加快缩小北京城乡居民收入差距、促进共同富裕的对策建议

张英洪

北京是常住人口超过两千万人的超大城市，人均GDP约2.4万美元，达到发达经济体中等水平。但近些年来，北京城乡居民收入差距总体上呈扩大趋势，农民增收后劲不足。2020年，北京市居民人均可支配收入69434元，其中，城镇居民可支配收入75602元，农村居民可支配收入30126元，城乡居民收入比为2.51∶1。上海市城乡居民收入比为2.19∶1、天津市为1.86∶1、重庆市为2.45∶1、浙江省为1.96∶1。北京市农村居民可支配收入绝对值低于上海、浙江，城乡居民收入比在四个直辖市中是最高的，在全国位居第23位。北京市农民收入增长乏力，城乡居民收入差距较大，有其深层次的结构性因素，需引起高度重视。

西方发达国家城乡收入差距一般在1.5左右。《北京市“十四五”时期乡村振兴实施规划》确定“十四五”期末即2025年城乡居民收入差距为2.40∶1。这个目标是在常规性工作思维和方式的前提下确定的，但这与北京经济社会发展水平和共同富裕的要求并不相称。北京农民收入多年来低于浙江省农民收入水平，反映了北京市在农村改革发展方面存在的严重不足。我们认为，只要认识到位、改革到位、政策到位，切实采取创新性、突破性的重大举措，北京市完全可以也应当在“十四五”期末将全市城乡居民收入比缩小到2.2∶1甚至2∶1以内，并争取实现北京农民收入水平超过浙江农民收入水平。

一、突出紧扣首都特点推进乡村振兴的思路与举措

“大城市小农业、大京郊小城区”是北京的市情农情，还有四个方面特点：“国家首都、超大城市、发达地区、首善之区”。北京的乡村振兴要紧紧围绕和体现这四个方面的特点和要求。一是要紧紧围绕和体现“国家首都”。作为首都，北京确定了“四个中心”的城市功能战略定位，京郊乡村要积极承接和彰显全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能。北京的乡村振兴工作，既要围绕“四个中心”展开，又要创新拓展“四个中心”在京郊乡村的体现，主动承接和发展从中心城区疏解出来的首都功能以及相关非首都核心功能，从根本上提升北京乡村振兴的格局和发展愿景。二是要紧紧围绕和体现“超大城市”。作为我国屈指可数的几个常住人口超过两千万的超大城市，北京具有巨大的经济社会发展规模和辐射带动效应。必须重新认识和赋予乡村的地位和价值，加快构建新型城乡关系，放活乡村发展空间，将京郊乡村定位和打造成首都的后花园、会客厅、休闲地、度假村。三是要紧紧围绕和体现“发达地区”。北京市作为已达到发达经济体中等水平的城市，具备强大的以城带乡、以工哺农的经济能力和实力，完全可以也应当尽快补齐农业农村发展的短板，率先基本实现农业农村现代化。四是要紧紧围绕和体现“首善之区”。北京作为其他地方无法比拟的首善之区，应明确提出和加快建成全国乡村振兴的引领区、共同富裕的先行区、城乡融合的示范区、公平正义的样板区、民主法治的标杆区、乡村善治的模范区。

二、率先构建城乡融合发展的体制机制和政策体系

北京市在率先构建城乡融合发展的体制机制和政策体系方面要出实招、硬招。一是要加快率先实现城乡基本公共服务均等化。全面推进和实现城乡基本公共服务均等化，实现城乡居民就业政策制度平等统一，将农村的公益性岗位从兼业转变为就业，缩小城乡居民工资性收入差距。实行从幼儿教育到大学教育的免费制度，降低教育成本，为学生提供免费、安全、营养的校园午餐。整合城镇职工基本医疗、基本养老与城乡居民基本医疗、基本养老政策，实行城乡平等的免费医疗制度。加强城乡养老政策体系建设，建立农民退休制度和家庭福利制度，大幅度提高农民养老待遇水平，缩小城乡养老待遇差距，参照城镇职工养老待遇标准，尽快将农民养老金逐步提高到每人每月2000元、3000元甚至更高的水平上来。二是加快实现城乡要素双向流动与平等交换。将户籍制度改革政策落到实处，建议停止有的地方仍在推行的征地“农转居”或“整建制农转居”政策，坚决废止借户籍身份转换之名收取农村集体和农民个人巨额社保费用的做法，做到户籍制度改革后的城乡居民“户籍身份统一，职业身份各异”，市民既可以进村当农民，农民也可以进城当市民。深化农村集体产权制度改革，实现集体产权的流动开放和有效利用，维护和发展农村集体和农民的财产权利。加快农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地等土地要素改革，既有利于维护农村集体和农民的土地权益，又有利于实现土地资源配置的市场化，提高土地利用效率，特别是要放活农村宅基地制度，将农村宅基地制度的改革放活作为实施乡村振兴战略和城乡融合发展的切入点。三是进一步优化财政支出结构，着力加大财政支农力度。应当着眼于让广大农民共享改革发展的成果，加大财政资金在提高农民收入、加强农村基本公共服务等农村民生方面的投入力度。建立低收入家庭补贴制度，对每年低于全市居民平均收入水平的农村低收入家庭给予财政援助补贴，使之达到全市居民收入平均水平。积极落实中办、国办印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，建议北京市土地出让收入每年用于农业农村比例应从现在的8%提高到15%以上，重点用于补齐农村社会保障和公共服务设施建设的短板。

三、着力推进新时代京郊农业农村改革

必须适应新发展格局的要求，全面深化农村改革，真正放活农村生产要素，进一步解放和发展农村生产力。一是着力发展生态有机农业。北京的农业是都市型现代农业，要深入推进农业供给侧结构性改革，明确定位京郊发展全域生态有机农业，提高农产品优质安全水平，促进生态有机农业种植收入大幅增加。尽快制定《北京市生态有机农业发展规划》，形成京郊生态有机农产品优质品牌，体现高质量发展要求。在加强对农业生产支持保护的同时，重点加大对生态有机农业的政策支持力度。二是深化农村集体产权制度改革，实现农村集体产权封闭性与开放性的统一，维护和发展农村集体和农民的财产权利。完善农村承包土地“三权分置”办法，同等保护集体所有权、农户承包权、土地经营权，更加重视农业社会化专业化服务体系建设；大力改革创新农村宅基地制度，推动农村宅基地制度与城乡融合发展相适应，在坚持宅基地集体所有制的前提下，允许和规范宅基地与农房的市场化流转，鼓励、规范和保护以农户为主体建设乡村民宿。三是推进农村集体经营性建设用地开发利用。适应乡村振兴战略实施的需要，改变城乡建设用地增减挂钩政策，将中心城区建设用地减少与乡村建设用地增加统一起来，切实放宽乡村产业用地需要。调整生态涵养区产业发展禁限目录，允许和发展与生态涵养区保护与建设相统一、无污染的农产品深加工产业。四是加强农村集体经济组织建设，发展壮大新型集体经济。根据特别法人的规定，加快建立健全农村集体经济组织，充分发挥集体经济组织的功能，将乡村集体经济组织实体化、市场化，以农村集体经济组织为主体发展新型集体经济，允许和规范农村集体经济组织或集体经济组织所属的村级投资公司成为乡村建设的主体，承接乡村建设项目，发挥农民的主体作用，增加村集体和农民的收入。规范集体经济组织按股分红，保障集体经济组织成员的收益分配权。五是加快构建城镇化与逆城镇化相互促进的平等开放的政策制度体系，积极应对农村人口老龄化挑战，积极鼓励生育，大力保护家庭，解决农村的老龄化、空心化等问题。深化农村金融改革，建立健全农民合作金融机构，加大农业保险工作力度，为乡村振兴提供金融保障和服务。

四、切实调整优化国民收入分配格局

北京市应当加快调整国民收入分配格局，尽快制定实现城乡居民共同富裕的行动计划和方案。一是切实提高劳动报酬在初次分配中的比重。坚持和落实按劳分配为主体的原则，完善按要素分配的体制机制，着力提高农村居民工资性收入水平。二是进一步强化政府在再分配中的职责。改革和完善相关税制，特别是要建立与农村集体经济组织这一特别法人相适应的税收制度，加快推进和实现城乡基本公共服务均等化，大幅度缩小城乡居民在社会保障等方面的待遇差距，补齐农村居民社会保障短板。政府不仅要加大对农业农村基础设施和发展项目的财政投入，也要继续加大对农民就业、就学、就医、养老等基本公共服务的投入。借鉴国际经验，扩大城乡居民低保覆盖水平，建立农村低收入家庭补贴和家庭福利制度，制定农村人力资源培训规划，确定每年培训计划和方案，加大对农村人力资源的培训。三是加强法治建设，保护私有产权，引领和规范各种社会力量参与乡村振兴，发展公益慈善事业，提高社会三次分配水平，助推共同富裕。

五、创新北京“三农”工作思维和方式

北京的“三农”工作与首都的独特地位、北京城市战略定位和农民群众对美好生活的需要还不相适应，亟须解放思想，转变观念，坚持问题导向和目标导向，增强危机感和责任感，以大手笔应对大挑战，用大举措解决大问题。一是健全超越各职能部门的乡村振兴领导协调机构和统筹部门。应当尽快改变市委农村工作领导小组办公室、市委农工委、市农业农村局、市乡村振兴局四块牌子合署办公的格局，突出市委农办对全市乡村振兴战略实施的顶层设计、战略谋划与统筹协调功能，市委农办秘书处不应设在市农业农村局，而应单独设置在市委办公，同时应充实市委农办内设机构和人员配备，提高其统筹谋划和协调推进全市乡村振兴的职能。二是强化各职能部门在推动乡村振兴中的重大职责。乡村振兴涉及市级各职能部门的相关工作，单纯依靠农业农村部门则无法有效实施乡村振兴战略目标，必须明确和强化各职能部门在乡村振兴中的重大职责。比如，发改委要围绕缩小城乡居民收入制定和实施调整居民收入分配计划；规自委要紧扣“四个中心”城市战略定位提高乡村规划水平，围绕增加农民收入制定和实施相关产业用地政策；生态环保部门要围绕生态涵养区生态保护与绿色发展制定和实施绿色产业发展政策；人力社保部门要围绕实现城乡基本公共服务均等化制定实施城乡社会保障一体化和农村人力资本培育政策，等等。三是组建服务北京乡村振兴战略的政策研究智库。目前，除北京外，全国其他各省（自治区、直辖市）基本都有政府发展研究中心，作为同级党委、政府政策研究的重要智库。北京市应尽快整合各职能部门直属的相关研究机构，组建北京市政府发展研究中心，将实施乡村振兴战略研究作为重要研究内容。整合市农业农村局所属的市农村经济研究中心、市发改委所属的市经济与社会发展研究所、市委研究室所属的首都经济社会研究所等研究机构，单独组建直属市委、市政府的“三农”政策研究智库——北京市乡村振兴战略研究中心或北京市乡村振兴战略研究院，为市委、市政府提供超越各职能部门局限的全局性、战略性、前瞻性的农业农村决策咨询意见和政策建议。四是增强改革意识，强化法治观念。要正确处理好政府与市场的关系，重在“放活”上下功夫，改变政府管控过多过强过死、市场机制不足不够不充分的问题，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。尊重基层和农民群众的主体性、创造性，改变“一刀切”的思维方式和工作方式。市人大农业农村委、市政协农业农村委与政府农业农村部门存在工作职责上的不同，应当避免在调研工作上的雷同、重复现象。市人大农业农村委应当更加聚焦涉农立法方面的调查研究，改变北京市涉农立法滞后的局面，努力为首都乡村振兴提供切实有效的法治保障；市政协农业农村委应当更加聚焦乡村振兴中的重大问题，超越政府职能部门局限，积极为首都乡村振兴和城乡融合发展提供战略性、全局性、系统性的政策建议。