高校科研经费协同治理机制构建探究

齐 天

作为国家科技创新的重要力量，高校科研水平集中体现了国家的科技水平。国家财政安排的科研资金和项目数量乃是高校科研水平的象征。如何提高高校科研经费使用效率是政府和高校等科研经费管理部门共同关注的焦点。为此，中办、国办以及各相关部委制定并颁发了一系列文件，对其监管作出了最新的规定。本研究基于协同治理理论，尝试构建高校科研经费协同治理机制。

一、高校科研经费协同治理的内涵及界定

（一）协同治理的内涵

协同治理是由“协同”和“治理”两个词汇组成的偏正词语，其最核心的概念是协同、合作。早在2004年，美国著名学者Dohahue教授就将“协同治理”的理念应用于公共管理领域进行研究。目前，国内学者对于“协同”与“治理”两词的释义不一，在很大程度上影响着对“协同治理理论”概念界定的理解。联合国全球治理委员会对它的释义是：对于各种公共或个人、私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和，并且采取持续联合行动的过程。国内大多数专家均基于“协同学”和“治理理论”相融合的理念，且已认定“协同学”与“治理理论”融合而成为协同治理的机制，并从理论融合的角度寻求二者的耦合性。此种观点认为，“协同治理理论”是以“协同学”为基石而创立的全新“治理理论”，是为处理复杂多变的现代治理危机而延伸出的理论。

（二）协同治理的界定

随着我国政府执政理念的转变，政府治理已经越来越成熟，高校科研经费治理作为政府治理的延伸，也逐渐从完全的垂直行政管理转变为协同治理的公共管理改革模式。大多数国内学者认为，高校科研经费协同治理是指在实现国家科技创新战略发展的共同目标下，以各级政府科技管理部门及同级财政部门为主导主体，充分发挥高校科研经费管理部门的协同督导作用，使科研项目团队在科研资源配置中起到决定性作用；三大主体通过平等沟通、协作共赢的方式，协同参与高校科研经费治理过程，以实现国家科技资源最大化效益。据此，结合既往学者的相关研究，本文将高校科研经费协同治理定义为：以高校科研经费为研究对象，以各级政府科技管理部门为主导主体，以高校科研经费管理部门为管理监督主体，以科研项目团队为执行主体，在目标一致、地位平等的基础上相互协同的治理过程。

二、高校科研经费协同治理困境

协同治理是高校科研经费管理模式改变的必然趋势，高校科研经费管理模式的改变，已经具备了实行协同治理的理论基础，也出现了一定程度的协同治理。但是作为一个体系而言，高校科研经费协同治理还存在着很大的困境，其中主体协同困境主要表现为多主体协同法律制度有待完善，政府拨款人地位虚置缺失监督，协同要素兼容差导致产出过少，经费执行主体文化建设较欠缺，科研人员的公私目标不尽一致，互动主体单一使治理效率低下等；而资源—过程协同困境则表现得更加突出，比如：协同意识缺乏使治理相互离散，制度约束缺乏使预算存在“黑窗”，经费无法挂钩使决算拖延滞后，审计监察力度弱导致廉政风险，资源协同缺乏使设备重复购置，信息平台分散使精准对接困难等，诸多不足直接制约了高校科研经费治理的高效化、有序化。究其原因，主要是承担高校科研项目的各主体群参与度、了解度及信息掌握度不同，同时存在相互之间的利益和目标不一致，导致相互之间缺乏信任，无法高度协同完成高校科研经费治理目标；但通过协同治理途径对解决高校科研经费治理中的协同问题则有着较高的实践契合度。高校科研经费协同治理机制构建，恰恰可以通过运用协同理论和方法，研究其治理多主体协同运行规律，从而实现高校科研经费治理的“1+1>2”的协同效应。

三、高校科研经费协同治理机制构建

本研究对高校科研经费协同治理机制的界定：在高校科技创新驱动发展目标与国家财政拨款的科研经费治理目标共同作用下，三大主体群通过有效沟通、建立信任、过程输入、达成共识及阶段性成果的协同，促使其过程在动力、运行、保障机制形成下正向演化系统产生序参量，管理控制以倍增产生协同治理效应。

（一）动力机制

动力机制是协同治理目标与现状之间差距的动力源泉。三大主体共同参与协同治理，内源动力机制是促使三大主体协同的关键驱动力，它在外源动力的驱动下得到强化，进而促成高校科研经费协同治理过程的实现。

（1）政策引导机制。在政策引导机制作用下，各级政府科技管理部门主体充分发挥国家科技政策的引导作用，在做好组织协调与服务扶持的过程中，为高校科研经费管理提供最佳支撑。但是，由于高校科研经费管理部门主体间及科研项目团队、科研人员群体间往往存在着矛盾和利益冲突，可能阻碍高校科研经费协同治理理念被三大主体完全接受，从而限制了主体间产生协同行为。因此，提高共同治理主体协同参与度是实现协同治理的关键。在高校科研经费协同治理理念实施前，必须由主导主体大力支持和倡导推动这一行动的实施，除了制定和完善相应的政策和法律法规，还要适当下放权力减少对其它治理主体行为的干预，进而推动高校科研经费协同治理过程的形成，从而改变既往经费治理过分依赖行政手段的局面。主导主体的价值导向以及相关主体对协同治理理念的认同，是推动高校科研经费协同治理的重要力量。

（2）法规约束机制。在高校获得的科研项目资金拨付到账后，高校科研经费管理部门在充分发挥政策引导机制时，还需要充分运用法规约束机制，来确保科研项目经费全程管理的有序进行。相关的三大主体之间存在着人、财、物、权、时的使用协调，以及知识技术产权保护和科技成果评价等问题。伴随着中国特色社会主义市场经济发展和科技创新日新月异，与科研相关的法律法规也在不断修订，以适应科学技术创新驱动战略的实施，通过法规约束机制对科技成果、技术创新、发明专利等知识技术产权加以保护，能够极大地提高科研项目团队主体研发的主观能动性，同时，也加强了三大治理主体间的相互信任和协同能力，确保了高校科研经费协同治理手段的高效性和持续性。高校科研经费管理部门在处罚违规使用经费的科研项目团队时，也要对原有的科技政策和法律法规回溯，根据出现的问题找出既往的漏洞所在，然后反馈给各级政府科技管理部门，采取查漏补缺的方式对旧有的法规政策及时修订和完善，制定出适合现阶段新的纵向科研经费管理政策法规。

（3）评价监管机制。建立政策引导机制和法规约束机制的主要目的，是促成高校科研经费治理中三大主体的协同，尤其是推动科研项目团队群体的科技创新活力和合法合规使用经费。建立评价监管机制，是为了规范高校科研经费协同治理持续运转，为高校科研事业有序、稳定、长期发展起到保障作用。在高校科研项目规划申报及编制经费预算时，就应由内部监管介入，考量如何落实每个科研项目实施过程中三大主体的权、责、利，以及项目资金来源合理分配、资源配置优化程度、科研成果归属及合法利益等，确定明确的评价监管途径。尤其是结题时，要对该科研项目团队产出的技术成果和专利加以保护和监管。第三方介入高校科研项目资金监管，是对高校科研经费治理三大主体的权责以及协同行动的约束和评价，当发现问题时能快速提出反馈意见，倒逼高校科研经费管理部门积极主动化解问题，促使高校内部监管层面与具体科研项目执行团队之间充分进行沟通协作。

2.内部动力机制。

（1）主体认同机制。各级政府科技管理部门是主导主体，它不仅提供国家财政拨款用于高校科研项目的研究，还要维护科技政策和法律法规的稳定环境。高校科研经费管理部门主体是各个科研项目的委托方和科研经费的监管者；而科研项目团队是各个科研项目的受托方和科研经费的使用者，对高校科研经费治理中三大主体协同的模式认同，是高校管理层和科研人员群体主动参与治理的思想共识，这一理念的实践可以増强科研人员群体的守信力和凝聚力且集中体现了科研项目团队主体群共同拥有的科学信仰、科研价值和协同治理的行动取向。三大主体是否积极参与高校科研经费协同治理，取决于“高校外部压力”和“内部激励机制”，前者决定协同治理的方向和内容；后者决定协同治理的力度和效果。“高校外部压力”主要是其所获得的每个科研项目资金均来自国家财政，既然是纳税人提供的政府资金，社会公众对高校科研经费协同治理效果的期望值和对科研经费产生腐败极为敏感，各级政府财政拨款单位也寄希望于各个科研项目团队的科研经费得到合法合规使用并达到科学研究的最大收获值，这种来自社会公众认同的“高校外部压力”比参与高校科研经费协同治理的三大主体本身，从思想认知到明晰社会责任都更能促进其积极性，对各级政府科技管理部门主体来说，社会认同的压力既要求其做好协同治理规划和提高科研经费管理效率，又要求其借鉴其他公共事业项目协同治理的成功经验来改进高校科研经费协同治理模式。

（2）信任沟通机制。三大主体之间相互信任是推动高校科研经费协同治理的基石。它有助于提高科研经费治理中多主体的协同效应。高校科研经费协同治理的载体是科研项目，而在实施过程中因各自角色不同，加之存在科研信息不畅和科学技术壁垒等缺陷，此时，三大主体之间相互信任就尤其重要。另外，沟通机制也甚为重要。主导主体通过管理、培训或学术交流等多种形式，为各主体群的人员提供交流探讨高校科研经费协同治理的平台，形成各主体群从相互交流到信任协作的科研经费治理环境。通过制度性的信息传递方法及时准确地公布相关科研信息，让三大主体全面把握科学研究动向和经费使用情况，定期召开集中沟通交流会议，共享科研经费管理相关重要信息，并协商解决经费使用中出现的问题，将各参与主体的科技利益公开透明，减少内耗。

（3）资源互通机制。高校科研项目集聚所有内外优势资源去重点破解国家科学技术难题，也集中了大量的国家财政拨款以及高科技拔尖人才等，在减少科研资源重复配置的同时，努力做到人、财、物的最大调配和利用。除了财政资源，还关乎到信息、人力、科技等资源。信息资源主要是指如何获取世界各国的科技及国内相关研究领域的现状和趋势动态，政府颁布的最新政策文件和相关法律法规等；人力资源主要是指每个科研项目团队的科研人员群体和与之相匹配的人力资本；科技资源则包含了每个科研项目团队的实验数据和统计资料、大量的查新文献、先进的实验设备和附加耗材，以及研究场所和实验平台等。在资源互通机制作用下，还应加强高校内两大主体群之间的沟通交流，实现高校内部配置的有限资源最优化，从而使高校科研经费协同治理获取强劲的内源动力。高校尽管拥有扎实的理论研究基础和专业学科特色，同时还具备丰富的科研人力、设备资源，但是在具体成果转化上还需要各级政府科技管理部门的通力支持。因此，高校科研经费协同治理优势，就在于其可以准确把握国家科技发展动向，集聚高校各学科的力量以实现科技成果有效转化，进而产生经济效益和社会效益。

（4）风险应对机制。风险共担是高校科研经费治理中三大主体必须具备的协同思想，同时，它也是高校科研资源互通有无的首要基础。三大主体的职责和担当是风险应对机制的具体表现，且贯穿其全过程。通过有效辨别科研经费使用的潜在风险并加以控制，使来自高校内外的风险降至最低，这对于高校科研经费治理中三大主体形成风险共担的协同氛围极其有效。风险应对机制恰恰能够让参与高校科研经费治理的多个主体在明确权责利的基础上，采取有效的防范措施抵御经费使用风险的发生。基于信任和合作的思想共识，构建高校科研经费治理多主体协同风险应对机制，让各参与主体均能明确风险共担的重要性和协作应对方式，最大限度地规避和降低经费使用过程中的道德风险和利益风险。同时，增强高校科研经费治理中多主体协同抵御风险的能力，凝聚管理力量。

财政专项资金统筹整合的法治抉择与规范分析——以贫困县统筹整合涉农资金为切入点 ………………………………………………… 邹新凯（1．49）

（二）运行机制

运行机制主要是用以展现协同治理的全过程，它包括完成一系列的运行机制活动直至最终达成协同治理效果，并在三大主体间相互反馈和共同作用下，确保高效低耗、合法合规地使用科研经费，实现高校科技创新的协同效应最大化。

1.主体合作机制。主体合作机制是运行机制能否实现的首要核心机制，三大主体通过有效沟通、建立信任、达成共识去实现高校科研经费治理目标。高校科研经费治理中三大主体有效参与、高效协同的关键，就在于主体间的地位平等。各级政府科技管理部门主体起着重要的推动和监管作用，高校科研经费管理部门是协同治理的核心力量，而科研项目团队则是协同治理的具体执行者。只有提高后两大主体的话语权，才能保障其科技贡献和经济利益。因此，高校纵向科研经费协同治理顺利运行，就必须实现主体合作，进而实现科研项目资源与效益优化。

2.资源整合机制。资源整合机制是通过三大主体有效沟通、相互协作根据每个科研项目研究方向和其所需科技资源不同，在体系内合理分配和利用资源，防止人力、财力、物力资源独享，避免出现科研信息不对称的委托代理问题，使治理体系能够最大程度发挥协同效应。在协同治理过程中，可针对具体的科研项目落实该项目的人、财、物、时的分配、协调、沟通、整合等。首先，高校科研经费管理部门通过财政科研资金和部分配套资金的投入，启动该项目，按照项目合同的预算编制使科研经费合理使用和分配。其次，在项目实施过程中，高校为科研项目团队提供科研基础设施，包括注入科技人力资源；通过发挥资源互通机制落实科研项目团队的内外部资源汇聚，在进行人、财、物资源整合后，进一步思考如何有效配置科技资源并通过信息资源来充分发挥人力、物力、财力资源的优势，三大主体之间在充分信任、相互理解的基础上，尊重彼此之间的资源差异，在治理过程中达成共识以实现科研经费使用效率的最优化。

3.激励培养机制。政府科技管理主体激励是提供给科研项目团队的科研经费支持和科技政策法律法规的引导；高校科技管理主体激励是提供给科研项目团队的科研工时、科研信息、科研场地、实验设施的支持。同时，对参与科研项目团队的科研产出，包括论著、专利成果等实绩给予物质奖励、基金扶持等相应补偿，还可作为科研人员工资调级、职称晋升的优先条件之一。与此同时，高校管理层面会积极培养思想品质优秀、基础理论扎实、技术水平成熟、工作素养较高的科技人才，在厘清科研项目团队的科研人员群体所需激励内容和程度上，导向性地发挥科研项目团队群体中每个科技人才的社会价值和科研热情，将他们的具体科研方向和经费管理行为同高校科研经费治理目标置于同一个视阈里。在国家颁布的相关管理文件中都包含了对在研项目中有突出贡献并成绩卓著的单位、团队或科研人员予以表彰或奖励的规定，这就需要高校科研经费管理部门对于科研项目团队科技创新成果进行评估，通过评估的相关指标确定激励措施，依据科研项目团队的科研人员群体贡献度进行相应的精神和物质奖励，激励其不断向高校科研经费治理目标靠拢。

（三）保障机制

保障机制是运行机制得以实现的重要基石，它贯穿于高校科研经费协同治理过程之中，包含政策、信息、成果、守信、薪酬等保障。

1.政策保障机制。各级政府科技管理部门不断建立完善科学研究的法律法规监督体系，不断更新科技政策及科研经费使用管理办法，是对国家科技创新驱动发展战略实施的政策保障机制。通过借鉴国际上科学规范的标准，整合和优化科学技术规范和国家标准，打造适应本土化的更为严格的科学规范标准体系。从国家层面来看，制定科学统一、具有政策引导性的科研经费管理各项制度，对保障高校科研项目开展和完成是非常重要的。从高校层面来看，要以国家相关科技政策、法律法规为指导，制定出适合本校系统、规范、科学的高校科研经费管理办法，以明确强调本校科研、财务、资产、审计等相关部门以及科研项目团队在高校科研经费使用与管理中的职责和权限，建立起目标明确的政策保障机制。

2.信息保障机制。各级政府科技管理部门通过信息共享方式与高校科研经费管理部门及科研项目团队主体建立良好的科技协作关系，广泛吸收高校科技创新信息并有效回应，形成信息互动的信息保障机制，这是高校科研经费治理中各主体之间合作默契的坚实基础。各级政府科技管理部门通过政府网站和科技信息平台，主动公开相关科研项目的信息，为每个科研项目团队的科研人员群体参与经费治理中主体协同提供了重要的方式和路径。作为监管主体，高校科研经费管理部门掌握第一手数据信息，对这些信息的公开和分析，对于各级政府科技管理部门制定相关科技政策，以及科研人员规范使用科研经费都具有重要作用。高校科研经费管理部门应主动面对科研经费存在的问题，并与其他主体共同协商解决科研经费使用中存在的问题，发挥合力协同作用；科研项目团队的科研人员群体也应主动提供本科研项目经费使用的相关信息，积极向各级政府科技管理部门、高校科研经费管理部门建言献策。

3.成果保障机制。高校科研经费管理部门必须监督科研项目从开始投入到其结束的全过程，通过法定的科研成果技术鉴定和风险评估及风险检查，查验每个科研项目团队承担项目获得成果能否达到相应技术标准和验收要求。另外，我国的科研项目验收单位均由各级政府科技管理部门所属事业单位构成，验收力量严重不足，因而转变验收模式，调整验收周期，逐步引入第三方社会科技力量，不断提升科研项目验收保障能力，成为三大主体协同治理的重要保障。承担科研项目团队的科研人员群体应建立健全科研项目的质量保障体系，提供高于国家标准的优质科技成果和科研专利，使科研项目团队的整体科研能力达到国内领先水平，从而确保科技成果的迅速转化。

4.守信保障机制。守信保障机制是指科研项目团队的科研人员群体，与各级政府科技管理部门、高校科研经费管理相关部门主体间建立的“个人信用”行为保障。高校要加强对科研人员群体信用管理，营造优良的科研诚信文化，健全完善科研诚信工作机制，完善科研诚信管理制度，建立量化的信用评级系统和科研人员信用管理数据库进行常态化管理；对守信者进行激励，对失信者处以重罚，将科研人员个人的诚信等级与其在纵向科研基金申请、科技成果推荐申报、科研绩效考核等科技活动直接联系起来，建立“失信黑榜”。以科研人员是否履约、依法纳税以及与科研活动相关的质量控制、记录数据为重点，设立守信记录平台，规范信用服务行为，科研项目团队责任人一定要将“诚信”视为科研成果的基本保障。

5.薪奖保障机制。高校为了激励科研人员群体多申报各级政府财政拨款的科研项目并很好如期完成，通过提高参与科研项目团队所有人员的薪酬待遇和计算科研工时，确定相关科研人员的岗位级别，除基本工资和绩效工资外，还采取激励办法，如建立级别津贴、食宿交通补贴、满勤奖和超额奖、专利发明奖、论文著作奖等薪奖保障机制。尤其是2016年国家“放管服”政策的落实，使高校科研经费管理部门可依据现实条件制定与本校行政管理相关的科研经费使用办法，从而激发科研人员群体的科技创新活力，吸引更高水平的科技人才加入科研项目团队。

四、结论

探究和完善高校科研经费协同治理机制，有利于推动我国实现高校治理体系和治理能力现代化。本研究基于协同治理理论，对相互作用与相互联系的动力、运行、保障机制进行探讨，提出动力机制是启动运行机制得以运作的根本，保障机制是完成协同治理过程的保证，它们共同为实现高校科研经费协同治理目标而发挥各自作用，并产生整体效应实现功能的倍增，以实现高校科研经费协同治理效应。本研究为进一步探索我国高校科研经费协同治理体系建立提供了有力支撑和理论依据。