基于“河长制”的黄河流域综合管理模式再思考

吴 迪 韩凌月

黄河孕育了几千年的华夏文明，黄河流域的管理一直是历朝历代的朝政纲要，清朝康熙皇帝就把“三藩、漕运、河工”列为治国三大要点。2019年9月，习近平总书记在河南主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调：“黄河生态系统是一个有机整体，要更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”。(1)习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第20期，第4-11页。黄河流域生态保护和高质量发展涉及上下游、左右岸及干支流，协调难度很大，如青海、宁夏等河流源头的沙漠化，会带来下游山东、河南等地河道断流或三角洲消失等一系列问题。(2)刘俊勇：《对新时期流域管理机构重新定位的思考》，《人民珠江》2013年第4期，第1-5页。目前，黄河流域管理仍存在着“九龙治水，分头管理”的困境。实施黄河流域综合管理就是要从流域统一管理的角度出发，做到水里岸上同步、上中下游统筹、左右岸域协调，建立符合黄河流域科学管理的制度体系。“河长制”秉承统筹山水林田湖草系统管理的理念，是流域长效综合治理的一种创新模式。2016年12月，《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)的出台为“河长制”的全面推行提供了整体框架。“河长制”已在江苏省、云南省、湖北省等地区施行，在一定程度上缓解了传统的“九龙治水”的管理乱象，为实施黄河流域综合管理提供了体制机制保障。然而，河湖管控是一项长期、复杂、动态的过程，实践中“河长制”管理体系制度的优越性尚未完全体现。本文从“河长制”的特征与存在的问题出发，有针对性地提出了“河长制”的优化对策，使其属地管理的行政优势能够与黄河流域管理体制的优势相结合，更好地推动黄河流域生态环境的系统治理和保护。

一、黄河流域综合管理的必要性

近年来，我国黄河流域虽然在环境管理和生态建设等方面取得了一些成绩，但仍面临着十分严峻的问题，如生态环境脆弱、水环境污染及水资源短缺等。在当前“环境保护优先”的发展大背景下，(3)徐祥民：《习近平生态文明法治思想的基本命题：环境保护优先》，《中国政法大学学报》2021年第3期，第5-18页。黄河流域采取综合管理模式就有其独特的必然性与必要性。

(一)维护黄河流域地理单元整体性的必然选择

黄河全长约5 464km，流域面积约79.5万km2，是中国的第二大河。(4)李夫星、陈东等：《黄河流域水文气象要素变化及与东亚夏季风的关系》，《水科学进展》2015年第4期，第481-490页。黄河是我国西北和华北地区的重要水源，不仅承担着占全国15%的耕地面积、12%的人口、几十座大中城市和能源基地的供水任务，而且还要向流域外的部分地区进行远距离调水。(5)冯霄、闫金霞：《黄河流域水资源现状分析及可持续利用对策探讨》，《华北水利水电学院学报》(社会科学版)2011年第6期，第14-16页。黄河自西向东分别流经九省(区)，整体性强、关联度高，上中下游、各地区之间相互掣制。因此，流域中所涉及的许多生态环境问题都具有系统性和链条性。作为完整、独特的黄河流域地理单元，黄河流域管理应当全面考虑整个流域系统的流动、整体和协调的自然属性，对流域内的环境资源、社会经济和活动进行全面协调，开展黄河流域综合管理制度探索，最终实现流域生态环境与人类生产生活的健康可持续发展。

(二)应对黄河流域管理问题复杂性的客观需要

黄河流域所遭受的损害十分严重，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“2018年黄河137个水质断面中，劣V类水占比达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平”“黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。水资源利用较为粗放，农业用水效率不高，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线”。(6)习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第20期，第4-11页。面对黄河流域如此严酷的生态环境问题，水利专家及各界人士都呼吁国家要加强对“母亲河”的管理和保护。然而，黄河流域前后流经九省(区)，在本区域管理范围内，仅凭一省(区)之财力、人力、资源难以很好地处理各类水问题,需要在流域一级甚至跨流域解决。此外，黄河流域涉水管理机构和部门众多，缺乏稳定的协调机制，不利于流域的有效管理。因此，解决当前黄河流域管理面临的现实困境，是探索构建黄河流域综合管理机制另一个重要因素。

(三)克服黄河流域环境保护立法局限性的重要措施

为了保护与治理黄河，改革开放40多年来，我国制定并实施了大量适用于黄河流域的环境保护法和具有环境保护作用的法。(7)徐祥民：《〈黄河保护法〉执行权模式选择》,《甘肃社会科学》2022年第2期，第125-135页。总体来说，现有的黄河立法包括两部分：一是一般性立法。一般性立法散见在各水事立法和水环境立法中，如由全国人民代表大会制定并颁布的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)等法律；国务院制定并颁布的行政法规《中华人民共和国河道管理条例》及水利部制定并颁布的行政规章《取水许可水质管理规定》《水行政处罚实施办法》等，但这些均属于规制各大流域管理的宏观立法。二是专门性立法。专门性立法是专为黄河流域的管理制定并颁布的法规、规章及规范性文件的合集，如国务院颁布的行政法规《黄河水量调度条例》，水利部颁布的规章《黄河河口管理办法》以及黄河水利委员会出台的规范性文件《黄河取水许可水质管理规定》《黄河水权转让管理实施办法》等。现有的法规、政策、文件的相关规定尚有许多局限性，并没有将黄河流域视为一个整体来进行综合性立法，而是将黄河流域分部门进行管理，目的只是去解决某一方面的涉水事务。

二、“河长制”的内涵和特征

“河长制”是指由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河湖的“河长”，统筹领导并协调各相关职能部门的职责。“河长制”的实行，可以有效解决以往“九龙治水”的管理困境。了解“河长制”的特征有助于更好地贯彻执行“河长制”，以达到基于“河长制”实施黄河流域综合管理的目的。

(一)“河长制”体现了首长负责制

“河长制”的一个本质特征就是以各层级党政机关领导人兼任，以各层级党政机关领导人为责任核心。他们集中掌握了各自行政系统内的最高权限资源，可以依靠其权威的地位统筹领导并协调各相关职能部门开展工作，破解横向条块的壁垒。县级及以上的“河长”设置相应的“河长办公室”来促进各部门协同管理，在“河长”的协调下，各部门可以通过信息共享、联合执法等形式，最大限度地发挥各自的优势和作用。“河长制”是落实《中华人民共和国环境保护法》及《水污染防治法》中党政领导人对相关辖区环境质量负责的新举措。

(二)“河长制”体现了行政问责制

“河长制”的另一个突出特征就是流域河湖管理的情况直接与地区政府党政主要负责人的政绩相关。在具体的实施过程中，上级主要领导有评估权利，负责定期评估下级的河流管理情况。如果某领导干部没有达标，对于其选拔任用将采取一票否决，这种考核模式即“达标型考核”。例如，在辽宁省的考核问责办法中就规定如果治河不达标是直接实行一票否决的，如此规定就意味着“河长”必须充分重视这份工作。各级“河长”会通过签订“目标责任书”、出台政府文件等形式，定期督导治污的实际效果。同时，要严格问责环境污染管理不到位及节能减排的目标任务未能达成等的“河长”。这种责任追究机制提高了地方党政主要领导对治水工作的重视，也将地方政府对水环境的管理与保护提升到了新的高度。在这一机制的刚性约束下，地方政府管理流域的积极性、自觉性以及行政效能都会显著提升。“河长制”的“首长负责制”和“行政问责制”是“河长制”在短期内获得明显效果的关键所在。

(三)“河长制”体现了因地制宜、因河施策

“河长制”的特征之三是“一河一策”。黄河流域地跨九省(区)，有13条主要支流，上游流经青藏高原，中游流经黄土高原，最终在山东省垦利县注入渤海。因此，流域内生态问题涉及的内容非常复杂，甚至同一条河流在上下游、左右岸不同区域间所面临的实际问题都有所不同。“河长制”“一河一策”的实施正是立足于流域综合管理思维，将局部管理与整体管理同步进行，河流管理与沿岸管理并行实施，从而有效地将流域范围内的水体与岸体综合整治。黄河流域实施综合管理的关键也在于要“因河施策、对症下药”。“河长”们根据不同河段的实际状况，制定出河流的生态环境保护方案，将规划、项目、资金和责任有效落实，最终达到综合管理黄河的目的。

三、“河长制”下黄河流域综合管理存在的问题

截至2018年6月，黄河流域九省(区)全部建立“河长制”。目前，黄河流域水质改善超全国平均水平。“河长制”对于黄河流域管理来说是不可或缺的，其有助于黄河流域与区域协同共治。(8)王雅琪、赵珂：《黄河流域治理体系中河长制的适配与完善》，《环境保护》2020年第18期，第56-60页。但我们也必须认识到，在取得成效的同时，“河长制”在黄河流域管理中也存在一些问题亟待解决。

(一)缺少权威的黄河流域管理机构

2002年，水利部公布了“三定方案”，当前的黄河水利委员会就是依据此方案来行使职责和权限的。方案规定黄河水利委员会只是水利部派出的一个外派机构。我国法律没有明确规定黄河水利委员会的地位和职能，其在流域管理中常常面临束手无策的局面。过去的河流生态环境保护的管理工作比较混乱，如气象部门监测大气降水，污水排放和处理是环保部门的责任，评价和开采地下水由地矿部门负责，各部门各自为政。当用水和管水、流域管理和区域管理产生矛盾时，黄河水利委员会仅依法享有有限的监督和管理职权，没有行政执法权和强制执行权利。在出现与地方行政权力相冲突的问题时，经常会出现流域管理机构和区域政府各执一词，直接结果就是流域内涉水违法行为的处罚难以真正落到实处。

(二)“河长制”队伍建设薄弱导致难以实现科学管理

“河长制”的组织设计构造，行政首长负责制是最核心的保障。各地在推行“河长制”的实践中，也基本由“河长”及“河长办公室”负责黄河流域生态环境的保护工作。按目前工作推进情况看，“河长制”在一定程度上改善了原本河流管理中“九龙治水”责权不清晰的现状，但现有“河长”的实际工作中仍存在一定的问题尚未完全理顺，难以完全发挥“河长制”的管理效能。一方面，部分“河长”缺乏生态综合治理的理念。由于“河长”均是各地方党政责任人，各级行政“一把手”普遍承担着地方经济发展的重担，他们也会将大部分的精力与资金投入到经济发展工作中，这导致部分“河长”不能专门侧重于黄河流域生态环境治理保护工作。另一方面，专业型人才储备不足。由各地区的党政负责人担任“河长”，是为了利用其行政权力统筹协调流域内涉及生态环境管理的不同职能部门，从而集中力量解决以往工作中的顽瘴痼疾。但在实践中，黄河“河长”由各级行政“一把手”担任，他们不仅要负责黄河流域的管理保护工作，还要管理地方区域内的各种行政事务，难以全力应对黄河流域存在的各项突出问题。此外，“河长”作为行政负责人，其所擅长的是行政管理工作，大多数的“河长”对于黄河流域管理工作缺乏专业知识。更重要的是，由于人员编制原因，“河长办公室”的大多数工作人员是从不同单位抽调的，缺少真正了解黄河治理保护的专业人才。(9)丰云：《河长制责任机制特点、困境及完善策略》，《中国水利》2019年第16期，第16-19+51页。

(三)“河长制”下黄河流域管理监督问责难以落实

目前的监督考核机制大多是针对当地“河长制”的推行情况，但对于河流生态环境保护中如垃圾管理及污染企业整治等具体工作，仍缺乏必要的监督考核制度。首先，目前的考核标准缺乏可量化的评价指标，虽然有具体的考核评分细则，但有些细则并没有考虑不同地区之间存在的差异，设计弹性不足，难以付诸实践。这样的工作形式很难取得科学的管理效果。其次，从实际治河情况来看，由于“河长制”是基于科层制系统自上而下运行的，“河长制”出现了工作责任层层下压的现象。基层“河长”所要承担的责任明显已经超出了他们的权力范围，这样很难从根本上保障黄河流域生态环境管理工作的有序展开。(10)胡光胜：《河长制:我国流域治理现实困境与创新趋势》，《大连干部学刊》2019年第5期，第59-64页。如果“河长制”工作落实不到位，那么通常情况下也只有基层“河长”会被问责。因此，要强化对各级“河长”的监督检查，严格其考核问责，将各级“河长”的责任进一步压实。这样才能够使各级“河长”正确行使其权力，有效履行好自己的职责和义务。最后，在“河长”考核过程中，考核问责的主体仍然是政府上级部门，缺乏社会第三方的监督和参与，“河长制”监督效用未得到体现，如中央环保督察组于2018年6月发现了河北省石家庄、定州两市大沙河河段存在严重的环境问题，但是该段的“河长制”考核竟然是满分。

(四)缺乏黄河流域生态补偿法律规定

流域生态补偿是一项综合的系统工程，其充分调动了流域内各职能部门之间的交流与协调,为流域综合管理提供了有力抓手。黄河流域的生态补偿问题非常复杂，涉及众多的利益相关方。通俗来讲，流域生态补偿即受益的一方向受损的一方付费，均衡受益者与受损者之间因保护或破坏流域生态环境产生的流域生态利益及其经济利益分配关系。2019年11月，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，将在国家生态文明试验区、西藏和四省藏区、安徽省，选择50个县(市、区)开展生态综合补偿试点，这表明生态补偿机制的顶层设计取得了重大进展。“谁受益、谁补偿”也是环境保护公认的原则，但是现行的黄河流域法律框架中仍然缺乏相应的生态补偿机制。黄河流域地理跨度大、涉及多方利益主体，在生态补偿中可能会存在以下问题：第一，补偿区域范围广。如前所述，黄河流域流经九省(区)，这意味着黄河流域生态补偿既涉及省与省之间的补偿，又涉及省内的补偿，还包括上下游与左右岸的补偿关系。这么多的利益相关方需要一个专门的组织机构，在补偿方式、补偿标准及资金管理等方面统筹协调。(11)陈耀龙：《借力河长制助推长江经济带生态补偿的思考》，《中国水利》2018年第10期，第7-8+3页。第二，补偿资金形式单一。我国当前的生态补偿资金主要依赖于中央政府和省政府的财政转移支付，生态补偿形式主要是对生态保护者实施的纵向生态补偿，资金来源渠道较窄，补偿资金的数额缺口较大。这种纵向补偿方式现在已不能解决跨区域的水资源保护问题，亟须寻找其他途径更好地促进黄河流域生态补偿的有效落实。第三，补偿方式单一。我国的生态补偿方式主要以政府财政的“输血式”直接补偿方式为主，并不注重技术等软实力补偿的“造血”作用，仅靠政府财政的“输血式”补偿方式并不符合我国可持续发展的管理理念，与之相对的以技术、产业、人才等为主的软实力补偿方式则更符合管理黄河的长效机制。

四、“河长制”视角下黄河流域综合管理模式的完善

我国黄河流域在管理体制上，由于条块分割，缺乏统一管理，往往会顾此失彼，未能做到兴利除弊。为了更好地落实“河长制”，实现以流域为单位的统筹管理，将“九龙治水”的局面转化为“五指成拳”的优势，在跨区域管理中有效防止府际间隙情况的出现，我国“河长制”应从以下几个方面回应黄河流域综合管理的根本需求：

(一)建立黄河流域综合管理体制机制

由于黄河流域具有很强的整体性，因此，为了维护和保持流域良性循环的生态系统环境，在对黄河流域进行综合开发利用时，需要进行全面规划和统一管理。美国、澳大利亚、日本都依法建立了一个权威部门对流域进行综合管理，并且赋予该部门很大的行政管理权，由其协调其他分管部门。我国黄河流域若想实现高效有质的流域综合管理，一是需要在法律中建立强有力的黄河流域管理协调机构，该机构由国务院直接管辖。二是明确黄河流域管理协调机构的法律地位和职权范围等内容。三是将流域内各省级“河长”纳入黄河流域管理协调机构，有序开展合署办公实践。最终达到“河长制”与黄河流域管理协同推进、流域与行政区域管理相结合的目的，(12)董战峰、邱秋等：《〈黄河保护法〉立法思路与框架研究》，《生态经济》2020年第7期，第22-28页。这也是实现黄河流域综合管理的根本保证。黄河流域管理协调机构的职能范围应是：统一监测黄河流域跨行政区污染防治，统一监督黄河流域内环境保护部门的执法活动，统一管理黄河流域内的水土保持和生态保护工作，统一协调水利及森林等相关部门对黄河流域内资源的利用与保护之间的关系等，并赋予该机构相应的行政执法权，以实现对黄河流域的统筹管理。

(二)强化“河长制”的队伍建设

“河长制”在黄河流域综合管理的过程中是十分有效的制度，是在新时代下形成的一种较为特殊的机制。因此，强化“河长制”的队伍建设来充分发挥这一制度的优势极为重要。一是培养“河长制”工作人员生态优先的理念。《意见》要求“河长”做好水域的综合治理，这意味着其不仅仅需要完成水质达标的任务，还需要完成对河湖水岸线的管理、水体行政执法的监督管理。然而，这些工作单凭“河长”的自觉难以完成，应当转变以往的执政思维方式。黄河流域“河长办公室”应开展常态化评比活动。每年选定一个固定的时间，开展“河长制”工作人员的评比活动，如“守护河流”先进个人奖、优秀“河长”、“河长制”美丽河流等。另外，在知名的媒介上进行宣传，更好地提高黄河流域工作人员的荣誉感和使命感，增强其生态环境保护意识。二是制定“河长制”工作业务培训制度。首先，可以聘请全国知名水利专家做专题讲座，强化“河长制”工作人员对于黄河流域生态环境保护专业知识的了解和掌握。其次，结合公务员培训要求，定期举办各级“河长”培训班。最后，有必要开展职能交叉部门参与的涉水业务研讨，提高人员的业务能力。三是建立黄河学术共同体。从政府部门、高校、专业机构等聘请兼职专家建立黄河学术共同体，在开展黄河流域相关决策工作或有其他必要情况时可在其中邀请部分专家参与、论证，提高决策的科学性与专业性。四是可开展联合办公。就是抽调“河长制”工作人员合署办公，生态环境、农业农村、自然资源、住房和城乡建设等在黄河流域生态环境保护工作的推进中发挥重要作用的行政机关应派出人员常驻“河长办公室”。

(三)健全“河长制”的监督考核制度

对黄河流域“河长”工作的全面考核评价应从自然生态及社会功能等角度进行综合考虑。各级“河长”通过定期开展交叉检查，可以相互学习管理经验，这也能促进监督制度的有效建立。不同级别“河长”之间的工作和职责必须加以协调。上级“河长”应成为责任主体，还要不定期开展巡查工作，避免出现平时不作为，检查前突击管理的现象。下级“河长”对上级“河长”定期进行汇报，把工作做实做深做到位。此外，有必要建立第三方考核机制。前文提到，政府内部的监督考核有时不能真实地反映“河长制”在河流生态环境保护具体工作中出现的问题，容易存在弄虚作假的情况，社会第三方的考核相对来说更具有公正性，考核结果应及时公开。同时，建立完善的奖励和问责制度，促进监督考核的有效落实。

(四)将“河长制”与黄河流域生态保护补偿机制相嵌套

我国黄河流域跨众多行政区的基本现实已经成为流域生态环境综合管理的难题。2017年的《政府工作报告》中明确提出全面推行“河长制”，健全生态保护补偿机制。将全面推行“河长制”与完善黄河流域生态保护补偿机制有机结合，实现行政区域内跨界断面水质生态补偿扩展至行政区外的其他同流域行政区尤为重要。具体可以从以下几个方面着手：

1.构建黄河流域生态补偿组织机构

黄河流域沿岸的政府及管理部门数量较多，黄河流域生态补偿机制的建立必须要有一个专门的机构来统筹协调管理，“河长制”为此奠定了良好的组织基础。建议黄河流域生态补偿的组织机构设置可以以中央为依托，联合各省(直辖市)“总河长”共同成立权威的黄河流域生态补偿工作委员会。成员由各省政府领导组成，生态环境部和水利部参与，下设黄河流域各级生态补偿办公室，统筹管理全流域生态补偿事务。

2.全面建立黄河流域横向生态补偿机制

横向生态补偿机制可以对黄河流域长期的单一纵向财政转移支付制度进行有力补充，能够有效缓解中央财政压力。(13)李长健、赵田：《水生态补偿横向转移支付的境内外实践与中国发展路径研究》，《生态经济》(学术版)2019年第8期，第176-180页。2020年4月，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》。该方案为黄河流域建立横向生态补偿机制奠定了框架基础。在实践中，涉及资金和补偿方式等复杂问题，仍需要依托“河长制”构建符合黄河流域综合管理规律的横向生态补偿机制，即由各级党政主要负责人担任“河长”，借助“河长”的力量在上下游地区补偿的基础上，全面推动横向生态补偿机制的建立，达到让补偿主体自愿补偿受偿对象，受偿对象自发进行流域生态保护投资的目的。

3.构建市场化及多元化的黄河流域生态补偿机制

一方面，市场主体是经济发展的重要推动力量，应当坚持政府主导，市场、社会等多种补偿主体有效参与的运行机制。黄河流域生态补偿运行机制应该由黄河流域生态补偿工作委员会统一组织，各级“河长”积极配合，并引导企业主动参与生态补偿工作，不断引入绿色、环保的市场主体投入到治理黄河的事业中来。另一方面，金钱补偿与实物补偿方式见效快，是最直接的补偿方式，但是这种“输血式”补偿方式并不能持续解决黄河流域生态环境的突出问题。从可持续角度来看，黄河流域生态补偿采取政策补偿、产业转移、共建生态产业园区以及股权支付等“造血式”补偿方式更加符合绿色、可持续的发展理念。

五、结语

黄河流域长期以来都面临着“九龙治水”的难题，“河长制”统一了黄河流域生态环境行政管辖权，能够有效改进黄河流域生态环境治理效果。以流域为单元对流域生态环境保护实行综合管理已为大多数国家所接受，结合我国黄河流域的实际管理情况，黄河流域综合管理应全面依托“河长制”来实施。我国现行的黄河流域管理规定大多分散在各水事单行立法中。2021年10月，国务院常务会议通过《中华人民共和国黄河保护法(草案)》，12月20日首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。这是一部关于黄河流域的综合性法律，对于我国这条母亲河的综合管理将起到积极的促进作用，也预示着“河长制”综合管理模式在新时代治理黄河的作用将更加凸显。