为乡村振兴夯实农村财务管理根基——《农村集体经济组织财务制度》解读

杨 霞

新年前夕，财政部、农业农村部制定印发了《农村集体经济组织财务制度》（以下简称《制度》），自2022年1月1日起施行。农村财务管理是农村经济社会事务管理的基础，管好农村集体资产财务，对于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化、实现共同富裕具有十分重要的意义。

一、制度制定背景

此前，农村财务管理的主要依据是1996年财政部颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》。随着农村集体产权制度改革全面推进，集体资产日益增加，经营方式更加多元，内部治理结构更加完善，与其他经济主体联系更加紧密，集体资产财务管理目标、手段、方式都发生了很大变化，对农村集体资产财务管理工作提出了新的要求，迫切需要明确的制度层面加以指导。

在此背景下，财政部、农业农村部综合了《村合作经济组织财务制度（试行）》和《企业财务通则》的框架结构，围绕2016年中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，起草完成了《制度》初稿，在充分调研征求各方意见后，修订形成了现制度，对于巩固农村集体产权制度改革成果，保障集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展具有重要意义。

二、制度主要内容

《制度》全文八章共40条，综合考虑农业农村具体情况，在财务制度的普遍规范要求基础上，突出“农”字属性、突出集体经济组织特别法人地位、突出农村集体产权制度改革成效，体现社会主义市场经济要求并兼顾地区差异。

（一）总则部分

该章节内容包括制度制定的目的及依据、适用范围、主要任务、遵循原则、外部监督、审计制度等方面，对农村财务活动作出原则性规定。主要的特点及要求包括：

一是《制度》适用范围是依法设立的农村集体经济组织。

二是农村财务活动应遵循民主管理、公开透明、成员受益、支持公益四项原则，必须依靠农民群众，将民主管理贯穿于农村集体资产管理的全过程，保障成员对财务活动和财务结果的“四权”；要把财务公开作为村务公开的重点，按照原农业部、监察部2011年印发的《农村集体经济组织财务公开规定》要求，落实财务公开“四规范”；集体经济发展成果要由全体成员共享，支持村级组织运转、公益事业发展。

三是农村财务活动要依法依规接受外部监督，包括乡镇人民政府（街道办事处）和农业农村部门、财政部门的监督指导，以及审计等相关部门的监督。

四是将村级新增债务纳入审计重点内容。近年来，党中央高度重视村级债务问题，要求加强制度建设，注重风险防控。为此，《制度》特别强调建立健全集体经济组织负责人任期和离任审计制度，将新增债务作为重点审计内容。

（二）财务管理主体及职责部分

该章节明确了农村财务管理层次，即在农村党组织领导下，成员（代表）大会、理事会、监事会和会计人员四类内部财务管理主体按规定履行职责，对成员（代表）大会、理事会、监事会和会计人员各自的职责作出了详细规定。

一是成员（代表）大会负责审议、决定本集体经济组织年度财务计划、重大财务收支事项、年度收益分配方案、资金筹集、资源发包租赁、对外投资、资产处置、主要经营管理人员聘用及薪酬方案等财务事项。

二是理事会负责起草、执行、实施本集体经济组织章程规定及成员（代表）大会决定的财务事项，提出主要经营管理人员薪酬建议，决定其他工作人员薪酬。

三是监事会监督理事会、主要经营管理人员和会计人员履职行为，组织开展民主理财、提出质询等。

四是会计人员审核会计凭证、编制会计报告、配合开展资产清查和审计等。

五是购买或者出售资产、对外签订合同、债权债务重组等重大财务事项决策，参照执行“四议两公开”机制，并报乡镇党委、政府或农业农村部门审核或备案。

（三）资金筹集部分

该章节对农村集体经济组织资金筹集渠道、筹资方式、管理要求、债务控制、对外合作等作出了明确规定。

一是资金筹集方式。农村集体经济组织除原有资本积累外，还有从各级政府获得资金、接受捐赠资金、“一事一议”筹资等三种方式筹集资金。农村集体财产属于成员集体所有，要防范社会资本稀释成员权益、把农村财产权益改垮改少改没、被少数人控制或外部资本侵占。

二是筹集资金的原则性要求。农村集体经济组织依法依规采取多种形式筹集资金，应当遵循量力而行、成员受益、民主决策、上限控制等原则，履行本集体经济组织决策程序，确定筹资方式、规模和用途，控制筹资成本和风险。

三是严控债务及风险。为保障农村集体资产安全和成员权益，防范财务风险，农村集体经济组织不得举债兴办公益事业；为开展经营活动确需举债的，实行申报审批制，纳入“四议两公开”范围；直接与社会资本合作从事经营活动的，应当在合同中明确权责边界和收益分配。

四是严禁将农村集体经济组织债务转嫁给地方政府。要通过增收节支、盘活存量资产、债务剥离、收回债权、核本减息、争取上级财政奖补资金等措施，积极化解村级债务。

（四）资产运营部分

该章节从会计科目角度出发，对流动资产、固定资产、在建工程、生物资产、无形资产、对外投资、资产处置等提出规范要求。

一是流动资产管理。这是核心重点，要切实做好货币资金管理，切实盯住集体资产财务管理最直接、最容易、最集中产生的风险点；加强对原始凭证的审核把关，严禁公款私存和私设“小金库”，杜绝“白条”抵库。

二是加强集体资产管理。按照宜粗不宜细原则，对固定资产折旧、在建工程转固定资产提出原则性要求；发生资产估价和价值重估时，坚持实事求是，不得随意多估或少估；将生物资产、无形资产纳入账内核算，落实经营管理责任，依法合规进行摊销。

三是建立健全对外投资内部控制机制。从防范投资风险、切实保障成员权益角度出发，加强投资风险评估和防范，履行“四议两公开”民主决策流程，严禁任何个人擅自决定。

四是不得向他人或其他机构提供担保。为从源头上防止村级债务发生，规定不得以本集体资产为企业和个人贷款提供担保或抵押。

（五）收支管理及收益分配部分

该章节包括财务收入管理、财务支出管理、收益分配管理等内容。

一是收支管理规定。将农村集体经济组织经济利益总流入、总支出全部纳入财务制度管理范畴，对集体不同来源取得的收入，要求全部纳入账内规范核算；对集体各项支出，要求及时进行费用化、成本化处理，同时要求规范支出审核审批，体现支持公益原则。

二是规范收益分配。收益分配以效益为基础，坚持效益决定分配、集体福利与成员增收兼顾的原则；坚持分配与积累并重，充分尊重农民群众的意见；要统筹兼顾各方利益，规范履行民主程序，主动向集体经济组织成员公示公开。

三是不再计提应付福利费。结合基层实际，将村级组织运转、村内公益事业发展等支出作为当期费用，在可分配收益顺序分配中不再提取应付福利费。随后农村集体经济组织会计制度将同步进行修订。

（六）产权管理部分

该章节从会计处理角度出发，对产权确认、产权变更、村庄撤并时登记台账、账务处理等作出规范要求。

一是建立年度资产清查制度。要建立年度资产清查制度和定期报告制度，每年度清查核实集体资产、明确资产权属，登记资产台账，编制资产负债表。

二是明晰撤并村庄资产收益处理。集体资产收益与集体资产权属一一对应，各农村集体经济组织的资产收益仍归本集体经济组织成员集体所有，保障村庄撤并中的农村集体经济组织成员权益。

（七）财务信息管理部分

该章节对账目分设、原则性要求、信息报送、信息公开、档案管理等作出详细规定。

一是具备条件的农村集体经济组织和村民委员会实行账务分设。农村集体经济组织和村民委员会均具有独立的法人资格，属于独立的会计主体，应当分设会计账套和银行账户。《民法典》规定法人以其全部财产独立承担民事责任，实行账务分设，能够划清集体财产界限，保障集体资产安全。为避免“一刀切”，仅对具备条件的村作出原则性规定。

二是对财务管理信息化手段、财务报告编制和报送、财务信息公开和会计信息档案管理等都作出明确规定，有利于提升财务信息质量。

（八）附则部分

《制度》明确规定，代行农村集体经济组织职能的村民委员会、村民小组，也在《制度》适用范围之内，可参照执行。此外，考虑到《农村集体经济组织法》尚在进一步论证完善中，为提高制度适用性，鼓励地方因地制宜细化财务管理要求。

注：《农村集体经济组织财务制度》原文详见本刊2022年第2期第93-94页。