我国某沿海城市《生活垃圾管理条例》的法治经验

郭 阳

吉林大学法学院，吉林 长春 130015

我国沿海某城市《生活垃圾管理条例》在实施前已有较为丰富的民意调查基础，根据该城市市政府在2017年委托某机构进行民意调查的结果来看，仅有不足2%的市民对垃圾分类持反对或观望态度。这一结果表明，随着我国经济的飞速发展，环境问题日益成为我国人民关注的焦点问题。习近平总书记也曾就此问题指出：“绿水青山就是金山银山”，这表明：“环境问题”也成为考量我国治理体系现代化的重要方面。为此，需要以该城市出台《生活垃圾管理条例》为契机，深入研究其法治经验，为我国社会的“环境治理”，尤其是“垃圾治理”提供有益参考。

一、以法促治：多举措推动《生活垃圾管理条例》走深走实

（一）立法先行，使改革于法有据

我国沿海某城市一直以来都是我国城市发展的引领者。自改革开放以来，该城市经济飞速发展，但同时也使得生活垃圾的产生量呈指数型增长。自1996年始，该城市开展多轮生活垃圾分类试点，并于2014年以政府规章形式发布了《促进生活垃圾分类减量办法》，2017年又将《生活垃圾管理条例》列为重点调研项目且于次年列为正式立法项目。经过一系列的改革与发展，以该城市为主体的《生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）这部地方性法规自2019年7月1日起正式施行。

在发展过程中，该城市一直希望通过地方立法这一形式，在原有基础上进一步推行生活垃圾分类制度，希望通过制度安排来规范垃圾分类从始至终的全环节。［1］自1996年以来，该城市在生活垃圾分类方面已经积累了诸多有益经验，这些城市管理经验、社会治理经验需要通过合法形式使其制度化、法治化。但同时也应看到，生活垃圾分类管理体系不健全、基础设施不完善建设等问题仍然存在，这说明经验探索仍在路上，仍需要合理形式进一步完善内在理论与探索实践之路。通过地方立法这一形式，在有限区域内推进改革与制度实施，有利于有效控制改革推行的边界风险，同时对改革的各环节及其效益进行再评估，为“区域经验”向“全局经验”的转化奠定基础。［2］

（二）协同保障，充分调动各方资源

法治形成需要必需的人力资源与物力资源，需要详尽的法理依据、翔实的法律依据、数量充分的执法工作者和与之配套的完备的基础设施，如果这些资源不充分，法治的实施就难以发挥实效。

在地区垃圾管理条例中规定所有生活垃圾必须按照干垃圾、湿垃圾、可回收物和有害垃圾四类投放。［3］一旦发现个人和企业混合投放，投放者将分别面临50～200元、5000～50000元不等的罚款处罚。为此城市市政配备了约3200辆干垃圾车、约1090辆湿垃圾车、150余辆可回收物回收车、80辆有害垃圾车，这些分类运收车辆负责每天定时定点将不同类别的垃圾运往专门的处理体系中进行处理；同时，为了推动《条例》的充分有效落实，在实践中采用建立实时举报平台的举措：即如果出现物业或者环卫等其他企业、人员存在混装生活垃圾的情况，任何发现的公民可以随时向12319投诉平台进行举报投诉，以此使广大公民均成为法治实施的监督者，他们虽然不掌握执法权，但可以通过有效、及时的方式联系权力机关，提高执法部门信息掌握的及时性与真实性；此外，法作为一种上层建筑归根结底是要促进生产力的发展，垃圾分类这一改革行动也必须综合考量制度实施的经济效益，为此城市生活中的厨余垃圾一部分被处理成为了土壤调理剂，另一部分厨余油脂经由专业单位加工处理，提纯成生物柴油供给城市中两百余个加油站进行再利用。

这些举措，是为了《条例》的充分有效实施做铺垫的必要配套手段，这些辅助性资源一方面使执法深入到生活的方方面面，在不逾越执法权的前提下扩充了执法者的“消息渠道”；另一方面，也从物质上为《条例》提供保障，使垃圾分类从源头生产到末端消化的各个环节均得以成行，从客观上避免《条例》成为“一纸空文”与“空中楼阁”。［4］这些经验，是该城市在生活垃圾管理中所形成的经验，并为全国生活垃圾分类提供了有益参考。

二、以法促行：多方面形成持续的行为惯性

（一）消除疑虑，培育行为惯性

法的实施需要客观物质基础，但同时也需要从主观上加以推进，需要将“客观法条”在实施过程中逐渐演变为人们的“内心自律”与道德要求。［5］法的实施的关键在于守法，法也必须成为良法、善法——为人民大众所接受与信赖的法，基于此，人们才能在生活实践中主动地自我约束。

为了调动全体市民参与垃圾分类的积极性，该城市的做法是：政府、企业、街道、社区群策群力，通过线上与线下结合的方式开展宣传动员，既在各类媒体上发布相关视频、段子、顺口溜等，又督促物业、保安、监督员等开展监督活动。所有的努力都是为了让广大市民、企业心甘情愿、信心满满地参与到这次生活行为和习惯建设的活动中。各级政府部门也通过与各类企业的多方合作，从技术和设备上满足生活垃圾分类处理需要软硬件方面的要求，消除公众对垃圾“先分后合”的担心。

对于《条例》中提出的垃圾投放定时定点的规定，部分小区居民对此存有疑虑，他们认为中午的厨余垃圾留放到晚上再按规定投放，夏日极易导致垃圾变质产生异味，更可能滋生蚊虫鼠疫，不利于居住环境的干净整洁。同时很多独居老人认为垃圾投放点设置距离过远，感到极其不适。对部分居民反映的问题高度重视，已经考虑在下次立法修订时将此改变为更为灵活的“定时段、多位置”投放。

这些措施的根本目的，是从主观上使《条例》逐渐走入人心，使市民们形成自愿分类、乐于分类、遵守分类规则、听从分类指导的行为习惯［6］；让“不分类、乱分类”的行为从违法违规行为也演变为不道德、不理性的行为。这种主观的法治认同与习惯养成，是该城市生活垃圾管理经验为全国生活垃圾分类在主观内心的信念培育上提供的有益参考。

（二）分类为民，讲清人民是垃圾分类的最大受益者

人们为什么会守法？这是法理中研究的长期课题，但我们需要在《条例》实施的过程中加以追问的是，人们为什么愿意进行垃圾分类？法作为具有国家强制力保障的上层建筑，或是一种约束性力量，对人们行为的规制不可避免地带有外在性与强制性的特征，这也使得改革在推进过程中不可避免地遭遇抵触和阻力。而不少市民在《条例》实施过程中曾有诸如“垃圾分类使我的生活更不便捷”“垃圾分类增加了我的生活成本和时间成本”等等吐槽，我们之所以认为这些说法是正常的，是因为部分市民尚未认清《条例》实施的真正受益主体，在这些市民的观念当中，不适宜地认为垃圾分类是为了政府或其他公权机关对人民实施了更加严格的行为约束或不适宜地认为垃圾分类是为了提高某些末端企业的经济利益……但事实上，作为人民民主专政的社会主义国家，法治的实施是为了人民，由此《条例》实施的受益主体也是人民。

我国约有三分之二的城镇面临着垃圾围城的窘境，每年约有1.5亿吨“城市垃圾”产生，这些大部分被堆放于露天的垃圾，不仅严重影响城市的风景线，还使与我们生命生活至关重要的空气、水源和土壤受到污染，对人们的健康构成威胁。有害垃圾中病菌、病毒等微生物、有机污染物和有毒的重金属等，在雨水的作用下会被带入水体，造成地表水和地下水的严重污染，影响水生生物的生存和水资源的利用。同时，有害垃圾也会造成生物性污染、侵占土地、垃圾爆炸事故等环境问题，这些问题对于人民的生命权、健康权、财产权构成了极大威胁，在垃圾分类不完善的城市中，事实上每个城市公民都是这些问题的直接受害者。

人民之所以守法，可能是出于道德上的考量、出于对法背后的强制力的畏惧、出于对社会信用的维护等方面，但人们的主观意愿最为强烈、内心接受度最高的是对自身利益的维护，因为相较于上述的其他方面，自我利益维护与外在守法行为的联系最为直接、最为紧密。如果讲清《条例》实施是为了使人民受益，是为了更好地维护全体社会成员的生命权、健康权、财产权这一关键因素，公民守法的意愿也就会更加强烈，长效的行为惯性与守法意识也就会更主动地在人们心中落地开花。这一方式与举措，远比强硬的、外部的、约束性的执法行为更有利于培育人们的守法意识与道德观念。

三、以法规权：确保权力在法治轨道内运行

《条例》作为具有公法性质的地方性法规，在开篇就对公权力加以约束，明确了责任主体、具体管辖部门及其职责，划定了其权力范围。这在《条例》有明确的提出，主要是：首先，坚持政府主导原则，压实政府“刚性职责”统筹协调生活垃圾管理工作；其次，坚持市绿化市主管，负责本市生活垃圾管理工作的组织、协调、指导和监督；再次，坚持市发展改革委牵头，制定促进生活垃圾源头减量、资源化利用以及无害化处置的政策，协调生产者责任延伸制度的落实，研究完善生活垃圾处理收费机制；最后，坚持城市生态环境的指导和监督。而城市中的其他部门如城乡建设、商务、财政、规划等都需要“刚柔并济”，推动社会共同协调、整合，配合《条例》的有效实施。要在全社会开展广泛而深刻的教育引导工作，让广大的人民群众认识到垃圾分类的重要性和必要性。因而这就需要全社会、城市中的各个部门行动起来，将《条例》中的各个规定和措施实施起来，推动城市“齐心协力”共同开展生活垃圾分类管理。

通过对这些政府部门的权力及其义务加以明确规定，就是为了推进生活垃圾全过程管理。《条例》在规权过程中确立了条块结合、以块为主的管理模式：一是在市级层面，强调市政府要加强对本市生活垃圾管理工作的领导，明确市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门，负责相关工作的组织、协调、指导和监督，并明确了市相关部门的职责；二是在区级层面，明确区政府负责所辖区域内生活垃圾管理工作，区绿化市容部门承担相应的具体工作；三是在街镇层面，顺应管理职责重心下沉的要求，规定乡镇人民政府、街道办事处负责相关工作的具体落实。同时，还在“规划与建设”“监督管理”两章中，对政府部门编制生活垃圾管理专项规划、推进生活垃圾处理设施建设等提出要求，对健全监督检查制度、完善网格化管理、强化绩效考核等予以明确。

这些做法，其根本目的是使权力在法治轨道内运行，避免在《条例》实施过程中出现权责不清、责任不明、多头执法、权力畸重、权责不等以及滥用公权等现象。处理好权力分配与责任划分问题，是《条例》能否取得人民信赖，能否收获实效的关键，在开篇对权力配置问题加以规定，也体现出该城市方面对这一问题的重视与警惕。

四、结语

作为现代化的大都市，城市发展和改革是经由数代人不断努力所形成的伟大共同成果，是开放与活力的象征，亦是勤奋与团结的体现，从这一角度而言，它属于该城市全体市民。［7］城市在发展的背后承载着实现中华民族伟大复兴的中国梦，它是我国持续改革开放的风向标与领头羊。法治就是要依法而治，这是实现中国梦的重要保障，为此，需要将城市的生活垃圾管理经验培育成我国经验，需要将城市之治上升为中国之治。因此，研究好、学习好、推广好城市垃圾分类中的有益经验，对于我国法治社会的形成具有重要意义［8］。