增设“袭警罪”背景下公安执法规范化建设路径研究

甘士艳

湖北警官学院，湖北 武汉 430033

公安执法工作具有法定性、程序性、地域性和服务性的特征［1］。这就意味着，在公安民警执法的过程中，其执法行为既要符合相应的法律规定，遵循一定的执法程序，又要根据所属辖区的特点以详细的执法细则和标准作为执法依据，还要以理性和文明的态度尊重和维护执法对象的人权、服务执法对象的合法需求。因此，执法规范化建设是我国公安工作中全局性、基础性的工作，对于建设法治中国、维护公安执法权威、提升警察执法形象、保障人民合法权益、促进警民和谐关系都有着至关重要的作用。

一、我国公安执法规范化建设的现状

改革开放以来，我国的公安执法规范化建设共经历了三个阶段［2］：1979至1994年通过内部文件的形式明确公安机构职能基本框架的缓慢起步阶段；1995至2006年在执法管理、执法程序、执法监督和执法保障四个层面分散发展阶段；2007至今通过系列文件推动执法主体素质、执法制度机制、执法监督管理、执法办案场所和执法制度体系等多层面全面推进的阶段。经过40多年的建设，我国的公安执法工作已经变得越来越规范，也取得了一定的成绩和效果。

（一）通过下发系列公安执法工作意见让公安执法规范化建设具有明确的方向性。近年来，为了逐步落实公安执法规范化建设，公安部党委先后下发了《关于深化公安执法规范化建设的意见》（2016）、《关于进一步推进严格规范公正文明执法的意见》（2019）等一系列指导意见，推动公安机关执法规范化建设不断向纵深发展。公安部近年来下发的有关公安执法规范化的系列意见不仅从执法监督管理和执法规范标准的高度为我国的公安执法规范化建设明确了具体方向，更是针对公安机关的执法方式、执法程序、办案场所、法治水平、沟通能力和舆情应对能力等方面存在的具体问题提出了更加具体的任务和富有时代特点、有针对性的要求。

（二）通过公安执法规范化相关的制度建设提升公安执法的精准度。在公安执法制度建设方面，首先是推动立法机关制定、修订重点法律法规，使公安执法工作有法可依。例如，制定《反恐怖主义法》，修订《刑法》《刑事诉讼法》等。其次是各级公安部门不断制定执法细则、提供类案指引、科学建章立制［3］，进一步提升执法的精准度。以北京市公安局为例，通过突出系统化制度建设，北京市公安局聚焦中心工作，加强法律政策及执法实务研究，制定一系列法律适用意见、执法操作指引、办案标准规范，并加强对制度落实、标准执行的监督管理和跟踪问效，以完备的制度提升执法精准度。

（三）通过形成内外监督合力强化公安执法监督管理的科学性。公安机关通过推进受案立案制度改革、健全完善法制审核制度、强化执法责任体系建设、增强内外执法监督合力，紧盯执法关键环节，加强对执法活动的监督管理，推进执法责任体系改革，努力使执法权力在法治轨道上规范运行［4］。2021年5月，公安部印发了《关于深入推进公安执法监督管理机制改革的意见》，明确了深化受立案制度改革、健全法制审核机制、严禁插手经济纠纷、依法准确适用强制措施等24项改革任务，对构建公安执法权力运行全流程、全要素管理体系作出了全面规定，为深化执法规范化建设、提高公安机关的执法公信力进一步提供重要切入点和有力抓手。

（四）借助执法信息化建设着力推动执法改革的创新性。公安机关通过在全国各地全面推行网上办案、建立健全执法全流程记录制度、规范涉案财物管理、规范建设执法办案场所，不断加强执法方式方法改革的创新性，充分运用刚性的执法监督管理工具、手段，督促民警养成规范执法习惯，提升执法质效。在抓好执法办案管理中心建设的同时，健全落实使用管理制度，实现重大安全事故“零发生”。依托执法办案管理中心打造信息全链条共享、办案资源相对集中、警种部门高效协作的“一站式”办案运行模式，全面提升打击效能。

（五）多重手段加强公安执法人员的培训力度。针对公安民警在现场执法过程中所遭遇的疑难问题，通过举办实战培训班、召开视频培训会、开展法律知识讲座等多种方式全方位加强对于公安执法人员的培训力度。截至2021年9月，全国公安机关在职民警约有190万人取得基本级执法资格，6万人取得高级执法资格［5］。在此基础上，不少地方公安机关出台措施，鼓励民警参加国家统一法律职业资格考试，如济南市公安局截至目前共有700余名民警通过了法考，有效提升了广大民警的法律素养和执法能力［5］。

二、增设“袭警罪”给公安执法规范化建设带来的新要求

我国现行的《刑法》颁布于1997年。当时并未设置具体的条款针对袭警行为做出任何明确规定。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》表决通过，在《刑法》第二百七十七条中增加一款作为第五款：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚。”（第一款的规定是“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”）但是相对于单独设立“袭警罪”，“妨害公务罪”并没有把危险性远高于其他职业的警察同其他的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员区分开来。而且，相对于将“袭警罪”作为单独的罪行来说，“妨害公务罪”的犯罪成本较低。然而，当前我国正处于社会转型期，“社会矛盾多发，人民警察执法环境复杂，暴力袭警行为时有发生，有的袭警行为情节恶劣，危害严重。”［6］面临这样的社会背景，在法律无法维护人民警察的执法权威的情况下，袭警行为高发也就不足为奇了。据中国裁判文书网统计，2015年至2021年涉警的妨害公务案裁判共46109件，其中2015年4474件，2016年8612件，2017年8927件，2018年11419件，2019年12677件。这一数据充分体现了在《刑法》中单独设立“袭警罪”以维护我国人民警察执法权威的重要性和紧迫性。

人民警察相对于其他的国家机关工作人员、人民代表大会代表和红十字会工作人员来说具有一定的特殊性。人民警察是国家武装力量的组成部分，代表国家行使执法权，肩负着打击违法犯罪、维护社会稳定、维持司法秩序、执行生效裁判等重要职责［7］。和平年代，公安队伍是一支牺牲最多、奉献最大的队伍，几乎是时时在流血、天天有牺牲。据公安部官网统计，新中国成立以来，全国公安机关共有1.6万余名民警因公牺牲，30多万名民警因公负伤。2021年，全国公安机关共有261名民警、131名辅警因公牺牲，4375名民警、3420名辅警因公负伤。暴力袭警严重冲击法律底线，损害党和政府权威，严重影响民众安全感，也严重伤害广大民警的职业荣誉感和执法权威［8］。为切实维护国家法律尊严，维护民警执法权威，保障民警人身安全，依法惩治袭警违法犯罪行为，2019年2月1日，《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式施行。2019年12月27日，两高一部联合印发《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》。2020年8月10日，国务委员、公安部部长赵克志在十三届全国人大常委会第二十一次会议上作关于公安机关执法规范化建设工作情况报告时，建议在《刑法》中单独增设袭警罪［3］。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《刑法修正案（十一）》，将《刑法》第二百七十七条第五款修改为：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；使用枪支、管制刀具，或者以驾驶机动车撞击等手段，严重危及其人身安全的，处三年以上七年以下有期徒刑。”这是我国首次针对袭警单独设置法定刑。

增设“袭警罪”之后，袭警罪案发和判决数量均位居《刑法修正案（十一）》新增罪名的前列。据中国裁判文书网显示，自“袭警罪”生效以来，截止2022年1月，与“袭警罪”相关的刑事裁判文书已达到近1000篇。“公民权利的保障离不开警察权威的维护，警察权威的维护也离不开公民权利的保障。”［9］这些袭警罪的判决，一方面保护了警察的执法权益、维护了警察的执法权威，另一方面也体现出新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全的新期待，体现推进国家治理体系和治理能力现代化对公安执法工作的新要求，从而对公安民警的规范执法提出了进一步的要求，要求民警执行职务具有合法性和正当性，“既要求实体合法，也要求程序合法［7］”，要求民警在执法中尽快解决执法不作为、慢作为、乱作为等执法问题，尽量避免机械执法、粗暴执法、趋利执法、和稀泥式执法等执法现象。

然而，面对当前复杂的国际国内形势，部分民警用法律处理复杂问题的能力仍然不足，应对媒体和舆情引导工作中尚缺乏敏感性和法律意识，严重影响公安机关执法形象和执法公信力。因此，增设“袭警罪”一方面让维护公安民警的执法权威变得有法可依，另一方面也对于公安机关的执法行为规范提出了更加严格的要求。首先对民警职务行为的合法性要求。公安民警的执法行为既要符合实体规范，具备抽象的法律规范授权和具体的职务权限，又要符合程序规范，履行相应的审批、告知程序。其次对民警职务行为的正当性要求。《人民警察法》及相关制度明确了民警在执法执勤时适用不同措施的情形。例如，针对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施等。如果公安民警超范围采取执法措施则构成了执法不当甚至违法。

三、公安执法规范化建设的未来进路

（一）通过综合举措形成思想合力，切实提升执法人员思想认识。首先树立使命意识。公安民警要牢记自己的职责和使命，牢记人民警察誓词，按照“四个铁一般”的标准严格要求自己，努力建设一支党和人民信得过、靠得住、能放心的公安铁军。其次牢记执法为民的理念。作为国家公职人员的重要组成部分，公安民警个人也要秉持伟大的建党精神，树立以人民为中心和保障人权的执法理念［10］，以实际行动践行为人民服务的宗旨。再次是提升执法文明程度。在当今微信、微博、微视频等新媒体流行的时代，广大公安执法人员在现场执法时要特别注意使用法言法语和文明用语，坚持文明执法、理性执法，杜绝粗暴执法、情绪化执法。

（二）加强法律制度保障，切实推进法治公安建设。公安执法规范化建设体现的是法律的权威和公正。因此，推动公安执法规范化建设首先要全面贯彻执行我国现有的法律，坚持全面依法治国，着力推进法治公安建设，不断提高公安机关执法水平和执法公信力，坚定不移做全面依法治国的建设者、推动者。其次要完善有关公安工作的立法，加快推进人民警察法的修订工作，合理界定警察职责权力，让警察的执法行为有法可依、有据可查。再次是要完善执法制度和执法细则，要针对地域需求及时出台更为专业、详细、全面的执法指南，规范执法流程，细化执法标准，为一线办案民警提供详细、科学、合理、具有可操作性的制度指引。最后是加强执法管理，坚持执法公开。各地公安机关可以把警务执法规范化建设比较好的市、县作为典型示范，充分学习并利用现代化的科技对警务进行智能化的管理。

（三）强化内部监督，构建科学的执法监督体系。公安机关的执法监督体系由内部监督和外部监督组成［10］。内部监督既包括依托警综平台的实时办案监督，也包括纪检、监察部门的事后追责监督。而外部监督在新媒体不断涌现之后，可以强化公众对于公安执法的监督。但是，由于个别媒体在传播报道时存在偏见，很容易出现一些扭曲事实、损害公安干警公正执法形象的不实报道。因此，公安机关自身要从强化内部监督着手，进一步推进市县两级公安机关保质保量按计划完成执法办案中心的建设任务，全面推进执法质量考评机制建设，通过执法信息化建设和执法大数据的深度应用，加强执法进程和执法程序的透明度，加强群众对民警工作的理解和认同，尽可能地减少民众因认知偏差造成的袭警行为。

（四）强化执法人员全方位培训，提升公安执法人员的素质。执法的规范程度与执法人员的素质息息相关。首先，公安培训部门要广泛开展调研，针对个别公安机关领导干部和民警习惯凭经验办案、法治思维和法治能力不足、不注意执法方式方法、执法语言不文明等问题，对有关执法规范化培训的课程内容进行精心设计，通过加强执法人员培训、强化执法资格考试的重要性和组织法律知识竞赛、执法语言能力竞赛等多种方式提升执法管理人员的管理水平和一线执法民警的执法水平。其次，各地公安机关在组织执法人员培训时可以突出实战化培训练兵，在组织开展法律知识讲座、执法制度解读、典型案例评析等“静态”培训的基础上，创建执法实战培训机制，举办与法律、语言、实战等相关的各种职业技能竞赛、练兵比武等“动态”培训活动，多维度、全方位提升公安执法队伍的法治思维、专业能力和执法素质。同时，公安院校肩负着培养现代化警务人才的重任，在公安专业培养方案的设置、人才培养体系的构建和专业课程体系的研发上，也要坚持“贴近实战、务求使用、突出实效”的原则，全方位提升预备警官在未来岗位上执法的法律、沟通和警务能力。

总而言之，在《刑法》中单独设立“袭警罪”，对于维护警察的执法权威具有重要的积极意义。但是，警察执法权威的维护，不仅仅需要法律制度的明确规定，还需要公安执法人员自身的法律知识、执法语言水平、现场执法能力和执法文明程度的提升，需要执法人员正确处理警民关系和警媒关系，树立良好的执法形象，不断提升公关执法的规范化水平。