环境法典背景下宣示性条款的功能定位与法律完善

闫信果，祝洪珂

(甘肃政法大学 环境法学院，甘肃 兰州 730070)

一、宣示性条款的定义及问题思考

宣示性条款也可称为象征条款，它广泛存在于我国的环境法律中，如《环境保护法》第五条、《水污染防治法》第七条、《大气污染防治法》第六条等。在具体法律规范的表述中大多采用诸如国家“鼓励”“促进”“加强”“引导”“支持”“扶持”“加大”“促进”“切实保护”“提高”等词语。这类法律规范往往不具有行为模式或不具有法律后果等要素，有学者也将其称为“仅仅存在于纸面上的法律”[1]。对于环境保护法中的宣示性条款，从法律规范的可操作性、可诉性和实施效果看，宣示性条款的存在似乎印证了“仅仅存在于纸面上的法律”这种观点。但是，环境保护法以及环境单行法中不乏宣示性条款，那么这种立法设计的合理性在哪里？环境保护法的宣示性条款的功能应定位在何处？环境保护法的宣示性条款的立法实效与未来的立法设计应如何完善？根据全国人大常委会2021年度立法工作计划，全国人大常委会将研究启动环境法典编纂工作，我国环境法典的制定被提上立法日程，以上这些问题都是理解和适用环境法与未来环境法的法典化亟待解决的。

二、环境法律中宣示性条款的表现形式及特征

环境法宣示性条款的规范大多是对环境保护的有关方面进行激励或支持性的规定，这与在环境法中的环境奖励条款有相似的激励作用。不同的是宣示性条款的特殊性在于，在内容上并没有对主体权利的详细规定，也缺乏国家强制力作为保障，其赋予的权利也呈现出空泛性的特点。在实施上，缺乏明确的实施条件和实施准则，导致这些条款容易沦为口号。有学者认为虽然法律的宣示性条款没有直接的强制功能，但仍具有法律规范的指引、评价、教育、预测等功能。[2]那么环境法宣示性条款在整个环境法体系中处于何种地位，又发挥着何种作用？要解决这个问题，首先要对环境法体系进行梳理，厘清其在环境保护法中的定位，从而明确其发挥的作用。笔者对环境法宣示性条款梳理分析，总结环境法律中的宣示性条款的表现形式如下：

第一，在环境保护法中，宣示性条款的主体是国家机关，彰显了国家对环境教育、环境科技、环境保护宣传等方面的重视程度。从《环境保护法》第五条可以看出，对于环境保护事业，并不单单依靠环境法律就可以实现，也需要通过环境科学技术的提升，提高公众的环境保护意识等多种手段来实现。正如韩德培教授所言，环境法是调整保护和改善环境，合理开放和利用自然资源，防止环境污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范，因此，必然要符合自然规律。这就要求环境法在一定程度上体现环境科学技术的工具价值，将环境保护科学技术的法律要求体现在环境保护法中。

第二，在环境单行法之中，环境宣示性条款在继承了《环境保护法》中宣示性条款的规定的同时，面对不同具体环境问题，也提出了具体的支持和鼓励的方向。例如，在《水污染防治法》中，将《环境保护法》中规定“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益”，更详细地发展为“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，不仅更加详细地规定了使用手段，也明确了所保护的对象。

通过上述的法条梳理条款以及环境法律中宣示性条款的表现形式，我们不难看出环境法律宣示性条款有以下几个特征：

1.从宣示性条款的主体上看，条款规则的宣示主体多为国家，但笔者认为这主要是指国家机关，具体在实施过程中也是需要相关国家机关进行鼓励与支持。在宣示对象上则呈现出多样性，既可以是国家机关、企事业机关，也可以是公众等。

2.从法条的分布上看，环境法中的宣示性条款一般在法律中位于靠前的位置，法律原则之后，目的是将条款的宣示性内容贯穿法律实施的各个方面。

3.从条款的内容上看，宣示性条款并不像环境法律中强制性条款那样，对行为人违反法律的行为作出承担法律责任的规定。宣示性条款通常是运用激励性的条款或教育性的规定，激发人们保护环境的积极性，或者通过教育手段使人们环境保护意识得以提升。

4.从宣示性条款的约束力上看，宣示性条款通常不具有国家强制约束力。虽然宣示性条款不依靠国家强制力执行，不要求国家强制力保障实施，在某种程度上，违反宣示性条款其实谈不上“违法”，即使违反了宣示性条款也不能通过诉讼或受到其他形式的强制力规制，但宣示性条款并非没有约束力，而是与一般性环境法规范相比，其约束力是柔性的，凭借激励、舆论导向、科技水平的提升和道德规范等保障实施，依靠人们内心的自律和外在社会舆论的监督等发挥作用。[3]

三、环境法律中宣示性条款的功能定位

(一)环境法律特点角度

环境法的宣示性条款是隶属于环境法律规范的一部分，当然地具有环境法律综合性、整体性、复杂性和地域性的特点。当环境法律在制定和实施的过程中，特别是环境法律中的约束性条款，在命令与控制或者直接规制[4]模式下，承担环境法上义务的主体不可避免地会产生抵触情绪。在全社会的环境保护意识尚处于初级发展阶段时，一旦这种怀有抵触情绪的个体数量达到一定规模后，常常会引起“环境群体性事件”。若此时再制定颁布环境法的强制性条款进行规制，不仅达不到规制环境义务主体行为的目的，甚至可能带来反向的法律效果，这与环境法的立法目的是相违背的。较之约束性的强制条款，环境法的宣示性条款基于自身条款的特性，通过引导性和激励性的法律语言如“鼓励”“促进”“加强”等，可以调和过重环境法律责任所带来的抵触和排斥情绪，避开实践中的障碍，促进个体乃至群体的环境保护意识提升。此外，环境法宣示性条款的实施通过社会环境保护意识的提升和社会氛围的营造，为环境法的其他条款铺平道路。环境保护法的实施过程，其实质就是各方利益平衡的过程。[5]环境法律在制定和实施的过程中，平衡各方环境参与者的利益、平衡环境保护与经济发展之间的关系，是环境法律必须面对和解决的问题。以生态保护补偿为例，处于重点自然保护区的相对经济欠发达的地方，为了经济的发展，对于环境保护责任往往持有漠视的态度。但是从长远来看，在衡量环境利益和经济利益关系的基础上，实施相应的退出机制是很有必要的。环境法的宣示性条款因其带有激励性的特点，在面对上述矛盾时显得更加事半功倍。

(二)环境保护的跨学科角度

环境保护是一项系统性的、复杂性的、广泛性的工程，要实现环境法的立法目的不仅需要环境保护法的规制，同样需要环境科学技术等方面的保障。因此环境保护法在制定时就将大量的技术规范操作规程、环境标准、控制污染的各种工艺技术要求等包括在法律体系之中。随着社会整体环境意识的提升和环境保护的力度日益加大，实践中的需求也促使着环境保护技术创新升级。而就法律来说，滞后性是法律不可避免的局限性。一方面这是立法者认知的局限性造成的，即没有把握环境保护科技的前沿动态；另一方面，当今社会的技术更新速度频率不断加快，环境保护法的某些条款不能与社会发展相契合也在所难免。作为法律，滞后性是一方面，相对稳定性与可预期性也是不可忽视的一方面，即法律不能“朝令夕改”。面对法律的这种“双向冲突”的矛盾，制订宣示性条款似乎不失为一条可行性途径。环境法的宣示性条款因其内容的包容性、灵活性、前瞻性与激励性为法律的稳定性与实践的发展性找到了一个铆合的节点。比如，在《清洁生产促进法》这种软法特点比较突出的法律环境单行法中，要实现社会的清洁生产，单纯推进强制性条款是行不通的，必须附以宣示性条款，不断鼓励科学技术的进步，解决企业应用清洁生产的技术难题。因实施清洁生产对技术的要求较高，而我国大部分企业的自主研发能力较弱，加上企业与科研院所之间缺少技术的交流与成果共享的渠道，不利于企业解决在实施清洁生产过程中的技术问题，阻碍了企业乃至整个社会清洁生产的推行。采取鼓励性的条款，发挥导向性的作用，建立适合的交流渠道来充当企业和科研院所之间的桥梁，这样不仅企业的技术问题能够及时得到解决，也同时促进了清洁生产技术由实验室向市场转化，实现双向促进的良性循环。

(三)环境法经济收益的角度

从“成本—收益”的角度考虑，环境法的宣示性条款是“投入少、回报高”的条款。宣示性条款是一种事半功倍的法律形态，其立法收益甚至远超立法者的立法期许。长期以来，环境法的强制性法律以其威慑性和明确性的特点规制违法行为，但是此种直接规制的过程中，往往需要人力、物力、技术等多方面的支撑，投入的成本往往是巨大的。例如在检察机关提起的环境公益诉讼中，检察机关、法院、专业的鉴定机关实施与运转的费用、向法院支付的诉讼费等等，一方面是增加了被告方的经济成本，另一方面增加了相关机构的人力成本，造成整个社会的支出成本增大。环境法上经典的例子就是：环境损害者污染了一立方米的土壤，与一立方米土壤的生态价值相比，在公益诉讼或环境侵权诉讼中，经过鉴定、起诉、审判、执行的诉讼程序可能要耗费数额巨大的经济成本与人力成本。此外，环境污染者和生态破坏者依照法律所承担的生态损害赔偿或相应的恢复性责任，也要计入整个法律规制的总体成本中。

宣示性条款立法的目的不在于强制，一般而言，环境法的宣示性自颁布之日起，它的法律功能就基本上实现了。《中华人民共和国环境保护法》第七条规定：“国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。”此条规定带来的收益包括环境保护法激励与规制相结合的良法形象、环境保护行为实施标准的衡量尺度、环境权力机关的服务方向等。这也解释了环境法的宣示性条款广泛分布于我国环境法律的原因。正如徐忠麟教授所言：环境法具有重要的作用，环境法的规范和体系建立可以通过以国家环境制定法为主导的“自上而下”和以环境软法规范为主导的“自下而上”的互动，推动环境软法规范与国家环境制定法的有机整合。[6]

(四)环境法律的激励作用角度

环境法的宣示性条款是环境法激励机制重要组成部分，具有激励环境参与主体实施积极的环境保护行为的功能。谈到法律的激励机制绕不开法律的功能这一概念，“法律的功能”是法学研究领域“永远的主题”[7]，我国传统法理学对法律功能的研究强调的是其规范性，法律作为一种社会民众的行为规范，尤其体现在国家强制力上。然而，随着市场经济的发展，法律制度尤其是环境法在实施过程中，随着环境法律的不断出台，“法制上去了，法治却上不去”。在此背景下，我国法学研究逐渐突破“法律本身”的局限，对法律的激励功能进行深入研究，通过激励制度推动环境法的良好实施。从“法律只能诱导，而不可能强制人们选择社会所希望的行动”[8]这一角度看来，法律在一定程度上是一种激励机制。法律制度只有产生充分的激励，符合守法者的理性选择才能得到良好的实施和认真遵守。由此，从激励的角度来看，环境法的实施难题可以转化为是否提供有效激励的问题，将影响环境法实施的“内外因素”统一整合，内化为法学研究的“法”。法律激励机制与传统命令控制型法律不同，法律的激励性是充分发挥法律的激励功能，利用相关利益主体的自利性，包括政府、企业和公众等做出有利于环境保护的行为。何艳梅教授将宣示性激励称为“泛激励”[9]，环境法激励作用的发挥必须通过具体的实施细则，规定具体的奖励形式，否则仅仅是停留在法律文本中的空泛的激励。

四、环境法典化背景下宣示性条款的现实困境

种种现象表明，展开法典化研究和推进环境法典编纂的一些必要条件已经具备。[10]我国环境立法已具备相当的数量，特别是进入新时期以来，中国的环境法治、环境公益诉讼、环境治理等工作进展迅速，环境保护事业日渐成熟。环境法律中存在相当数量的宣示性条款，上至环境基本法《中华人民共和国环境保护法》、环境单行法，下至各地方环境保护条例(如《甘肃省环境保护条例》)、地方专项环境立法(如武威市节水条例、武威市固体废物防治法、长春市农作物秸秆焚烧与综合利用条例)。其中的宣示性条款内容碎片化、主体不明确、难以实施和保障等问题阻碍着环境法宣示性条款的落地生根、开枝散叶，是“一纸空文”还是“能积极调动社会力量，良性的规制的条款”，宣示性条款最难解决的问题就是实施。难以实施的原因是多方面的：

(一)宣示性条款与强制性条款在功能配比上缺乏协调性

非强制性的宣示性条款难以实施和保障，这就需要将一些宣示性条款适当上升为强制性条款。以《中华人民共和国水污染防治法》第七条为例，国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育。本条款中对于“水污染防治”的科学研究与先进技术的推广应用，若是法律只保持“鼓励”“支持”的态度显然是不够的，应当增加相应的强制性规定或保障措施。如“各级政府应当保障水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，对作出突出贡献的单位和个人应当给予奖励”。同时，对于“水环境保护的宣传教育”应制定实施细则落到实处，明确谁来宣传教育，向谁宣传教育等。另一方面，有些强制性条款因缺乏激励性，而应当适当增加宣示性条款。从环境法的守法角度看，目前我国环境法的现状呈现各环境法律、各执法主体都来约束企业的局面。这一定程度上忽视了企业自觉的环境保护意识对环境保护事业至关重要的作用，这种环保意识的提升与企业逐利性的本质是可以分开的。随着社会的不断网络化与信息公开化，企业的社会责任与社会意识必将成为未来企业竞争的着力点。例如，某企业曾造成严重的环境污染，相关部门依据法律对其进行处罚，企业的经营业务必将受到其损害环境行为的影响。相反，如企业积极承担社会责任，积极承担环境保护责任，那么对企业的发展必将是有利的。当前的环境保护法在此方面的正向性规定远不能满足企业此方面的需求，企业守法受益低，守法成本高。由此，在环境保护领域，降低守法成本(如提供守法援助或技术指导)、增加守法收益(如表彰、优惠、补贴、税收减免)也是提高守法绩效的必要之举。[11]因此，只有非强制性的宣示性条款的正向激励机制与强制性条款的负向约束机制做到相辅相成，才能真正起到环境保护法应有的作用，彰显其引导、规制的功能。

(二)环境法的宣示性条款在落实上缺乏实施细则

环境法的宣示性条款是矛盾的，一方面环境法的宣示性条款不宜规定得过于详细，否则无法起到前瞻性的促进作用；另一方面环境法宣示性条款内容的空洞化所带来的问题又是多方面的，如没有对权利和义务作出规定、实施性与操作性较差等。因此要真正发挥环境法宣示性条款的作用，制定相应的实施细则是必要且可行的途径。然而审视我国的环境法律体系，缺乏环境法宣示性条款的具体实施细则。从法律位阶的角度看，环境法宣示性条款的实施细则应当归于环境单行法和地方性法规中，但是这些法律大多只是重复、借鉴或者是抛弃上位法的宣示性条款。重复上位法的条款大量存在，小法抄大法，形成“三世同堂”“四世同堂”。[12]

以大气污染防治为例，我们对比相关的法律发现，在地方性法规中没有再出现明显的宣示性条款，那么上位法的宣示性条款如何贯彻，相关鼓励政策如何落地，积极参与大气污染科技研发与创新和志愿服务的环保组织与个人如何保障……这些本该在立法中最应该解决的问题却被忽视了。上述所列举法条之间存在逻辑混乱与法条协调性不足，要发挥环境法宣示性条款的作用，必须注重上位法与下位之间的位阶关系，笔者从法律的位阶和环境保护实践的需求方面考虑，环境法宣示性条款的应然模式如下表所示：

(三)其他问题

我国环境法宣示性条款的现实不足还有诸如“实施环境不佳”“救济机制缺乏”等问题。宣示性条款不能很好地落实，与实施环境和救济缺失是分不开的。我国的环保事业近年来取得长足的进步，特别是党的十八大以来，在习近平总书记的领导下，环境法律不断完善，公民的环保意识不断提高，生态环境也得到了明显的改善。但是，这并不意味着环境保护事业已经“功成名就”，相反，更显得“任重道远”。环境问题依然突出，这就限制了宣示性条款的应用领域，单靠“鼓励”“支持”这样的立法表述还是限制了环境法宣示性条款的实施。此外，实施环境的不佳也与救济机制的缺失有很大关系，当单位和个人从事宣示性条款鼓励的行为时，遭受的侵害与财产损失如何救济，目前尚处在无法可依的状态。

笔者以为，在法典化时代，最突出的、最应当解决的问题还是宣示性条款的体系性不强、协调性不足、实施不便。环境法现有矛盾之处主要体现在当不同环境法律法规调整同一法律关系时相互掣肘的现象。[13]从纵向的角度看，环境法的宣示性条款作为环境法律中一类特殊的条款，其复杂性远低于环境法律的其他条款，自上至下的宣示性条款的文本实现也绝非难事。从横向的角度看，宣示性条款在环境执法、环境诉讼、公众参与等环节也可发挥其鼓励性、促进性的作用。从“适度法典化”的角度看，宣示性条款是最便于着手的法律文本。

五、法典化背景下环境法律中宣示性条款的法律完善

(一)宣示性条款与强制性条款相配合

相较于环境法中的强制性条款，宣示性条款更具有灵活性、便捷性、实时性等特点，宣示性条款与强制性条款互相配合，互相补充，才能更好地发挥环境法的职能。首先，要发挥宣示性条款对强制性条款的促进作用，有时宣示性条款比强制性条款能更好地积累实践经验，整合资源。在某些特殊的领域，强制性条款无法合理地分配某些环境利益，这时宣示性条款作为先行条款，在相关的领域做出宣示性规定，经过实践改造，解决在适用过程中出现的问题后，这些宣示性的规定通常会成为制定强制法的重要渊源。例如，在《水污染防治法》第七条中规定，国家鼓励、支持水污染防治的科学技术研究和先进适用技术的推广应用，加强水环境保护的宣传教育。这条宣示性条款出台后，在实践中根据此项条款在水污染防治方面加大对科学技术研究的投入，在水环境保护的宣传方面不断加大力度，适当出台强制性的法律规定是必要的。其次，宣示性条款与强制性条款在调整的方向上既相互配合又相互制约。有时同一环境问题会同时适用宣示性条款和强制性条款，为了实现宣示性条款与强制性条款的优势互补，同时又要建立体系性的、协调性的制度安排，就要在宣示性条款与强制性条款的内容上实现规定性的、配合性的立法。

(二)扩大环境法宣示性条款适用的范围

环境法的宣示性条款具有正向激励作用，因此越是扩大宣示性条款的应用，就越有利于激发环境参与主体的积极性。从环境法宣示性条款目前的适用领域和适用范围来看，主要集中在发展环境保护科学技术、促进环境保护科学教育事业、普及环境保护的科学知识等领域。因此，要发挥宣示性条款的激励、引导等方面的辅助作用，就要更好地营造一般环境条款的实施氛围，环境法的宣示性条款还应当对环境法律援助、环境公益诉讼、生态环境补偿等方面作出相应的鼓励和支持性规定。

对于一般的宣示性规定的对象而言，结合现行宣示性条款规定，社会公众可以根据自身所处的领域、具有的优势进行守法配合。这与宣示性条款的诱致性特点是分不开的，宣示性条款可以引导企业更加关注自身利益的最大化，从而选择自觉接受法律的指导，较之命令控制型的方式更有效率、更具有节约资源的作用。教育者在制定教育规划时根据环境保护教育的需要设置相应的环境保护课程。科研人员坚持创新、需求导向，不断提高环境保护科技水平。公众自觉地学习环境保护知识，从而潜移默化地形成对实践行为的影响。当然对于上述主体而言，以上的鼓励性规定和鼓励性行为方式都不具有强制性，从这里可以看出，宣示性条款又具有一种道德的愿景。从功利性的角度看，国家对于社会公众的宣示性激励领域并不应当仅限于此。在环境法的赋权条款中，《环境保护法》规定了公众环境知情权与环境监督权，公众可对环境污染者与生态破坏者的违法行为进行举报，也可对环境保护部门的履职情况进行监督，还可以参与到一些环境影响评价工作中，这都是法律激发公众环境保护积极性的体现。那么在与赋予实体权利相反的宣示条款中，对于公众的激励的方面就不必拘泥于公众的“可为”行为上，既然宣示性条款是“投入小，收益高”的措施，那么可以大胆地对公众可能对环境保护起到积极作用的方面进行鼓励，加大对“能为”“想为”的行为进行鼓励。只要是对环境保护事业有益的行为，都可以进行鼓励。例如，可以规定“国家鼓励环境保护作出突出贡献的行为、支持环境保护公益行为等”，尽可能地发挥宣示性条款的优势。当然，在上位法中可以大胆地增加环境法宣示性的规定，而配套的实施细则也应当及时地根据实践的需要出台。

对于政府和其环境保护部门这种享有环境管理权力的特殊主体来说，环境法的条款侧重点在其环境保护职责的规定及环境执法的规定上。而在宣示性条款的条文中，政府及其环境保护部门扮演着鼓励环境教育事业发展、鼓励环境保护技术创新、保护环境科技成果等角色。诚然，环境法的宣示性条款确实缺少对于权利与义务的直接规定，也不能强制实施，但是在某种程度上，已将宣示性条款的作用对象扩大到政府及其环境保护部门。例如，在环境保护法中，宣示性条款可以增加“鼓励环境主管部门对环境保护工作制定创新性、高效性的工作方案”,“支持各级政府之间的环境保护协同合作、鼓励政府部门与环境保护组织合作”,“加强对环境保护工作作出突出贡献的部门的表彰奖励”等规定。

上述对公众和政府加强激励措施已经广泛应用于我国环境法的执法实践中，加强政府部门内部和政府部门之间，以及政府部门与私人之间的协作，早已经成为环境法典型的特质。[14]在宣示性条款中肯定实践中的做法又为后续的立法留足空间，无疑可以使公民的环境权利与政府的环境权力相互协同，形成环境权利-环境权利的合力治理模式，进而共同推进环境保护事业的发展。

(三)环境法典化背景下环境法律宣示性条款的法条整合

有学者研究指出，现如今环境法律体系仍然存在着协调性与逻辑性不足等问题，通过对现有的环境法律法规进行修整是一种较为合理的解决路径，待环境法律体系逐步完善，再进行法典化也不失为一种良好的选择。[15]由此可见，在环境法法典化的过程中，首要解决的就是环境法律中的协调性和系统性，对环境法和环境单行法中相关的条文进行完善和修改。基于此，笔者在本文中简要地对环境法中宣示性条款进提出整合建议：首先通过对环境法中宣示性条款的梳理可以得知，目前环境法和环境单行法中有关宣示性条款的条文较为冗杂，在针对具体问题的环境单行法中仅仅是对环境法所提出的条文进行了简单的法律要素补充，在实质内容方面并没有较为完善的阐述。笔者认为应当丰富环境法中有关宣示性条款的内容，在单行法中则是对这一方面进行删减，从而有效地提高法条质量，避免出现重复条文的情况，为环境法典营造体系性和协调性的法律架构。其次，针对《清洁生产促进法》《循环经济利用法》这种存在大量宣示性条款的法律，在环境基本法修改宣示性条款的基础上，针对自身法律的特点适当删减或增加宣示性条款，但是不能与环境法基本法中的宣示性条款产生冲突，同时符合上位法的规定，加强与强制性条款的配合。

(四)加强制度与实践的良性互动

总的来说，在环境法典化的大背景下，必定要对广泛存在于环境法中的宣示性条款进行调整，厘清环境法宣示性条款的功能定位和条文价值，并且以环境法的体系性和协调性为导向，适当地对环境法的宣示性条款进行整合与修改，形成环境法宣示性激励制度群，在适度法典法的前提下，形成由上至下一以贯之的环境法宣示性条款的制度脉络，这无疑是完善环境法宣示性条款的理想图景。尽管目前对于环境法宣示性条款的研究并不多，但是我国环境法实施多年的实践足以对宣示性条款作用进行充分检验。形成自上而下的制度引领，探索自下而上实时反馈的良性互动机制，不失为环境法宣示性条款不断完善的最佳途径。