“虹桥智慧”前瞻指引开放政策

文 施娟萍

2009年7月，市委、市政府作出开发建设虹桥商务区的重大战略决策。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确打造虹桥国际开放枢纽，推动建设中央商务区，增强服务长三角、联通国际的枢纽功能。2021年2月，国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（以下简称《总体方案》），虹桥商务区升级为虹桥国际中央商务区，并作为虹桥国际开放枢纽的核心承载区承担新的发展重任和使命。

为了贯彻国家重大战略部署，以法治保障有效回应商务区定位和使命迭代升级的需要，10月28日，市十五届人大常委会第四十五次会议表决通过《上海市促进虹桥国际中央商务区发展条例》（以下简称《条例》）。

彰显“开放”属性服务构建国内国际双循环新发展格局

把握商务区作为上海建设国内大循环中心节点和国内国际双循环战略关键链接点的定位。打造虹桥国际开放枢纽是以习近平同志为核心的党中央推动长三角一体化发展国家战略的又一重大布局。《条例》围绕商务区建设在长三角一体化战略中的作用，把握好立法的站位，明确商务区要建设成为引领长三角一体化的重要动力源、落实国家战略的重要承载区，打造新时代改革开放的标志性区域。《条例》规定，本市加大商务区与长三角其他区域的协同联动力度，推动长三角产业联动、企业互动、资源流动，努力成为长三角畅通国内循环、促进国内国际双循环的枢纽节点。

立足商务区作为进博会的永久举办地，体现服务国家重大开放战略的自觉。举办进博会是国家的一项重大开放举措。《条例》明确，服务保障进博会是商务区管委会的重要职责。《条例》与《上海市服务办好中国国际进口博览会条例》有效衔接，要求商务区管委会根据国家和本市部署，配合做好进博会招展、招商以及虹桥国际经济论坛筹办等工作，充分发挥进博会的国际采购、投资促进、人文交流、开放合作平台作用。《条例》规定，推动展品税收、通关监管等政策依法转化为常态化制度安排。

创设“虹桥开放指数”，为前瞻性开放政策指引提供“虹桥智慧”。习近平总书记在第四届进博会主旨演讲中提出了“世界开放指数”。《条例》立足商务区的开放定位，创制性地提出“虹桥开放指数”，明确商务区管委会应当建立健全“虹桥开放指数”的收集、统计、分析等制度，定期编制、发布反映金融与贸易便利化程度、区域贸易活跃度、会展活动影响力等的“虹桥开放指数”报告。发挥“虹桥开放指数”在促进商务区发展、推动虹桥国际开放枢纽建设、提升国家对外开放水平、增强国际竞争合作新优势中的作用。

提升“枢纽”功能助力推进商务区“三大功能”建设

聚焦建设高标准国际化中央商务区。《条例》支持商务区“建设高标准的国际化中央商务区”，聚焦以商旅会展等为代表的现代高端商务服务业，推动商务区的商务服务往国际化、专业化、品牌化方向发展。虹桥的地理位置得天独厚，国家战略的叠加赋能为总部企业发展提供了重要机遇。《条例》明确打造总部经济新高地，为商务区实施更开放的总部政策、完善更专业的服务配套，为企业进一步持续深耕、拓展发展，创造良好环境、提供更多便利。

聚焦发展国际贸易中心新平台。《条例》支持商务区实现“发展国际贸易中心新平台”，对打造全球数字贸易港、促进跨境金融服务便利、支持各类功能性贸易投资促进平台落户、建设进口贸易促进创新示范区、加强“一带一路”建设公共服务供给等作了规定。《条例》明确发展医疗服务贸易，为新虹桥国际医学中心建设设置专门条款。《条例》明确，支持引进境内外先进医疗机构、探索相关领域制度创新，鼓励商务区内的医疗机构探索跨境跨区域医疗合作等。

聚焦提高综合交通管理水平。《条例》支持商务区“提高综合交通管理水平”，立足虹桥区域集航空、铁路、轨道交通、高速公路、城市高架等于一体的优势，着力打造服务长三角、联通国际的畅通便捷综合交通门户。《条例》明确，优化拓展虹桥国际机场国际航运服务功能，促进优化联通国际主要航空枢纽的精品航线。《条例》明确，建立虹桥国际开放枢纽连通浦东国际机场和长三角全域的轨道交通体系，支持打造衔接轨交、扩大覆盖、联系周边的骨干公交。

加强“协同”机制发挥各方优势形成整体合力

健全体制机制，夯实商务区有序发展的基础。商务区开发建设具有跨区域、多主体的特征。商务区开发建设需要强化商务区管委会牵头抓总作用，需要各有关区和部门心往一处想、劲往一处使，更好拧成一股绳、形成一盘棋。《条例》固化了市政府统筹协调，相关部门按职责推进商务区建设发展，所在地四区政府按职责推进相关工作的管理体制。《条例》明确商务区管委会的职责和工作机制，突出商务区管委会在区域整体规划、开发建设计划、管理标准制定、服务流程优化、政策制度创新等方面的职能。

突出规划引领，高标准编制区域各项规划。区域规划是促进商务区各项建设事业协调发展的重要手段和步骤，为发挥区域规划在商务区建设中的引领作用，《条例》设置专章作出规定。《条例》明确商务区规划管理的工作体制，对商务区管委会、市有关部门、商务区所在地四区政府协同配合，做好商务区发展规划、国土空间规划、产业发展规划以及其他各专项规划的编制、报批工作作出规定。在座谈中，有的区提出，要加强商务区内区与区交界处的规划衔接，《条例》明确，相关部门要统筹编制商务区内的国土空间规划，“加强区与区交界处的衔接”。

推进产城融合，强化各项服务和保障措施。商务区既是商务集聚区，也是产城融合区，既要以城促产，也要以产兴城。《条例》坚持产城融合的理念，围绕更好地统筹生产、生活和生态，对建设高品质公共服务配套设施、布局一批国际化重大文化体育项目、强化数字基础设施建设、统筹海绵城市和绿色生态城区建设等作出规定。商务区的发展离不开各方面的服务与保障，《条例》从用地支持、资金保障、知识产权保护、人才吸引、教育投入等方面明确了全方位的保障措施，特别规定，实施商住用地动态调整机制，允许按照程序将商务区内已建低效商办楼宇改造为租赁住房。

虹桥国际开放枢纽和长三角生态绿色一体化发展示范区、临港新片区都是国家对长三角一体化发展作出的重要布局。《条例》设置“服务长三角一体化发展”专章，通过推动长三角公共服务共享、设立服务长三角一体化发展投资基金、建设长三角区域城市展示中心等具体举措更好地服务长三角一体化发展。《条例》的制定有利于推进实现商务区的三大核心功能；有利于打造全国最大的现代化综合交通枢纽，营造万商云集、充满活力的商务发展环境，承接和放大进博会的综合效应。《条例》处处贯穿着以更大力度促进长三角区域协同发展，发挥商务区引领发展示范作用的特点，将助力促进长三角地区更高水平协同开放，形成开放型经济新体制；将助力长三角地区深度参与国际分工合作，提升资源配置效率和竞争能力；将助力加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

《条例》与《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》一起，奏响了示范区、新片区、商务区立法三部曲，助力东、中、西三个重点区域叠加发力，全面完成国家《规划纲要》中涉及上海的区域立法任务。