数字经济治理的根本取向、关键问题和对策

饶文平

(湖北开放大学,湖北 武汉 430074)

数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态。中国要抢占发展先机,就要把握数字化发展新机遇,拓展经济发展新空间。数字经济是一种新的经济形态,与以往的农业经济形态及工业经济形态有着质的区别,同时也带来了以上两种经济形态中不曾面对的治理问题。这些问题的解决有助于数字经济持续健康发展,依赖于国家对数字经济的治理体系与治理能力。近年来,我国加强顶层设计,制定出台了《网络强国战略实施纲要》《数字经济发展战略纲要》,从国家层面部署数字经济发展策略。当前,研究我国数字经济治理的根本取向、关键问题和实施路径具有必要性。

一、做强做优是数字经济治理的根本取向

(一)数字强国战略规定数字经济治理的根本取向

数字产业化与产业数字化,数字技术与各产业深度融合,推动社会的生产方式、人们的生活方式、社会的治理方式发生深刻的变革,数据要素与其他要素的组合,重组全球要素资源,重塑全球经济结构。我国高度重视数字经济的发展,从顶层设计出台并不断完善战略性、制度性的文件。2016年3月,我国出台《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,提出实施网络强国战略,加快建设数字中国。党的十九届五中全会提出发展数字经济,随后出台《网络强国战略实施纲要》《数字经济发展战略纲要》。2021年12月,国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》,明确数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态。近几年,我国还颁布实施了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》《个人信息保护法》等法律法规,为数字经济治理提供了法律依据。2022年第2期《求是》杂志刊发了习近平总书记重要文章《不断做强做优做大我国数字经济》,文中提出发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。英、美、德、日等世界主要国家均加速在人工智能、先进计算技术等前沿领域布局。因为互联网、元宇宙等新技术打破了国家与区域的界限、现实与虚拟的界限,改变了社会行为体和国家间行为的时空、内容、组织方式等,也改变了大国竞争的地理模式,未来地缘政治将被重新定义。[1]数字技术可以运用于经济、政治、军事、外交等领域,从各方面对处于技术次之的国家进行“多方位收割”。为此,数字强国视域下的数字经济治理的根本取向只能是做强做优。

(二)社会经济发展的形势决定数字经济治理的根本取向

新一轮科技革命和产业变革是我国发展面临的新机遇。我国经过改革开放40多年的发展,依靠原有要素规模已不足以支撑经济继续向前发展。首先,在劳动力要素上,我国是一个农业大国,农业人口占总人口的比重大,他们在促进我国从农业转向工业,从第一产业转向第二产业中发挥了重要作用,促进了我国GDP的大幅增长。但近些年来,我国人口老龄化程度继续加深,人口红利趋于消失,人力资本要素已不具有规模意义,劳动密集型制造业发展放缓。其次,在资本要素上,互联网金融领域资本乱象丛生,中小微企业的融资难问题并没有得到有效解决。再次,要素配置不合理,受地方政府不良政绩观的影响,许多企业盲目扩张,企业产能严重过剩;房地产发展需求下城镇化推进过快,农村的基础设施、医疗、教育等与城市相差甚远。最后,我国的经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,数字技术的迅猛发展成为驱动社会发展的新引擎。所以,做强做优数字经济,推动数字技术与传统产业深度融合,让数字赋能农业、工业、服务业等,将推动产业结构优化升级,提高经济发展质量。

(三)数字技术发展确定数字经济治理的根本取向

全球数字技术革命是一场新的经济战。运用数字技术、发展数字经济已成为经济主权国家战略博弈的新场域。数字企业的跨境贸易与发展打破了时空对企业发展的限制,世界各国把传统领域与知识产权领域的博弈转移到数据空间。2021年美国发布《美国全球数字经济大战略》,设立“新兴技术与数据的地缘政治影响委员会”,将“数字现实政治”作为数据基础战略,以全面保障美国利益。国家竞争焦点已经从资本、土地、人口资源的争夺转向对数据经济发展的争夺上。我国将数字经济的发展上升至国家战略,大力发展数字技术,将产业数字化,以数字技术的应用和创新催生更多新业态和新模式。只有数字技术发展了,我国才能推动数字企业与电商走出去,才能在国际社会中提升自己的影响力与话语权,才能开展境外数字基础设施合作,才能维护自己的网络空间主权。

二、数字经济治理中的关键问题

(一)安全问题

安全是一个统筹性的概念。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上明确提出总体国家安全观。党的十九大报告进一步强调:“必须坚持国家利益至上,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全,完善国家安全制度体系,加强国家安全能力建设,坚决维护国家主权、安全、发展利益。”[2](P19)数字经济是数据与各产业的融合,包含政务管理、个人信息等数据,必须重视数据安全问题。

第一是技术安全,指基础设施的使用安全及防护能力,包括硬件安全和软件安全。硬件安全指核心芯片、半导体、光刻机、光纤、光缆等设施的安全。这种安全主要表现在使用过程中不会传输、记录使用信息;在使用时可以达到使用要求,不在关键时刻出故障。软件安全表现为操作系统、网络平台与相应的操作软件不出现漏洞。第二是数据安全,包括个人信息、政务数据与企业数据的安全。个人信息存在着被泄露、被违规收集、使用与公开的风险。政务数据可能被违法违规公开或使用。企业数据包括来自于企业合法向个人用户收集的信息、自己开发的数据、向合法的数据出卖人买来的数据及来源于政务或其他公共服务机构的共享数据等,企业有义务承担这些数据的安全责任。第三是由于以上风险的叠加引发的经济风险、社会风险和其他社会问题。

(二)数字鸿沟问题

我国建成数字强国的标志是数字产业化与产业数字化达到成熟的程度。在数字强国里,不同行业、不同区域及不同人群都能享有数字经济发展的红利。事实上,在目前数字经济发展的状态下,数字鸿沟问题是存在的,如果不加以治理,可能会继续扩大。20世纪90年代,美国国家远程通信和信息管理局最先在《在网络中落伍:定义数字鸿沟》的报告中对数字鸿沟做出定义,认为其意指当代信息技术领域中存在的差距现象[3]。该问题由数字经济发展而来,影响数字经济时代生活的人,又反过来影响数字经济的发展。数字鸿沟问题的研究成果集中在以下几方面:第一,提出并丰富三级鸿沟理论。学者Riggins提出三级数字鸿沟理论,即接入沟、使用沟与知识沟,分别对应个人在网络可及性上的差距、个人对网络使用的差距及人们从网络中获取知识并因此改变生活的差距。[4]我国学者对三种鸿沟在中国的表现进行了讨论,如城乡间的数字鸿沟是因为城乡间的网络基础设施、城乡收入差距及城乡教育状况引起的,代际鸿沟是因为不同年龄的人对网络的接受能力引起的。我国学者陈际华、武豪从社会支撑理论视角讨论了老年人处于的数字劣势并提出了解决办法。[5]徐茜认为,数字鸿沟主要是地域鸿沟、技术鸿沟、场景鸿沟、素养鸿沟,她以支付领域为例说明了四种鸿沟的存在,且认为技术鸿沟即老年人在使用数字技术的方式、程度、技能方面的差异。[6]田刚元、陈富良认为,数字鸿沟不仅存在一国之内,在国际社会里也存在着数字鸿沟,数字接入鸿沟、数字能力鸿沟、数字产出鸿沟是全球经济体中数字鸿沟形成的逻辑,全球的数字鸿沟治理主体缺位,治理制度短缺,中国可以在国家数字鸿沟治理能力提升的情况下承担起全球数字鸿沟治理的核心主体地位。[7]

可见,学者们从多角度研究了数字鸿沟问题。关于不同主体的数字鸿沟问题,主要是老年人与其他人存在的数字鸿沟问题;关于城乡地域范围间的数字鸿沟问题;关于不同领域里的数字鸿沟问题,如金融、支付等;关于不同类型的数字鸿沟问题,如数字接入、数字能力、数字产出三鸿沟,接入沟、使用沟、知识沟三鸿沟,地域鸿沟、技术鸿沟、场景鸿沟、素养鸿沟四种鸿沟;关于全球范围内的数字鸿沟问题等。

(三)数字技术与产业的深度融合问题

数字经济的实现得益于产业数字化与数字产业化。数字产业化是一个随着技术的发展而自然产生的现象,但数字技术与产业深度融合则需要社会各方面协调才能解决。我国“十四五”数字经济发展规划提出了全面深化重点产业数字化转型,以期以重点产业数字化转型带动全社会各产业转型。不同的产业有不同的特点,推进重点产业的深度转型要按其产业的不同特点及发展现状推进。

我国三农问题一直都是国之大事,农民要增收、农村要振兴、农业要发展,在数字化的机遇面前,创新发展智慧农业将是一条可行之路。以往农产品销路不好找,现在运用数字化技术在网络上进行推销。而且,农产品的生产与加工过程中都可以数字化,通过信息服务、平台形式与其他关联方进行合作。当然,在农业数字化过程中,也会有许多新问题,比如,农民可能会受制于初次投入过高而不愿意去尝试数字技术或受制于数字素养较难主动接受和运用数字技术。

我国服务业的平台化比农业与工业要发展得更快些,但服务业在平台化的过程中也碰到了一系列的问题,如服务业在提供客户服务时,在收集客户资料与使用客户资料过程中的隐私保护问题;服务平台化在竞争中形成的市场垄断问题;平台与各进驻企业之间网络关系的现实认定与处理问题;平台与消费者之间消费纠纷认定与处理问题等。各产业数字化的程度将决定整个社会经济的数字化水平,产业数字化的平衡发展也将助推产业之间的融合与数字化进程。

(四)数字基础设施建设问题

数字经济发展的核心要素是数据。在数字经济发展过程中,要有与其发展相适应的、满足数据使用目的的技术,使数据更好、更快地为社会经济发展服务。移动通信网络技术从5G到6G有一定的时间差,是适配5G还是等待适配6G,对企业、政务、农业的发展都有一定的影响。复杂数据处理所需要的智能计算的发展也会影响各行业。算法的发明、通用算法的确定、算力的分布与运用,这些数字技术为经济发展提供智能化服务。我国同发达国家在数字核心技术能力以及发展潜力等方面尚存在较大差距,在高端芯片、操作系统、半导体、光刻机等数字核心技术方面仍依赖和受制于发达国家。我国传统产业数字化转型的基础较为薄弱,存在设备老龄化、设备无法互联、设备数据获取难度较大等诸多问题,也缺少急需的大量专业的数字化人才,这些因素严重阻碍了产业数字化转型的进程。[8]

(五)数据要素确权问题

数据是促进经济发展的新型要素。数据要素如何参与社会分配?决定这种要素的价值有哪些?这种要素的市场交易机制是什么样的?这种要素交易的价格如何确定?这种要素是资产负债表中的资产类别吗?是一种新型的资产还是可以列入现有的某一类资产?这种资产从哪里来?它的所有者是谁?只有回答了这些问题,才能充分发挥数据资源提升全要素生产率的作用。这些问题是学界研究的热点,也是国家急切想解决的问题,而解决这些问题首先应解决数据的产权归属问题。关于数据确权问题,我国学者进行了研究。有学者认为,数据产权是一种新型民事权利,但对数据所有权的归属上建议跳出所有权的思维定式,不纠缠于“数据归谁所有”,从数据使用、流通权利及数据收益权利三个方面确定具体数据权利的归属:数据使用、流通权利归属数据实际控制者;数据收益权利根据数据生产中的贡献度分配给多方主体。[9]有学者提出,数据产权可以被多个主体进行分享、转移和交换。数据产权由一系列不同属性的数据权益或权利构成,比如数据的归属权、使用权、管理权以及利用数据获取收益的权利等。[10]有学者指出,以数据要素持有者和数据要素生成方式为维度,政府和企业作为数据持有者二者都持有四类数据:自有数据、用户个人信息、用户数字痕迹和衍生数据。根据这四类数据的生成方式与信息特性,结合人格权和财产权方式对其进行产权界定,以期实现保护个人隐私与利益,促进数据要素共享流动,释放数据的经济、社会与治理价值,推动数据要素市场培育等多重目标。[11]综上,笔者认为数据是一种新型的民事权利,应该打破私权利观念和制度束缚,从个人产权、企业产权与国家产权三个框架,在维护个人、企业和国家多元利益和平衡多维目标的基础上建立更高效合理的数据产权制度。

三、解决数字经济治理问题的对策

数字经济的治理应维护数据安全、弥合数字鸿沟、促进产业与数字技术深度融合,大力加强网络基础设施建设,不断完善数据要素在经济建设中发挥作用的体制机制。

(一)坚持总体国家安全观,维护数据安全

习近平总书记认为,新时代总体国家安全观就是“以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托”[12](P4)。数字经济中的数据要素与政治相联系,是经济发展的重要因素,与军事、文化及社会融为一体。只有数据安全,国家安全才有保障。因此,要建立健全数据安全治理体系,研究完善行业数据安全管理政策,依法依规加强政务数据安全保护,制定政务数据开放和共享使用的安全管理策略。

对国家而言,首先是加强数据安全技术研发及技术标准制定。数据技术是数据安全和隐私保护的治理基础及有效工具,从个人隐私保护到国家数据主权,从事前防范到事后追溯,形成全方位、全流程和全领域的数据安全,治理防护都离不开关键技术的应用与突破。[13]首先,网络安全防护能力的提升,要求系统与设施建设时落实网络安全技术措施的同步规划、同步建设与同步使用的要求。其次,国家要充分了解各行为体的利益诉求,制定及完善相关法律法规以保障数据安全的使用。如,我国2015年发布《促进大数据发展行动纲要》,2018年发布《科学数据管理办法》,2020年发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等。为应对新形势新变化,我国先后施行《数据安全法》《个人信息保护法》,通过完善法律法规保障数据安全。最后,数据的跨国界流动造成了数据来源地与储存地的割裂、数据控制者与所有者的分离以及数据管辖权与治理权的模糊[14],进而引发各国在数据管辖权以及确认目标数据所在地方面的矛盾。我国要加强国际合作,提升在国际经济安全治理领域的影响力。秉承习近平总书记提出的网络空间命运共同体理念,根据民主原则构建各方都能接受的、平衡各方利益的数据治理国际规则[15],并在此基础上推动全球数据安全合作,改善数字治理环境,为促进全球数字经济发展作出中国贡献。

对企业而言,首先是加大安全保障设施的投入。有数字化转型与战略规划目标的企业都要在数字化技术与设施建设的同时加强安全设施与技术投入,按国家规定的三同步要求进行配套建设。其次是依据法律法规的规定制定企业的数字安全制度,规定员工对设施的使用与程序的访问权限。企业的数字安全制度应当包括IT安全制度与数据安全制度,定义数据保密等级及实现的策略等。最后是企业在商业经营过程中对数据的收集、使用、转移及分享等行为应合法合规。

对个人而言,应该认真学习《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等数据相关法律,做到知法、懂法、守法、用法。增强消费者消费时的数据安全防范意识,在互联网服务中提高防范意识,在录入自己的姓名、电话、住址、银行卡号等隐私信息以及指纹、面容等个人生物信息时,重视自身数据安全。遇到侵权问题时,积极维护自己的权益,倒逼市场经营主体积极履行数据安全维护义务。

(二)弥合数字鸿沟,助力构建新发展格局

2020年4月10日,习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上指出:“国内循环越顺畅,越能形成对全球资源要素的引力场,越有利于构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,越有利于形成参与国际竞争和合作新优势。”《“十四五”数字经济发展规划》为构建新发展格局提供了保障,但是发展数字经济的障碍之一就是我国不同行业、不同区域、不同群体之间存在的数字鸿沟问题。数字鸿沟在数字经济形态下会给社会带来许多负面影响。经济方面,数字鸿沟直接影响市场交易成本的透明度与产业结构的优化升级,阻碍区域经济的平衡发展;政治方面,数字鸿沟制约居民平等表达合理诉求的主观意愿与参与能力,增加了精英主义倾向扩散的风险;社会平等方面,不同个体在信息资源与信息技术能力方面的差异,导致他们在个人综合素质、职业选择与把握市场机会方面的巨大差距,造成收入差距扩大和社会分化加剧。[16]缩小不同地区、不同人群、不同行业之间的数字鸿沟,需要政府、市场、社会共同发力,弥合居民信息资源以及信息技术使用方面的差距。我国东、中、西之间存在着数字鸿沟,城乡之间也存在着数字鸿沟,这两种鸿沟如果不加干预,不会自行缩小或消弥,相反会进一步扩大。缩小数字鸿沟可由政府增加对中西部及农村地区的数字基础设施投入,提高当地居民的数字素养。不同人群的数字鸿沟主要存在于老年人与其他人之间。根据第七次全国人口普查结果,我国60岁及以上人口数量2.6亿,占全部人口比重达到18.7%,65岁及以上人口比重达到13.5%。无论是从数字经济发展的角度还是从老年人的权益保障的角度,我国都应当重视数字鸿沟的缩小与弥合,根据老年人自身知识结构与年龄,采取外部帮助为主的方式,在智能服务终端提供适合老年人操作的方式,为老年人提供问询服务及技能型教育培训服务。

(三)以大胆假设、小心求证的态度对待数字技术与数据要素

首先,在数据要素的权属确定、权利配置、价格机制上,目前并没有法律法规进行明确,但数字经济却不能等,规划里虽已明确提出要构建数据要素市场规则,但因数据不同于以往的土地、劳动力、技术、资本这些生产要素,它具有可复制、易传输、非独存等特性。数据无法独立于技术系统和设备平台而存在,表现出较强的技术依赖性。[10]由此,对土地、劳动力、技术、资本这些生产要素的权利配置机制与价值估算不能适用于数据要素。我国已建成七个政府类的数据交易所:贵阳大数据交易所、西咸新区大数据交易所、东湖大数据交易中心、华东江苏大数据交易平台、哈尔滨数据交易中心、上海数据交易中心、中国工信数据交易所,这些交易所为各市场主体提供数据供需服务。更好地发挥数据要素对经济发展的作用及产生更多的高质量数据,政府还需出台法律规范数据的权利归属,激发市场主体活力。

其次,为推动产业数字化转型与数字产业化,“十四五”数字经济发展规划提出了加快数字技术和传统产业的深度融合,推动传统产业数字化转型;实施动态化、差异化的数字产业发展战略,加大数字产业扶持力度,提高区域数字产业化水平。规划虽然明确了方向,但具体实施要大胆探究,具体问题具体分析。

最后,加快数字基础设施建设。“十四五”数字经济发展规划中,在信息网络基础设施建设方面明确提出前瞻布局第六代移动通信网络技术储备,加大该技术的研发支持力度,并积极参与推动6G国际标准化工作。加快推进卫星互联网建设,在算法、算力、数据、应用资源上协同发展。我国实施的“东数西算”工程,一方面可以运用我国西部地区丰富的可再生能源资源,发展数据中心、承接东部算力,实现算力的统筹发展;另一方面可以引导西部地区发展数字技术与数字经济,促进东西部协同联动。

数字经济是一种新型的经济形态,在数字经济发展赛道上会面对许多新情况新问题,要大胆假设、小心求证,勇敢面对、理智解决,相信我国一定会做强做优数字经济,并为世界数字经济的发展提供中国方案。