅游产业、规范旅游市场等方面的议案建议。民有所呼、我有所应，市人大常委会在立法工作中积极回应群众期盼。

扩大公众参与，广泛倾听民声

在条例起草之初，就坚持开门立法、民主立法，积极拓展人民群众表达意见、参与立法的途径。

坚持广开言路、广集民智，组织起草工作专班人员到单县、东明县有针对性地开展实地调研，委托其他县区人大代为开展调研，并赴南京、扬州、湖州、盐城等市考察学习，夯实法规起草的民意基础和实践基础。把立法工作基层联系点作为基层群众参与立法活动的重要载体，组织司法、文旅等部门到基层联系点开展调研10余次，委托基层联系点协助开展意见征集3次，全面收集原汁原味的基层意见，将17条意见建议融入法规草案中。同时，注重发挥人大代表桥梁纽带作用，以代表联络站为依托，召开立法座谈会、协调会10余次，吸纳合理建议50余条。

坚持把人民群众广泛参与作为提高立法质量的有效保证，条例草案形成后，及时通过菏泽人大网站、菏泽人大微信平台全文公布，面向社会公众广泛征求意见建议。根据收集到的问题和建议，起草工作专班由点及面，研究提出更加可行的解决方案，将民情民意体现到条例中。比如，部分群众认为民宿旅游正成为旅游消费升级的新增长点，建议条例鼓励发展民宿旅游，条例增加规定，鼓励和支持乡村居民、返乡人员利用自己拥有所有权或者使用权的住宅从事民宿旅游，鼓励和支持旅游企业或者社会力量参与建设、改造和经营民宿旅游。再比如，针对群众提出的，市旅游业发展潜力巨大，但旅游资源分布零散，知名度不够高的问题，条例明确由市级旅游主管部门对全市旅游资源进行优化组合，开发具有主题特色的旅游线路，提升旅游业整体吸引力。问计于民、汇聚民智，切实增强了条例的“民主底色”。

深化立法调研，汇聚更多民智

把深入开展立法协商，作为广泛汇集民意、集中民智、凝聚共识的有效举措和重要渠道，不断完善机制，拓宽范围，让群众更加了解地方性法规的制定过程，从而对全过程人民民主有更加全面的认识。

加强与政府部门会商。坚持人大主导立法，完善主动跟进、提前介入机制，成立立法专班，建立市人大法制委、市人大教科文卫委、市司法局、市文旅局四方会商常态化工作机制。多次邀请发改、财政、自然资源和规划等与条例有关的部门协商，充分发挥政府部门信息和专业优势，推动在旅游发展部门分工、市域旅游资源开发重点、公共旅游服务体系建立等关键条款和重点问题上达成共识。

加强与专家学者共商。充分发挥立法智库专业优势，依托建立的山东政法学院、菏泽学院两个立法研究服务基地，选聘调整的22名立法咨询专家库成员，围绕旅游规划、发掘宣传菏泽特色旅游资源等专业性问题召开座谈会、论证会和专家咨询会6场。先后邀请文化、旅游、司法等50余名行业专家参与立法工作，从框架体例到条款内容，从制度设计到文字表述，反复研讨论证，让条例更加专业精准。

加强与行业企业交流。先后4次组织旅游行业人大代表进行立法调研，深入了解旅游企业诉求，维护群众合法权益。完善旅游配套基础设施、落实旅游企业扶持政策、强化旅游市场主体培育激励等建议均被条例采纳，有力推动菏泽旅游业高质量发展。

坚持民主集中，保证科学决策

完善审议制度。在实行“两审三表决”的基础上，区分重点，集中主题，将第一次审议重点放在有特色上，重点防范“水土不服”问题；将第二次审议重点放在可操作上，确保管用好用，有效增强了条例审议质效。

强化审议准备。有计划地安排常委会组成人员提前参与到法规论证、立法调研、草案起草等工作，每次审议前由立法机构和起草部门就立法背景、草案条文等情况向常委会组成人员作专题辅导，提前一周将参阅资料和法规草案送交常委会组成人员，确保常委会组成人员提前熟悉立法意图和法规条文。

严格会议审议。实行审议和询问相结合、一般审议发言和重点发言相结合、现场发言与书面发言相结合，确保常委会组成人员的观点得到充分准确表达，增强审议的民主性和科学性。

凝聚决策共识。条例审议既是观点碰撞的过程，也是凝聚共识的过程。黄河、牡丹、水浒等菏泽文化旅游资源特色如何更好体现，群众对文化旅游的美好期待如何更好落实到具体条款中，促进类法规需不需要设置法律责任条款等讨论重点，都转化为实实在在的法规成果。坚持“小切口”“小快灵”原则，条例由初稿的7章45条修改为30条，不设章节，直奔主题，形式简洁，特色鲜明，突出针对性、适用性和可操作性。

讲好立法故事，确保落地见效

坚持把法规实施与立法摆在同等重要位置，用心用情用力讲好新时代菏泽立法故事，夯实执行基础，强化实施监督，确保条例落地见效。

加强宣传教育。坚持边立法边普法，积极推进开门立法和全民普法相融合，采取专题报道、视频直播等形式，在条例难点论证、审议修改、民意征集等环节加强宣传，充分利用人大网站、社交媒体等加强与公众的交流互动，提升法规宣传教育的针对性和实效性。

营造浓厚氛围。条例正式发布后，通过举办新闻发布会等形式，对法规的立法背景、目的、主要内容和重点解决问题进行发布；统筹市内主要新闻媒体，采用视频、文字等形式，进行跟踪报道、深度报道；邀请主管部门负责同志、专家学者进行权威解读，加强舆论引导，让法规为群众所了解、所熟知，为法规有效实施夯实群众基础、营造浓厚社会氛围。

强化实施监督。拟采取“专题调研+执法检查+专题询问”综合监督方式，对相关职能部门贯彻实施条例情况进行跟踪监督；采取常委会牵头组织评估与委托第三方评估相结合、部门自评与开门评价相结合、座谈论证与实地调研相结合等方式，适时开展立法后评估工作，努力把制度优势转化为治理效能，让民主立法成果推动增进民生福祉。