新时期长江流域水资源保护利用管理体制机制研究

许继军，陈 述

(1.长江科学院 水资源综合利用研究所(国际河流研究所)，武汉 430010； 2.长江科学院流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室，武汉 430010)

1 研究背景

长江流域是我国重要的生态安全屏障区、水资源配置的战略水源地和实施能源战略的主要基地，支持着流域内相关省市乃至华北、西北、苏北等地区经济社会的可持续发展[1]。长期以来，受持续增长的人口压力、高强度的水土资源开发等多种因素的影响，长江流域部分区域水资源短缺、水污染加剧、水生态受损、水灾害频发等问题突显。虽然近几年经过治理后有所好转，但形势仍然不容乐观，成为制约长江流域可持续发展的重大瓶颈[2]。破解新时期日益复杂的新老水问题，不仅需要加强对长江四水问题的科学研判，提出针对性技术集成体系，更需要管理、经济、法律、文化等多种手段相结合[3]。

新时期，国家高度重视长江流域治理保护中的体制机制作用。2014年12月，习近平总书记强调，建设长江经济带要坚持一盘棋思想，理顺体制机制，加强统筹协调；2016年1月，在推动长江经济带发展座谈会上，提出推动长江经济带发展必须建立统筹协调、规划引领、市场运作的领导体制和工作机制；2020年11月，在深入推动长江经济带发展座谈会上，要求强化体制机制，加强全流域、跨区域的战略性事务统筹协调和督促检查。

然而，长江流域水资源管理体制机制中仍存在着诸多问题和难题。首先，长江沿江地方政府主要谋求本地区的经济发展和水资源开发保护，导致区域间水资源开发保护矛盾较多[4]；其次，涉及长江流域水资源保护开发的国家部门与机构间既存在职能交叉重叠，又壁垒森严，难以形成合力[5]；再者，长江承担着供水、灌溉、发电和航运等服务功能，也面临着防洪和生态保障等各方面的压力，各目标间有时相互冲突，难以协调[6]。

针对长江流域水资源保护利用管理中存在的主要问题，如何均衡各部门、各区域的利益以及协同防洪、发电、供水等多目标是迫切需要解决的重要难题[7]。《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)的正式实施，为长江流域水资源保护利用提供了法制保障，也为其管理体制重构路径指明了方向，但是整体上仍然存在旧格局“未破”与新机制“未立”的问题[8]。因此，需要进一步研究建立完善的长江流域水资源管理体制机制，为消除体制机制障碍、推动流域水资源保护利用可持续发展提供支撑。

2 长江流域水资源保护利用管理现状

2.1 发展历程

我国早在1922年即成立“扬子江水道讨论会”作为流域管理机构，对长江进行流域管理[9]。1950年，长江流域规划办公室成立，前期以防洪为中心任务，负责长江治理开发和流域规划编制[10]。1988年《中华人民共和国水法》颁布实施后，流域管理与区域管理相结合的体制初步建立[11]；同年长江水利委员会(以下简称“长江委”)正式作为流域管理机构具有了水行政管理职能。2002年新的《中华人民共和国水法》颁布施行后，按照“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制原则，长江流域水资源基本确立了流域管理与区域管理相结合的管理体制[12]。

另外，除水行政主管部门外，国务院交通运输部、生态环境部、农业农村部、国家林业和草原局等多个部门，均涉及长江流域涉水事务管理，根据职责分工负责长江流域水资源保护开发的有关工作[13]。目前，长江流域的流域性管理机构除长江委(水利部派出机构)外，还先后设立了长江流域生态环境监督管理局(生态环境部派出机构)、长江航务管理局(交通运输部派出机构)、长江流域渔政监督管理办公室(农业农村部派出机构)等，其中长江流域生态环境监督管理局实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的管理体制。

2.2 取得的成效

经过几十年的探索实践，长江流域综合管理体制机制逐步完善，各方参与、共同决策、分工负责的流域管理格局已基本形成。成立了长江防汛抗旱总指挥部，制定了防洪会商协调制度，统筹指导和协调全流域防汛抗旱各项工作。全面实施最严格水资源管理制度和取水许可制度，逐步推进跨省江河流域水量分配，实行流域水量统一调度。强化水资源保护监管，持续开展全国重要水功能区、重要饮用水水源地、省界断面水资源质量调查、评估和监督管理。动态监管生态流量，确定了长江流域重点河湖生态流量保障目标，明确了生态流量目标保障方案，构建了生态流量监管平台，实现了第一批重点河湖控制断面生态流量实时监测预警和动态管控。持续深化实现长江大保护跨部门跨地区合作，初步建立了长江涉水管理联席会议制度和长江涉水信息共享机制。由长江委发起，陕西、湖北、河南3省水利厅，汉中、安康、商洛、十堰、南阳5市人民政府组成“1+3+5”水行政执法联席会议。长江委牵头会同长江流域生态环境监督管理局、长江航务管理局、长江渔政监督管理办公室等管理机构，联合相关高校、科研院所和企事业单位等共48家单位，组建了长江治理与保护科技创新联盟。长江流域全面建立河长制、湖长制，扎实推进河湖长制从“有名”到“有实”转变，流域各地基本形成“党政负责、水利牵头、部门协作、社会参与”的河湖管理保护责任体系。

2.3 存在的问题

长江流域综合管理虽取得一定成效，但是面对长江大保护和长江经济带绿色发展的更高要求，仍然存在一些薄弱环节。一是缺乏统一的协调沟通机制，不同部门行业之间、流域和区域之间职责交叉、事权界定不清；跨部门、跨区域的联动协调不够，矛盾争端解决机制不完备。二是缺乏有效的监督管理手段，流域规划的刚性约束作用不显著，规划执行和落实的监管力度不够；流域管理的支撑体系不完善，管理手段略显不足，监测体系有待加强；流域涉水行政执法能力不足，尚未形成统一高效的涉水行政执法体系[14]。三是河湖长制还没有充分发挥应有作用，跨省河湖的系统治理、统筹协调、监督管理以及联合执法还不够到位。

3 长江流域水资源保护利用管理难题

3.1 主体多元化的均衡难题

3.1.1 区域间利益冲突

长江流域涉及19个省(自治区、直辖市)，横跨东、中、西部3个区域。由于各区域经济社会发展不平衡、不协调，各地区对水资源保护利用需求不尽相同，加之现行的区域行政分割治理模式，必然存在跨区域利益冲突。长久以来，沿江省市地方政府以谋求自身发展为首要目标的经济内驱动力一直存在，对长江流域开发以“我”为重、各自为政的思想观念依然突出，尚未站在长江全流域水生态、水环境安全的角度进行产业规划布局。而长江委作为水利部的派出机构，对地方人民政府无直接约束力，其有限的监督权也无法直接约束地方人民政府的具体行为。近年来，河湖长制的全面实施，虽然一定程度上缓解了省级行政区内地市间水资源保护利用的矛盾，但是跨省江河的水资源保护利用仍然存在责任划分不清晰、上下游沟通协调机制不畅、整体推进不协调等问题，区域间的利益冲突未能完全解决。

3.1.2 部门间利益冲突

如上所述，长江流域的流域性管理机构包括长江委、长江流域生态环境监督管理局、长江航务管理局、长江流域渔政监督管理办公室等。除上述在流域管理中占主要地位的4个机构外，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、自然资源部、应急管理部、文化和旅游部等部门，在职能上也涉及流域的开发、利用、保护和管理的某些方面[15]。相关部门“多龙治水”形式上集中了多部门力量，但由于统的不够、分的无序，激励各部门从局部利益出发，难免导致部门间的利益摩擦，难以形成合力[16]。河湖长制在纵向上实现从省级到村级单位之间的上传下达，在横向上一定程度实现了省级行政区内不同机构和部门间的团结协作和沟通联动。但是，在流域水资源统一保护利用方面，尚缺乏高层次的议事协调机制，跨部门联动协调不够，无法达到“团结治水”的目的，部门间利益冲突尚未有效解决。

3.2 目标多样性的协同难题

3.2.1 保护与开发

长江是中华民族的母亲河、生命河，为保障长江沿江区域乃至全国的经济发展提供了重要的资源基础。随着经济社会的快速发展、人口的不断增长以及人类活动的影响，长江的“负载”也越来越重，长江流域部分区域水污染加剧、水生态受损等问题突显，长江的保护和发展面临新的形势和新的挑战[17]。站在新的历史交汇点上，习近平总书记提出“把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”。

长江大保护，不是不开发，是要正确处理好开发与保护的关系，在保护的前提下治理开发、在治理开发过程中强化保护[18]。如何协调好长江水资源开发与保护，构建长江开发与保护和谐关系，将水资源开发与生态环境保护有机结合起来，使长江既具有优良的服务功能，满足人类对流域水资源的合理需求，又能保持良好的生态，维护健康长江和美丽长江，是当前乃至未来一个时期亟需解决的问题。

3.2.2 局部与整体

经过几十年的治理、开发与保护，长江流域已形成了以三峡水库为核心的巨型水库群、引调水工程群、取排水闸站群，共同担负起了长江流域防洪、发电、航运、供水、生态等任务。众所周知，为发挥已有水利工程的整体效益，保障全流域防洪安全、生态安全、供水安全、能源安全和航运安全，开展控制性水利工程联合统一调度是必然选择[19]。然而，长江流域控制性水利工程众多，而且开发任务和管理主体呈现出多元化趋势[20]。在开发任务方面，有的水利工程以防洪、发电、航运、供水、生态等功能中的一种为主，有的水利工程集多种功能为一体。多目标最优，并不意味着每个单一目标也最优；整体综合效益好，也并不意味着单个工程效益好。

因此，开展控制性水工程联合统一调度，不仅需要解决调度方法、多目标之间协调等技术问题，更为困难的是协调部分与整体的利益，平衡各利益相关方的权益，解决统一调度的管理体制和机制问题[21]。

4 长江流域水资源管理体制完善路径

4.1 遵循流域整体性和复杂性规律，健全统分结合、整体联动的管理体制

鉴于流域是一个完整的生态系统，在流域保护、开发和利用方面，只有将流域作为一个空间单元进行统一管理才是最科学、最有效的。基于对长江流域生态系统整体性的因应，部分学者提出国家应当设立一个“统一管理、垂直领导”的长江流域委员会将长江流域事权相对集中起来，能真正实现全流域管理，以便缓解流域事项管理权限过于分散带来的部门之间的冲突[22]。然而，长江流域同时也是一个复杂的巨大系统：从“水”的角度看，涉及水资源、水生态、水环境、水灾害；从空间角度看，涉及上下游、左右岸、干支流；从经济和社会发展的角度讲，涉及不同地区、不同行业、不同部门[23]。因此，将流域内涉水事务的众多管理部门集中到一个部门来是不现实的[24]。

《长江保护法》规定在中央层面建立长江流域协调机制，奠定了长江流域管理体制总体框架。即在现行的流域管理与区域管理相结合的管理模式基础上，遵循流域整体性和复杂性规律，建立中央、流域及地方三层管理制度，层级间上下联动，层级内沟通协调，形成统分结合、整体联动的管理体制。

中央层面建立的长江流域协调机制是具有决策权力的议事机构，其职能人员由国务院相关行政主管部门、流域各省级人民政府等方面的代表组成；统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。

流域层面，长江委、长江流域生态环境监督管理局、长江航务管理局、长江流域渔政监督管理局等长江流域机构应积极建立协同合作机制，在国家协调机制和地方政府协作机制之间承上启下，协同推进长江保护重点工作。另外强化各流域机构的管理职能，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，加强流域机构的协调、指导、监督作用。

地方层面，相关省市根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，各行政区从流域系统性和整体性出发，加强跨省河湖联防联控，强化联合执法检查，加强联合监测与信息共享，推进联防联控监督考核与奖励激励，共同对生态破坏、环境污染等跨界公共问题进行合作协调，形成“共抓大保护”的格局。

4.2 推动流域治理体系现代化，打造多元参与的流域治理共同体

党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“治理共同体”作为新时期治理视域下的全新方向，是一种现代化的治理手段和方法，可为破解长江流域管理难题提供新的路径[25]。长江流域可看作一个动态的有机整体，即流域内的人、生物与自然是一个相互依存、相互影响、相互制约的“生命共同体”。因此，可通过“治理共同体”这一途径，充分发挥社会各类阶层和各种力量在治理过程中的主体作用，逐渐在价值观念与利益目标上达成整体共识，最终形成利益共同体、价值共同体、责任共同体和行动共同体，从而达到解决流域相关问题以及化解现实矛盾的目标[26]。

长江流域治理共同体需要最大限度地整合不同主体的治理诉求、消弭个体的价值认知偏差、凝聚社会整体共识。因此，构建长江流域治理共同体，需要以“共治”为主题，不断引导社会公众的价值理念，培育全民治理共识，从多元治理向高效共治转变；在《长江保护法》基础上，制定配套的法律法规，依法保证多元主体参与治理的权利、义务、范围、方式以及途径；建立健全协同治理机制和利益协调机制，形成和谐均衡的利益格局，保障治理成果共享；拓宽互动渠道，搭建共治平台，加大流域管理信息公开力度，提高政策制订过程的开放度和透明度，保障公众知情权；鼓励和规范社会团体、个人参与长江流域生态环境保护和修复、资源合理利用、促进绿色发展的活动，探索建立公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保障公众参与权。建立公众反馈意见处理监督机制，鼓励社会公众举报和控告破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为，保障公众监督权。

5 长江流域水资源管理机制完善建议

5.1 长江流域多元化生态补偿机制

生态补偿机制创新是缓解经济发展与生态保护矛盾的重要手段，是协调流域内不同地区、不同利益主体的重要抓手。当前生态保护补偿工作取得阶段性进展，但总体上仍处于起步阶段，企业和社会公众参与度不高，亟需探索纵向、横向、市场以及多利益主体参与的多元化生态补偿模式。积极推动建立流域上下游横向生态补偿机制，建立东、中、西部地区水资源水生态保护补偿与损害赔偿的双向责任机制，以及跨行政区的信息共享与纠纷调节机制；强化水量水质水生态监测体系建设，健全生态补偿评价与考核制度，促进长江不同区域协调发展[27]。积极探索拓宽生态补偿融资渠道，探索构建长江生态保护补偿基金，形成政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态补偿投融资机制[28]。发展和培育市场环节，推进长江流域水权交易制度、排污权交易制度以及碳排放交易制度，健全交易平台和交易机制，充分调动企业和社会多方利益主体，促进水资源节约、污染物减排和水生态保护[29]。

5.2 长江流域跨省河湖长制监督机制

全面推行河长制湖长制，创新河湖管理体制机制，是习近平生态文明思想的重要体现。当前河湖长制成效明显，河湖面貌显著改善，但是跨省河湖仍缺乏强有力的流域统筹，大江大河协同监管治理方面存在较多不足。长江流域跨省河湖众多，存在着上下游左右岸管理职责不清、执法尺度不统一等问题，面临着行政区域分割、跨区域协调难和监督追责难的现实挑战。建立由流域管理机构牵头、流域内省级河湖长参加的流域河湖长协作机制，统筹协调跨省河湖的相关问题，推进跨区域跨部门协调联动。构建跨省河湖长制的协调监督机制，制定监督考核办法，明确监督检查的主体、范围、内容、措施、保障。构建“信息互通、联合监测、数据共享、联防联治”工作平台，指导各省级河长制办公室统筹协调落实跨省河湖管理保护措施等[30]。

5.3 流域区域多层级联合监管机制

针对水资源、水环境、水生态、水域岸线等重点领域，围绕非法取水、非法排污、非法采砂、非法捕捞等重大问题，探索建立流域-区域多层级联合监管机制，包括建立流域机构与省(自治区、直辖市)相关行政主管部门之间的上下联动机制和联席会议制度，联席会议可以定期召开，也可以根据需要发起召开，联席会议结果以正式文件发布；构建“线上监控+线下核查”“定期检查+随机抽查”的联合检查机制，以及现场反馈、提醒发函、警示约谈、公开通报等多手段联合通报机制；建立属地管辖、层级联动、部门联合、流域区域联席的既分工负责、又相互配合的行政执法协作联动机制，形成监管合力，不断提高长江流域水资源、水环境和水生态等领域的监管能力和水平。

5.4 控制性水工程统一调度管理机制

为了有效实施流域控制性水库的联合调度，保障长江流域控制性水工程防洪、发电、供水、航运、生态等联合调度方案的顺利实施，充分发挥控制性水工程的整体综合效益，亟需建立补充完善长江流域控制性水工程统一调度管理管理机制。建立控制性水工程联合调度的多层级多部门协调机制，沟通协调国家与流域和地区之间、区域与区域之间、调度方和受益方之间、部门与部门之间、工程与工程之间等多方关系。建立控制性水工程联合调度的监控评估机制，以长江流域水情监测网络为基础，结合水资源管理监控体系构建监测站网，开展定期评估。建立控制性水工程联合调度的利益补偿机制，通过设立控制性水工程联合调度基金，开展合理的利益分配和补偿，以均衡国家与企业、企业与企业之间的利益关系，使受益方和受损方都有条件参与联合调度[31]。

5.5 流域水资源利用空间管控机制

针对城市用地空间急剧扩张，人口、产业集聚与水生态空间格局不匹配问题日益突出，人水争地矛盾不断加剧，河湖水系空间格局受到不同程度破坏等问题，以源头严防、过程严管、责任追究的水生态保护线管控制度体系为抓手，建立红线管控目标分解落实机制，健全水生态空间开发保护制度，约束和引导城镇发展布局和产业布局，促进水生态格局优化。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，探索建立丰水地区水资源刚性约束制度，构建流域水资源刚性约束指标体系，强化水资源刚性约束作用；健全水资源承载能力分区制度、取水许可负面清单管理制度以及取水许可长效管理机制，提高水资源集约节约利用水平。坚持以改善水环境质量为核心，以落实主体功能定位为主线，以污染源防控为重点，因地制宜、分区施策，强化源头防控、严格环境准入，进一步建立实施区域差别化环境准入机制。

5.6 流域水资源保护市场运行机制

立足长江流域水资源保护与水污染防治的迫切需求，围绕节水减排主线，积极推动水权交易制度建设，细化水权转让范围、流程、期限、价格形成机制、交易平台运作规则等，完善水权转让运行机制。从促进水资源节约和合理配置角度，推动城镇非居民用水超定额累进加价制度；研究确定合理的居民用水阶梯水价标准，建立健全补偿成本、合理盈利、激励提质、促进节水的价格形成和动态调整机制；探索建立分质供水机制，协调生活、生产和生态用水质量要求，充分利用非常规水资源。按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利的原则，制定污水处理费标准，建立城镇污水处理费动态调整机制；根据企业类型，分类分档制定差别化收费标准，建立企业污水排放差别化收费机制。开展污水处理厂运维期按效付费，探索建立河湖厂网一体化机制，实行流域内污水处理厂、污水系统和雨水系统统一运营维护。

5.7 流域监测管理信息共享机制

按照《长江保护法》的相关规定，针对站点密度不够、监测能力不足、测站功能单一、缺乏统一管理等问题，在已经建立的台站和监测项目基础上，以“避免重复建设、完善站网结构、提升站网功能”为目标，对站网进行优化整合，提升单站功能，形成综合站网布局，建立健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系。打破信息壁垒，推进长江流域信息共享系统建设，建立信息共享机制，实现长江流域生态环境、自然资源以及管理执法等信息等在横向上(不同部门)和纵向上(中央、流域机构、地方政府和工程管理单位)共享；加快制定信息共享管理办法，使信息共享有法可依，有章可循，提高信息共享效率。

6 结 语

构建科学合理的流域管理体制机制，破解制约流域水资源保护利用可持续发展的体制机制障碍，是解决当前长江流域日益复杂的新老水问题的重要手段，也是落实长江大保护和长江经济带高质量发展战略的客观、必然和现实要求。本文围绕长江流域水资源保护利用管理方面存在的问题，分析了流域水资源管理存在的主体多元化的均衡难题以及目标多样性的协同难题，提出了长江流域水资源管理体制完善路径及机制完善建议。另外，长江流域水资源保护管理体制机制的完善，需要不断夯实法治基础，抓好《长江保护法》配套法规建设，推进节约用水、河道采砂管理等立法进程，不断提升运用法治思维和法治方式推动新时期长江流域水资源保护利用的能力水平。