水库移民后期扶持资源整合研究

孔丽华

（山丹县马营河流域管理处，甘肃 山丹 734100）

2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）规定了水库移民持续20年的扶持期。为保障“十四五”时期水库移民后期扶持工作收官顺利，水利部门出台《关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》（后简称《指导意见》），为水库移民后期扶持工作的开展提供了思路，为后期扶持政策顺利落实奠定了基础[1]。

1 “十四五”背景下的水库移民后期扶持新要求

“十四五”时期是水库移民后期扶持的收官阶段，为高效落实水库移民扶持政策，必须做好后期扶持项目，明确“十四五”背景下的水库移民后期扶持新要求。

1.1 时代发展的宏观要求

新时代社会建设给水库移民后期扶持工作提出了新要求，应尽可能缩短水库移民与其他人民间的发展差距，缓解发展不平衡问题，同时乡村振兴战略的提出驱动着水库移民产业转型发展。由于水库移民区域大部分属于农村范围，因此，对水库移民进行扶持时，不仅需完成搬迁安置规划工作，还需按照乡村振兴战略要求，帮助水库移民建设美丽家园，使乡村振兴战略与水库移民后期扶持政策能够协同落实。除此之外，新时代社会法治建设又给水库移民后期的扶持工作提出了法律约束，在《土地管理法》《民法典》等重要法律中，均对水库移民后期扶持相关的移民安置补偿、土地征收征用内容进行了规定，在全面依法治国背景下，水库移民后期扶持工作需按照法律规定逐步落实，实现依法移民、合理扶持[2]。

1.2 补全短板的实践要求

我国水资源丰富但人均占有量少，且存在时空分布不均特征，使产业生产发展与水资源分布之间存在一定矛盾，我国水利工程随着社会的发展而逐渐进步，但相较于经济快速发展与生活水平的提高，水利设施建设工作成为社会发展的一块短板。据统计，我国2014-2020年间共实施了172项重大水利工程。2020年水利部副部长叶建春在国务院常务会议中表示，2020-2022年将陆续推进150项重大水利工程，涉及智慧水利、水生态修复、灌溉节水、供水配置、防洪减灾等方面，且水利工程投资规模日渐增多，水利工程短板逐渐被补全[3]。但在重大水利工程开展过程中，不可避免地会出现移民安置问题，而“十四五”时期的水库移民后期扶持情况将为上述重大水利工程移民安置工作的开展提供参考，因此，“十四五”时期对水库移民后期扶持提出了补全短板的实践要求。

1.3 政策落实到现实要求

2006年提出水库移民20年扶持期的主要目的在于脱贫致富，帮助水库移民建设美丽家园，以水库移民安置为切入点，促进经济发展，并为水利工程的建设工作提供保障。从2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》实施至2020年底，大中型水库移民后期扶持项目涉及2 502万人，经“十一五”“十二五”“十三五”努力后，20年扶持进入后期阶段，经过移民群众与各级政府的共同努力，水库移民生活水平日渐提升，移民安置区域服务设施、基础设施逐步完善，在保障水库移民生活基础上，安置区的生态环境、人居环境得以改善。“十四五”作为水库移民后期扶持的最后阶段，该阶段扶持效果可直接决定扶持政策综合效益，因此在水库移民后期扶持过程中，应充分解读《指导意见》，对移民扶持产生新的认知，使后期扶持内容能够更好地带动水库移民安置区域的发展。

2 水库移民后期扶持关键问题的解决方案

为增强水库移民后期扶持工作研究实效，结合甘肃省张掖市山丹县水库移民后期扶持情况展开分析。山丹县水库移民共947人，按政策给予项目扶持918人，直补资金29人，旨在按照政策指导，严格落实“十四五”水库移民后期扶持工作。对水库移民后期扶持相关资源进行整合后，选取了关键问题讨论解决方案。

2.1 水库移民的家园建设问题

水库移民20年扶持期政策的主要目的在于帮助水库移民更好地紧跟时代步伐建设家园，在“十四五”期间，应进一步贯彻落实该政策，帮助水库移民真正解决其家园建设问题。对现有资源进行整合，挖掘政策文件内涵，总结出以下解决水库移民家园建设问题的有效措施。

（1）突出重点。按照乡村振兴战略要求，选取移民人数较多或移民比较集中的村落建设美丽家园，对其进行重点扶持，逐步推进水库移民安置区域的美丽乡村建设工作。而对于尚未纳入美丽乡村建设规划的移民安置区，则需提供相关支持，帮助该部分移民安置区尽快加入到美丽乡村建设规划中。“十四五”时期的水库移民后期扶持工作应立足于实际情况确定扶持侧重点，以此确保扶持内容切实符合各个水库移民安置区域的实际需求。（2）因地制宜。开展水库移民美丽家园建设工作是践行乡村振兴战略的重要部分，但后期扶持资金投入以及后期扶持人才队伍力量有限，为切实推动美丽乡村建设工作，区域范围内的水库移民后期扶持工作不应单打独斗、自成体系，而需因地制宜，结合移民安置区实际情况调整美丽家园建设标准，提高移民生活水平的同时，突出当地生态特色。（3）保障资金。采用整村推进的形式展开建设，整体布局，全面提升移民安置区基础设施建设水平，此外，应结合移民安置区家园建设情况合理安排后期扶持资金，采用跨时空集中应用的方式，以村为单元集中使用五年的扶持资金，力图最大化发挥出扶持资金的作用。在规划后期扶持方案时，需深入基层、做足功课，合理利用后期扶持资金，争取让更多的水库移民安置区归入到地方乡村振兴规划中，继而吸引更多资金用来进行水库移民的美丽家园建设。

2.2 产业后续转型升级问题

产业发展是库区经济的发展短板，并限制着水库移民的持续增收，在此情况下，扶持产业成为广大移民群众最主要的期盼，同样是各级移民工作者的努力方向。在《指导意见》中指出，需持续推进库区产业建设，加大产业扶持力度。为良好解决水库移民安置区的产业问题，做好后续转型升级，可从以下方面入手：（1）立足优势。主要资源优势及具有当地特色的产品优势，依托于优势特色产业帮助水库移民安置区产业转型升级。部分水库移民村落具有特色产品或自然资源优势，可帮助水库移民挖掘资源优势，突出产品特色，逐步增大产业扶持力度，从特色种植、特色养殖、乡村旅游、现代服务业等方面推进产业转型建设。（2）拓展空间。部分水库移民安置区交通不便、人多地少、山高坡陡，产业转型升级相对困难，针对该部分安置区，应帮助其拓展空间，跳出库区的限制性特色产业挖掘与发展，支持和鼓励他们积极探索物业经济、飞地经济等。（3）因地制宜。水库移民安置区产业扶持需杜绝“一刀切”现象，尽可能不做具体规定，发展什么产业、发展多大规模，可由各县、乡、村结合自身情况自主决定，采用因地制宜的方式保障产业特色多样性。

2.3 后期扶持资金额度问题

水库移民扶持安置工作是全社会共同的责任，对于后期扶持资金额度问题，应做好资源整合，集中相关力量，合力帮扶水库移民。后期扶持资金多来源于国家专项类资金、现有政府性资金、大中型水库库区资金、大中型水库移民后期扶持资金及其他资金，在“十四五”后期扶持工作中，水库移民后期扶持资金应按照当地政府规划情况进行统筹安排，为后期扶持资金规范应用提供保障。在山丹县水库移民扶持工作中，可将资金用途划分为经济发展、基础设施两大部分，并按照每人每年600元的后期扶持标准确定项目扶持投资规模，并依据区域移民人数及条件困难后确定资金数额范围，在此基础上参考“十三五”投资强度明确最终后期扶持资金额度。

2.4 后期扶持投资估算问题

从投资角度来看，“十四五”后期扶持工作并非是由下而上的项目投资，而是限额规划。面对后期扶持投资估算问题，首先需明确后期扶持目标，理清问题，划分出重难点任务，按照“十三五”后期扶持资金额度经验对未来“十四五”五年的资金总额度进行估算，在此基础上确定重点扶持任务的资金使用比例。例如：山丹县水库移民后期扶持工作中，直补资金、美丽家园建设、产业转型升级、创业就业建设分被占资金总额度的30%、30%、39%、1%。为更好地完成水库移民后期扶持目标，应立足于实际确定移民安置村落的具体扶持内容与方向，以产业扶持为例，需具体到移民安置村落的特点优势扶持产业，在山丹县水库移民后期扶持中，某移民安置村落所扶持的产业则为特色种植业。明确移民安置村落具体扶持内容与方向后，运用综合单价或类比的方式估算后期扶持资金应用情况。例如：以外业情况为依据，初步估算山丹县扶持特色种植业约2万亩，亩均综合投资约5 000元，若该部分全部运用后期扶持资金进行建设发展，则后期扶持资金的估算值为1亿元。完成各项产业扶持资金的汇总工作后，需根据资金使用比例进行资金调整，以此得出水库移民扶持资金的使用情况。从整体来看，水库移民后期扶持资金的估算过程实际上在一定程度上代表了后期扶持的战略意图，即重点扶持发展的产业，估算时的资金占比则会相应增大。以县为单位完成后期扶持投资估算工作后，需根据具体移民安置村落实情况确定扶持资金、内容与方向，进一步提高水库移民后期扶持的针对性。

2.5 资金跨时空使用问题

水库移民后期扶持资金的跨时空集中使用现已表现出一定优势，在山丹县水库移民后期扶持工作中，应用该方式开展扶持工作。

2.5.1 跨时间集中使用

部分移民安置村落相对分散，且水库移民中存在部分散居移民，因此扶持资金的使用无需每年安排，可对五年内资金使用情况进行整体规划，在此基础上将五年的扶持资金进行集中使用，以此提升扶持资金的使用效率[4]。跨时间集中使用水库移民后期扶持资金时容易出现以下情况：（1）某项目持续时间较长，导致每年扶持资金均投资在该项目中；（2）地方采用贷款形式集中使用了后几年的扶持资金，但在实际操作中，先运用后期扶持资金再进行还款，并不能发挥出扶持资金的真正价值；（3）前几年扶持资金并未使用，而是将所有资金用于最后的重大项目中。从运作原则上允许采用上述方式跨时间集中使用扶持资金，但为确保扶持资金切实应用到实处，县级政府需以资金总量为依据分片推进，按照年度规划进行资金应用，以此避免出现资金不合理应用情况。

2.5.2 跨空间集中使用

一是指以县为单位，将多个散居移民、移民安置村落的扶持资金集中到一起，形成资金池，在明确当地扶持资金使用比例情况下，对资金池内的扶持资金进行集中使用。二是指跨域空间，跳出散居移民户所在地及移民安置村落范围区域，只要产业项目合适，均可发展飞地经济，不拘泥于空间地点限制，以此提高水库移民区域产业扶持效果。在现阶段资金跨时空使用实践中，均感受到了跨时空集中使用扶持资金益处，因此，在资金捆绑范围内，适宜以县为单位跨时空集中使用扶持资金，以此推动当地整体发展。

2.6 产业项目利益分配问题

产业项目利益分配与水库移民切实利益紧密关联，因此选择利益分配方式时必须严谨讨论，广泛听取水库移民群众的意见，谨慎对待。近年来。水库移民产业项目利益分配主要存在以下方式：（1）产业收益归为集体，但在分配时则重点考虑移民的利益；（2）产业直接由水库移民持股，水库移民直接受益。各地选择产业项目利益分配方式时应立足于合计，以实事求是为原则，不搞“一刀切”，尊重当地实际情况，在扶持期间逐渐摸索出符合当地情况的产业项目利益分配机制。

3 结束语

综上所述，水库移民20年扶持计划保障了该部分群体的利益，且更易于进行区域统筹管理，引导水库移民发挥区域特色建设产业，以此形成显著的生态效益、社会效益与经济效益。水库移民后期扶持工作开展过程中面临诸多问题，需深入解读《指导意见》，结合当地水库移民实际情况及区域条件，对关键问题进行讨论解决，以此确保水库移民后期扶持工作有序落实。