全过程人民民主建构中农民话语权提升研究

□张世煜 关振国

（西北农林科技大学 陕西 杨凌 712100）

2019年11月，习近平总书记在上海首次提出“人民民主是一种全过程民主”，并于2021年“七一”重要讲话中将这一论断进一步完善，将发展“全过程人民民主”作为党和国家在新征程中的重要使命。“全过程人民民主”建立在中国社会主义民主事业建设的伟大实践基础之上，是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键一环，也是对世界民主事业有序发展的积极思考。全过程人民民主是中国全域性的民主，农村部分无疑是其重要组成。农村事业发展的关键在于农民，应通过分析农民话语权不足问题的成因提升农民话语权的必要性，明确提升农民话语权的着力点，实现政治过程中人民主体性的复归。

一、全过程人民民主制度建设过程中农民话语权提升的必要性

“民主”这一政治概念在产生之初是实现良善政治形态的尝试手段，是制度构建的重要方向。而在历史发展过程中，民主因其独特优势逐渐被认同为较为普适的价值标准，也成为现代政治的历史趋向。马克思在《黑格尔法哲学批判》中提出“民主制是君主制的真理，君主制却不是民主制的真理”，即正面肯定民主制度相较于君主专制的优越性以及民主制度更接近于共产主义政治制度的理想。全过程人民民主是社会主义民主事业发展的总结与再出发，提升农民话语权是在农村建构起合理科学的全过程人民民主制度的关键一步，其行为可以与制度架构形成内循环式的良性互动，推动农村政治事业的迭代式进步。

（一）农民话语权提升是农村全过程人民民主制度建设的关键一步

从“全过程民主”到“全过程人民民主”，习近平总书记突出强调了这一概念的主体是“人民”，而农村全过程人民民主的主体自然就是农民，其主体性的体现首先要让农民学会表达，能够表达，让农民表达出的智慧能够被我们听到，让全过程人民民主制度真正成为我国乡村振兴伟大事业路程上的坚强保障。

“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼，从群众中来、到群众中去。”[1]只有农民才是农村制度是否合适的合格评判者。而在建设全过程人民民主制度过程中，提升农民话语权，真正让农民参与制度架构，才能保障制度符合农民的需要，获得农民的承认，提升制度的合法合理性。

农民智慧始终是我国农村制度合理化发展的不竭动源。习近平总书记在全国脱贫攻坚大会上的讲话明确指出：“始终坚持为了人民、依靠人民，尊重人民群众主体地位和首创精神。”这是百年党史实践总结出的颠扑不破的真理，要永远和人民站在一起，倾听人民的声音。四十余年前，安徽凤阳小岗村十八户农民“包干到户”拉开了我国农村改革的序幕。“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，改革开放中每一个新生事物的产生和发展，改革开放每一个方面经验的创造和积累无不来自亿万人民的实践和智慧! ”[2]68让农民真正拥有话语权就是汲取农民智慧的第一步，也是我国建设全过程人民民主制度的题中之义，可以在实践中尝试形成话语权建设与制度完善的良性内循环。

（二）农民话语权提升是中国共产党群众路线的鲜明体现

“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，这是中国共产党群众路线的基本内容，更是新时代乡村振兴事业推进的必然工作准则，“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，是我们党永葆青春活力和战斗力的重要传家宝”[2]27。而提升农民话语权就是党在全过程人民民主制度建构过程中贯彻群众路线最深刻的实践体现。

人民群众始终是党的力量源泉，中国共产党依靠人民成为合法合理的执政党，也依靠人民取得了革命、建设与改革历程中彪炳史册的成就。三农工作始终是中国共产党工作的重中之重。“江山就是人民，人民就是江山。”中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党代表的是最广大人民群众的利益。让农民发出自己的声音，就是让中国共产党在农村的广袤土地上打下自己的执政根基，把权力真正交付到人民的手上，这是中国共产党的政治勇气的深刻体现。

（三）农民话语权提升对西式民主危机破局的“中国智慧”

从古希腊城邦政治到近代以来西方资产阶级民主革命，再到现代代议制民主制度的构建，西方民主在某些方面确实取得进步，但是权力仍然被少数统治阶级垄断，是少数集团的“民主”。西式民主始终没有摆脱“非全过程”的限制，反而在现代资本刺激下日益走向极端化与非理性化，陷入自身制度内生性矛盾的壁垒之中，产生了一系列被异化的政治现象，如“金钱政治”“身份政治”“否定政治”等，民主日渐沦为精英集团争夺利益的工具，其实践方向与民主的本质内涵相去甚远，其实际并不是对理想政治制度的真实追求，而是统治阶级迭代带来的制度演变，而此现象形成的重要原因就是民众话语权不足。虽然西方许多国家在表面上倡导话语自由，将其视为人权的重要体现，甚至以此为话术对我国进行诋毁与攻击，但其内部政治生态恶化，精英阶层利用媒体等垄断舆论，民众话语权在事实上被替代甚至被忽视。民众缺乏正面渠道表达自身政治诉求，容易在面对不符合自身需求的政治结果时导向无秩序的表达行为。2021年年初美国发生的“冲击国会山”事件就是典型代表，而民众政治获得感较低，政治参与意愿相对弱化，形成社会政治内部整体的恶性循环。综上，民众真实话语权不足是西方民主危机形成的重要原因。我国政治发展要避免重复其错误轨道，要通过提升人民话语权而使人民在政治活动中发挥真正作用，提高人民的政治获得感，推动中国特色社会主义民主事业不断发展进步。

习近平总书记深情地说道：“全党同志都要坚持人民立场、人民至上，坚持不懈为群众办实事做好事，始终保持同人民群众的血肉联系。”[3]全过程人民民主是包含民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督的全方位立体化民主，趋向于形成一个自我趋善的民主闭环，其本质就是追求一种整体和谐，是中国智慧的现实表现。三农问题始终是我国发展的关键部分，社会主义现代化事业的发展过程中要不断补齐我国的发展短板，以乡村振兴事业为根基为我国发展注入新动力。

二、当前农民话语权的现状分析

分析我国民主事业发展现状是进行具体实践路径探究的必要前提。福柯认为，“话语即权力”，“话语背后体现的是社会权力关系”。[4]话语权在很大程度上是影响力的现实折射。现阶段农民话语权不足的原因可被理解为农民在农村政治环境内影响力不足。我国基层民主建设在制度架构、法律体系与具体实践等方面取得了长足进步，但仍然有较大的进步空间。农民诉求的良性表达与合理持续的政治参与是农村民主事业合理化发展的必然要求，也是乡村振兴的重要政治动源，而农民群体局限性及制度建设不完全等原因造成了其现实性缺位。

（一）我国农民话语权提升建设已取得成果

中国共产党自诞生之日起就始终将人民民主作为政治建设依凭，从“三三制”到政治协商制度，再到我国根本政治制度——人民代表大会制度的建立，中国共产党始终在进行着人民民主的伟大实践，也在进行着人民话语权提升的中国实践。这也是中国特色社会主义政治事业行至今日的重要智慧与经验。

在举世瞩目的脱贫攻坚工作中，提升农民话语权的方法不断为农村发展注入新动力。“贫困群众是脱贫攻坚的对象,更是脱贫致富的主体。要加强扶贫同扶志、扶智相结合,激发贫困群众积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运。”[5]总结脱贫攻坚事业成功的历史经验，在迈向乡村振兴的新征程的大背景下，在政治上提升农民话语权，真正激发农民的主体性作用，是构建高度适配的农村政治制度的必然要求。

（二）农村治理环境变化带来农村基层自治组织行政化趋向

《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治组织产生于农民，服务于农民。在新的治理环境下，农村基层自治组织自身职能与行为模式产生了行政化趋向的新变化，其自治功能也必然随之相对弱化。“‘强行政、弱自治’的局面从长远来看不利于形成乡村治理高效秩序。”[6]

在脱贫攻坚、乡村振兴与城乡统筹发展的大战略中，农村从资源贡献者与牺牲者转变为资源接收者与被牵引者，农村基层自治组织也就从自治活动组织者与引导者转变为进行上传下达的资源分配者和政策推广者。在此过程中，我国农村基层治理逻辑发生转变，村干部职能主体从自村至上转变为自上至村。“国家资源对乡村的输入极大地增强了县(市)乡镇对村庄干部的控制和支配能力。”[7]自治功能必然相对削弱，农民话语权也会受到相应挑战。

在基层自治组织行政化过程中，良好行为制度与监督体系的缺失可能带来基层自治组织行为缺乏牵制，导致农民行使表达权利过程中的“寒蝉效应”，即个体因为难以承担自身表达带来的不良后果而选择像寒冷冬日里的蝉一样沉默，农民监督成本较高，监督结果难以预测，必然导向监督意向降低。

行政化与自治能否兼容？农村自治组织的主要职能应该聚焦于行政还是自治？这样的问题是在农村进行全过程人民民主制度构建过程中必然要思考的。现代化的治理格局必然要求农村自治组织提升专业化行政能力，但是其内生性的自治功能应依然而且必然占据重要位置，甚至主要位置，否则其本源性意义丧失，农民权利无法得到真正保障。因此，要通过自治与行政职能的再平衡保障农村基层自治组织不断满足乡村振兴事业发展要求。

（三）农民主体参与度不足

我国教育的长期进步，尤其是义务教育的基本普及已经大大提升了我国农民的整体素质，“素质低”已经不能成为农民参政热情与参政能力不足的理由。因此，要多方面、全方位综合考虑。

一是农民持续性参政热情不足。农民自身对常态化参政的重视程度较低，外部持续性帮扶制度不健全。农民的政治意识只在选举活动时才被唤醒，而在其他事务中处于沉睡状态。在民主协商、民主监督等环节中多存在着形式主义、一言堂等现象，农民参与真实性与实效性较低。在制度搭建中，农民角色在传统政治意义上天然地被设定为被管理者与接受者，在完成民主选举后，村干部转变为管理者，村民成为被管理者，其政治角色在日常事务中基本固定。在全过程人民民主建设中，要积极探索对政治角色的重新设定。

二是农民规范化参政能力缺乏。目前我国法律对农民在基层自治活动中的行为未形成完全的合理规导体系。法律语言中的行为主体主要为组织及参选人等群体概念，对农民个体则主要进行权利保护，农民参与民主协商及民主监督等活动时缺少可参考的行为范式。因此，在开展农民政治意识的觉醒工作的同时，必须配合相关的技能培训与行为规范，避免将全过程人民民主引向非理性极端民主。

三是农民经济生活对集体依赖度降低。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中称：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”农民在农村话语权降低必然有其深层次的经济原因。现代经济条件下，农民个体经济生活对集体依赖度降低就是重要因素。国家数据调查显示，2020年我国农村人口总数为50979万，而农民工数量为28560万人，占到了农村总人口的一半以上，这就意味着农民作为经济人，其角色从传统的第一产业从业者转变为第二、三产业从业者或第一、二、三产业复合型从业者；农民生活范围也从单一农村走向了农村与城市的复合结构，农民对村集体依赖程度降低，集体事务对农民的直接经济影响较低。这样的经济现状必然导致农民对基层自治参与自觉度降低。村民自治组织的主要运转能力与领导能力来源于其政治角色设定，而非经济上的统领地位。另外，农民生活范围的扩大化与复杂化也带来了农村全过程人民民主实施过程中的其他困难，如村民返村参政成本较高、参政人口老龄化严重、城市与乡村政治行为模式差异带来思想冲突等。全过程人民民主的农村制度架构必须建立在对我国特殊的城乡关系进行充分考量的基础之上，应符合农村与农民的具体情况。

三、以全过程人民民主制度为依托提升农民的话语权

习近平总书记提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，确保乡村社会充满活力、安定有序。”[3]这是对农村政治体制建设的总体构想，也是提升农民话语权的全方位实践体系。

（一）发挥农村基层党组织在提升农民话语权工作中的引领作用

中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是乡村振兴事业的根本保障。基层党组织是农村全过程人民民主制度构建的关键所在，是党与农民联系的关键一环，发挥着引领作用，在提升农民话语权工作中扮演着承上启下的重要角色。同时，以全过程人民民主制度的基层建构为契机，可以提升基层党组织的领导能力与工作能力，为我国乡村治理能力的提升注入新动力。党是人民利益的代表，农村基层党组织是农民利益的代表，提升农民话语权是农村基层党组织为农民服务的应有之义。

以政治领导力为农村基层党组织建设的主旋律。政治建设是党的根本建设，习近平总书记多次强调：“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。”农村基层党组织要坚持政治导向的工作方法，要成为党在基层工作中最坚实的组织保障，突出在全过程人民民主制度基层构建工作中的领导作用，在政治上树立对提升农民话语权的重要性的清晰认知。首先，要加强党组织成员的政治教育，定期开展基本理论与党的政策文件学习，多形式开展教育普及工作，如理论大比武、参观红色基地、理论讲堂等学习教育活动，在成员内部形成良好的学习交流风气；其次，要在政治上明确党组织与党员本质，进而清晰人民与党的血脉联系，真正在基层党组织形成为民服务的整体意识，培养基层党组织成员对提升农民话语权工作的自觉性；最后，要关注农村基层党组织的政治整体性，以政治引领为导向，破除组织内利益纠葛带来的内耗。

以工作服务能力提升为农村基层党组织建设的主要内容。要通过提升基层党组织的工作服务能力，加强其对提升对农民话语权相关工作的良性引导。厘清农村基层党组织与自治组织职能是优化乡村治理体系的关键一步，也是推动各单位专业化履职的必要前提。农村基层党组织更多地承担自治之外的行政工作，这也是破局自治组织行政化带来的负面影响的有效尝试。首先，要使党员提升自身认识水平，将吸收农民意见作为批评与自我批评的信息来源保障；其次，农村党员要发挥在提升农民话语权工作中的先锋引领作用，自身要积极进行话语表达，形成正面示范作用；最后，要拓展与农民的交流渠道，通过“党员包干”“定期入户”等形式，使党员真正成为群众的贴心人与领路人。

以农村治理环境优化为基层党组织建设的重要目标。农民话语权提升的主要内涵仍然存在于基层自治过程之中，农村基层党组织更多加以引领与配合，治理环境的优化就是农村基层党组织行为的重要目标，也是作为党组织政治性与集中性的优势体现。首先，要因地制宜，根据地方特点与农民需要进行不同层次的实践优化，如在有着较大规模企业或成规模产业的地方，村级党支部与企业党支部应定时沟通交流，及时了解本村与企业经济发展的难处，通过政治环境改善优化村内经济环境；其次，要发挥农村基层党组织对基层自治组织的监督作用，形成风清气正的表达环境，开展规范化与常态化的监督，保障农民话语权在自治活动开展过程中的正确实施；最后，要发挥农村基层党组织的号召力，提升农民行使话语权的积极性。基层党组织成员往往与“乡贤”重合，在农村具有较大的影响力与号召力。要保障农村基层党组织的政治正确，使其在乡风文明建设中产生积极影响，推动乡村振兴事业的不断进步。农民话语权的行使需要政治兜底，否则易导向无序参与，造成政治破坏。

农村基层党组织是农村全过程人民民主制度构建的关键角色，在提升农民话语权的具体工作中发挥领导与指引作用。要通过政治领导力与工作服务能力的提升，使其真正满足农民话语权提升的相关组织需求，并明确其作用定位，优化农村治理环境。

（二）农村基层自治组织自治功能规范化回归

自治过程是农民话语权行使的实践主体阶段与起始阶段，因此基层自治组织是主要的工作职能承担者。在农村全过程人民民主制度架构中，通过明确角色定位、完善制度规范，能够突出其内生性的自治功能，形成组织与农民一体化表达体系。

1.通过完善基层选举制度使基层自治组织成为农民的“代言人”

民主选举是民主活动的起点，也是最重要的一环。民众意愿在直接选举中被最大程度地量化表达，是农民话语权的直接体现。首先，要通过加强宣传教育启发农民的自觉意识。要充分利用多种平台手段，线上线下相结合，集中教育与日常宣传相结合，制度教育与道德教育相结合，政府宣传与村委宣传相结合，让农民明晰并重视自己手中的选票，使选举结果真正符合农民话语真实表达。其次，要规范基层民主选举的行为过程，严格遵守行为规范，避免因制度不完备而为不法分子带来可乘之机，如乡镇政府违规更改选举结果、违背人民意志等。最后，要坚决打击不正当选举行为，如贿选、暗箱操作、黑恶势力干预等，在加强法律制度建设的基础上积极进行事例宣传，在参选人心中筑起行为规范的高墙。

2.以提升农民话语权为契机强化农民对基层组织的监督作用

在全过程人民民主制度构建过程中，要推进全过程人民民主监督体系建设，“把权力关进制度的笼子里”。首先，要加强信访制度、人大代表联系群众制度的建设，形成全方位立体化的监督体系，严查严控，避免被审查人做出报复行为，降低群众的监督成本，让农民敢于行使自己的权利；最后，要鼓励基层自治组织在与农民的交流中不断反思与改进，坚持批评与自我批评相结合，提升为农民服务的工作水平。

3.将基层协商民主作为提升农民话语权的主要实践形式

协商民主强调各参与主体的利益博弈，通过沟通寻找问题的最优解，实现利益相对均衡。合理合法的协商民主制度架构可以保证农民在实践过程中持续表达自身诉求，并降低“一次性”民主的风险，彰显“全过程”的优越性。首先，要提升协商民主的持续性与完整性，在民主决策、民主管理与民主监督的全过程贯彻协商原则；其次，要保证协商民主的真实性，建立相对应的工作机制，使协商结果有所落实，提升农民持续参与协商的热情；最后，要保持协商民主的可行性，上级政府组织要给予相应的政策、资金等专项支持，村内要对积极参与协商民主的农民给予一定的物质及精神奖励，形成模范效应。

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”农村基层自治组织自治功能的复归是构建农村全过程人民民主制度的必然要求，也是社会主义民主优越性的重要体现，通过加强组织建设可以为我国农村全过程人民民主制度架构以及对应农民话语权的提升提供组织保障。

（三）农民主体作用的发挥

历史是人民创造的，这是马克思主义唯物史观的基本立足点。农村全过程人民民主制度建构以农民为内在主体，提升农民话语权也必然要开展对农民群体的教育活动。首先，要提升农民的群体意识，从而获得衍生的自觉表达意识，并且保证话语表达符合群体共同价值导向。其实践路径包括制度法律的规导、集体经济中的共同劳动及相关共同体意识教育，如国家共同体意识教育、民族共同体意识教育等。其次，要配套意识提升，开展行为能力的培训。在民主选举、民主协商等活动开始前，应集中举办开讲座、放映相关影片等活动，形成行为范例。最后，要根据各地方的实际情况采取不同的实践形式，如针对老龄化较为严重的偏僻村落，可以加入留守老人在外非本地户籍子女参与政治讨论环节，切实了解民众需要，保证话语表达的真实性。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提道：“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用。”农民是乡村振兴的真正主体，也是乡村振兴事业的亲历者、建设者、受益者，乡村振兴事业搞得好不好，农民最有发言权。通过提升农民话语权，可以为实践提供正确反馈，保证工作的正确方向；乡村振兴事业是全方位、立体性规划，涵盖乡村发展各个层次方面，农民政治素养、参政意识等必然在此过程中得到提升。因此，乡村振兴事业的发展与农民话语权的提升可以形成良性互动，推动乡村整体发展。

综上所述，在全过程人民制度建构过程中，提升农民话语权，要发挥基层党组织的引领作用、农村基层自治组织的基础作用以及农民的主体作用，与乡村振兴形成良性互动，形成全方位、立体化的工作体系，提升乡村整体治理能力，为我国农村事业进步不断注入政治活力。