资本下乡的行政逻辑：表现形式、形成机制与实践影响

望超凡

（武汉大学社会学院，湖北 武汉 430072）

一、引言与文献综述

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，产业兴旺是乡村振兴的内在目标与实践基础。然而，随着我国城市化进程的不断推进，农村社会中的人口、资金均加速流向城市，这使得农村社会逐渐失去实现产业振兴的内生力量，引导社会资本下乡是解决这一问题的重要路径。在这一思路导向下，从2013年开始，中央一号文件连续9 年明确提出要鼓励引导资本下乡参与乡村建设，并逐渐完善相关制度体系，引发新一轮资本下乡热潮［1］。实证研究表明，资本下乡后的发展绩效并不一致，在一些研究中，资本下乡可以有效弥补农村社会在生产要素上的短板，从而推动产业发展［2］；而在另一些研究中，资本下乡不仅无法推动农村产业发展，甚至还经常亏本“跑路”，造成严重的社会问题［3］。因此，需要进一步强化对资本下乡运作过程的实证研究，理解其实践逻辑，进而才能更好地引导社会资本服务于乡村产业振兴。

对于资本下乡投资农村产业的现象，既有研究主要是从市场逻辑出发对其进行理解，认为这是资金、人才、技术等生产要素在市场逻辑下优化自身配置的过程［4］。具体来讲，我国经济发展路线转轨致使一些传统行业利润率下降，迫使一部分制造业资本必须重新寻找新的利润增长点［5］，而城乡居民消费结构转型为提高农产品附加值、发展利润更高的乡村服务业提供有利条件［6］，同时农村产权制度改革赋予社会资本下乡经营农村产业的合法渠道［7］，在这一背景下，大量社会资本开始选择下乡投资农村产业。相较于传统农业经营主体，社会资本下乡后往往会积极创新农业经营方式、延长农业产业链、大力发展各种新产业和新业态，从而有效满足城乡居民不断提高的农产品和农村服务需求，并从中获得较高的投资收益［8］。在这一过程中，资金、人才、技术等生产要素可以在城乡之间实现均衡配置，并带动乡村产业发展［9］。

按照市场逻辑，资本下乡投资农村产业主要是由于受到利润的吸引，当社会资本不能获得足够的市场收益时理应会撤出农村产业领域［10］。然而，在多个省份开展农村调研过程中却发现，在资本下乡热潮中，存在着一些“另类”的社会资本：大多实力雄厚，并且热衷于投资“高大上”的现代农业项目，但却并不关心产业项目的赢利与否，即使项目因无法适应市场而出现亏损，也会继续投资。对于这样一些社会资本，市场逻辑显然无法解释其投资行为，那么这些社会资本下乡投资农村产业的实践逻辑是什么？这是本文试图探讨的主要问题。

本文的经验材料来源于笔者于2020年5月对湖北江镇①遵照学术惯例，本文中的人名、地名均已做匿名处理。的实地调研，调研时长为20天，调研方式以非参与式观察和非结构式访谈为主，访谈对象包括当地投资的资本主体、普通村民、村干部、乡镇干部等34人。江镇位于湖北山区，人口为2.8万余人，茶叶是该镇的主要农产品，种植规模为2 600余公顷。通过调研发现，该镇茶叶产业发展的过程中，当地县城的绿原公司扮演了重要角色。绿原公司成立于2005 年，注册资本为800 万元，主要经营成品茶销售与农机销售（制茶设备）业务，年销售额超过3 000 万元，从2010 年开始，绿原公司多次在江镇投资建立茶叶加工厂，是当地茶叶加工产业领域的重要市场主体。本文试图对绿原公司的运作过程进行分析，从而理解资本下乡投资农村产业的实践逻辑。

二、投资不为挣钱：资本下乡的悖论实践

在市场经济中，收益预期是影响市场主体经营策略的主要因素。大多数下乡资本的投资行为都遵循以下规律：当农村产业有利可图时会密集涌入，而当农村产业不能提供相应的经济回报便会快速撤出［11］，而绿原公司对于江镇茶叶加工产业的投资决策却明显背离这一规律。

2010 年，绿原公司进入茶叶加工行业，投资200 万元在江镇坪村建立一座现代化茶叶加工厂。在绿原公司建厂之前，江镇的茶叶加工产业主要是由本地的23 家小型家庭作坊分散经营，这些家庭作坊的投资规模一般在50 万元以内，对比之下，绿原公司投资200 万元兴建的茶叶加工厂在规模和技术上都显得比较突出。虽然如此，绿原公司却并未在茶叶加工产业中赢利，这一结果主要是由以下两方面原因导致。首先，绿原公司缺乏与农民之间的社会关联，这导致其生产成本较高。农业产业对农村社会结构具有很强的嵌入性，经营主体与农民之间的社会关系直接影响到经营活动的经济效益［12］。例如在茶叶收购环节中，本地作坊老板和茶农之间存在社会关联，所以茶农愿意将鲜叶以市场价格卖给作坊老板，这保证了本地作坊有稳定、低价的鲜叶供给；而绿原公司缺乏与茶农之间的社会关联，因而只有当其鲜叶收购价格比本地作坊高时才会有茶农愿意向其出售鲜叶，因此，虽然绿原公司拥有更先进的生产设备，但是其生产成本却始终高于本地作坊。其次，绿原公司缺乏经营茶叶加工厂所必须具备的一些地方性知识，这使得其很难根据市场和季节的变化灵活调整生产策略。茶叶加工不仅需要有一定的专业技术知识，还需要有相应的“地方性知识”。例如在茶叶加工旺季，加工厂不仅要在本地收购鲜叶，同时还要到其他乡镇甚至隔壁县的各个小集市收购鲜叶。地方性的小集市存在着很大差异，有的集市鲜叶质量好，但是价格贵；有的集市鲜叶质量差，但数量多、价格低，因此，在选派茶叶收购人员时，熟悉各个小集市的地点、特性等知识便极为重要。类似的关键性“地方性知识”还包括对木柴等燃料品质的判断、对各村茶农性格的认知、对各个片区茶叶品种的了解等。实际上，每一个作坊老板都不仅拥有专业的茶叶加工技术知识，更重要的是还拥有丰富的“地方性知识”，这是其维持经营的重要资本，而绿原公司的管理人员虽然知道如何生产茶叶以及如何管理企业，但是由于缺少这些关键性的“地方性知识”，所以始终难以灵活调整经营策略，无法实现效益最大化。

由于以上原因，绿原公司在坪村投资的茶叶加工厂第一年投产便亏损12万元，第二年又亏损14万元，这让绿原公司立刻认识到其并不适合经营茶叶加工厂，于是改变经营策略，从2013年开始将该茶叶加工厂承包给一位本地老板经营，每年收取3 万元租金①本地老板大多都有自已的加工厂，很少有人愿意租用他人的加工厂经营，所以加工厂的租赁价格较低。，但是这个价格不能覆盖加工厂前期投资的财务成本，为此，绿原公司每年亏损7 万余元的贷款利息。然而，绿原公司对于江镇茶叶加工产业的投资热情却并未消减，反而在接下来的几年里进一步扩大投资：2013年，绿原公司投资300万元在江镇许村兴建立一座现代化茶叶加工厂，不仅为其配备茶叶初制设备，还配备一套茶叶精制设备；2017 年，绿原公司再次投资400 万元在江镇黄村兴建一座现代化茶叶加工厂，并为其配备一套价值280 万元的全自动制茶设备。对于这两座茶叶加工厂，绿原公司同样没有直接经营，其中，位于许村的茶叶加工厂在建成之后便被原绿公司以8 万元/年的价格租给一位本地老板经营；位于黄村的茶叶加工厂由于产能较低，无人愿意承租，因而一直处于闲置状态。和坪村茶叶加工厂的情况一样，算上前期固投的财务成本，这两座加工厂对于绿原公司都是处于亏损状态。

由此可以看出，绿原公司对江镇茶叶加工产业的投资行为显然不符合市场逻辑，即绿原公司明知道难以从中获利，甚至会面临亏损，但却依然坚持投资。那么，绿原公司的投资行为内在逻辑到底是什么呢？

三、响应政府号召：社会资本投资行为的隐性目标

市场逻辑难以解释绿原公司的投资行为，但是将绿原公司的投资效果和当地政府的治理需求相结合进行思考时，就能理解其投资活动合理性：绿原公司对于江镇茶叶加工产业的大规模投资虽然未能给公司带来经济收益，但却合乎当地政府的产业发展目标。

作为后发现代化国家，政府在我国农业领域的发展过程中扮演重要角色，是我国农业现代化的主要推动力量［13］。在“压力型体制”［14］下，当上级政府将农业现代化设置为治理目标后，农业现代化便从一个经济问题变成了一个政治问题。农业现代化是一个抽象概念，要实现农业现代化，首先要理解其具体含义，进而形成明确的发展目标。在众多讨论中，部分学者以西方发达国家农业发展现状为参照对象，将“自动化、标准化、规模化”等特征视为农业现代化的具体表现，在观点的争锋中，其见解逐渐得到部分地方政府主政领导的认同，由此，推动农业走向“自动化、标准化、规模化”便成为地方政府农业治理的主要目标［15］。落实到江镇的茶产业中，对于当地政府而言，茶产业实现现代化转型的核心表征就是建立标准化的生产车间、购置先进的生产设备、对接各种行业标准、打造本土品牌等。

依靠内生精英推动产业转型是实现农业现代化的重要路径，但是内生产业精英的发展路径是市场导向的，因而往往并不完全顺应地方政府的要求。以江镇最大的本土加工厂“松王茶厂”为例，其老板胡有财从1992 年开始经营茶叶加工厂，经过30 年的发展，松王茶厂的固定投资已经超过300 万元，年产值超过1 000 万元。松王茶厂的制茶设备与经营模式和一般的小型家庭作坊并无本质区别，只是规模较大而已，例如在各个生产环节的衔接上，松王茶厂采用的依然是人工搬运的老办法，而不是采用履带传送系统进行自动搬运，其原因在于定制一套履带传送系统需要40 余万元，但雇佣一个搬运小工只需要支付3 000 元/月工资。类似的现象出现在茶叶加工的每个环节中，其逻辑在于，江镇当地的熟练劳动力较多，因此对于加工厂老板而言，与其花费巨资购买先进的自动化设备，不如多请几个熟练工人。可以看到，依靠内生产业精英，当地的茶产业能得到发展，但却不会发展为政府“理想”中的现代农业形态。

相较于内生产业精英，外来的社会资本则是可以充分满足地方政府的要求，打造出政府理想中的现代农业形态。绿原公司的茶叶加工厂虽然经济效益不佳，但却极为符合当地政府对于现代农业的定义：首先，绿原公司每次建厂都会采购当时最为先进的生产设备，因而其生产工艺的“科技含量”很高；其次，绿原公司的每一座加工厂都配备有标准化的生产车间，并安装大量先进的茶叶加工设备，其产量远超一般家庭作坊，进而可以实现规模化经营；再次，绿原公司为每一座加工厂都制定详细的企业管理制度，并按照现代企业的运行方式进行管理，职务安排和职能分工明确，即使加工厂被承包给本地老板，绿原公司也会要求承包商保持现代企业的运作方式，因而产业经营过程显得非常标准化；最后，绿原公司建立自己的品牌，并在当地具有一定的知名度。虽然这些做法的成本高昂，而且对于提高经济效益的作用有限，但是却可以“伪装”出一种“自动化”“规模化”“标准化”的“现代农业”假象。基于此，绿原公司多次荣获各种荣誉称号，包括县农业产业化重点龙头企业、市农业产业化重点龙头企业、省农业产业化和林业产业化重点龙头企业等。这使得绿原公司经常被作为当地政府证明完成农业现代化工作的“证据”，频繁出现在各种汇报材料中，并且是各级领导考察江镇茶产业发展状况时的主要参观对象。

综上，绿原公司投资江镇的茶叶加工产业虽然并未给公司带来经济收益，但是却符合地方政府的农业发展目标，帮助其完成农业现代化任务。作为市场主体的绿原公司，其投资动力是什么呢？

四、政策倾斜：社会资本投资行为的动力来源

随着国家财政能力逐渐增强，对于乡村建设的财政支持也日益增多，这些涉农转移支付资金极大强化地方政府的利益分配能力［16］。同时，随着城乡一体化建设进程的快速推进，一些新的经济机会开始在农村社会中浮现，地方政府可以凭借其在土地“农转用”过程中的垄断地位享有经济机会的分配权［17］。因此，当社会资本配合地方政府完成农业现代化任务后，地方政府可以通过多种途径对其进行“回报”。地方政府对社会资本的回报主要是通过政策倾斜来实现的，通过以下3 种方式帮助社会资本获得经济收益。

首先，地方政府帮助社会资本直接获得大量的政策性补贴。为了推动农业现代化进程，国家每年向农业投入大量的财政资金，但在基层资金分配实践中，大量财政资金都被补贴给这类迎合政府发展目标的社会资本。2013年，绿原公司投资修建许村茶叶加工厂，制茶设备总投资为210万元，当地政府帮助其获得87 万元的“农业产业化项目”补贴；2017 年，绿原公司投资修建黄村茶叶加工厂，制茶设备总投资为280万元，当地政府再次帮助其获得103万元“农业产业化项目”补贴。不仅如此，绿原公司还从当地政府获得大量的政策性金融支持。2017 年，绿原公司在投资修建黄村茶叶加工厂时缺乏资金，当地政府帮助其获得200万元银行低息贷款；2018年，我国茶叶市场行情整体低迷，绿原公司出现销售困境，资金链紧张，当地政府统筹办为其提供100万元流动资金，免息使用8个月。对于绿原公司而言，来自政府的资金支持极大地降低其投资成本。

其次，地方政府可以协助社会资本中标利润丰厚的政府采购合同，实现利益的定向让渡。在当前的基层治理中，“政府购买服务”已经越来越成为许多公共服务的主要供给方式。这种供给方式一方面提高政府的服务能力，另一方面也开辟了一个新的市场领域，即公共服务采购市场，为社会资本创造新的盈利机会［18］。公共服务的供给方主要通过“招投标”来确定，从形式上来看，具有很强的公正性。但在实践中，招标过程往往也存在一定的可操作空间（例如在邀标时故意制造有利于某一投标方的局面），因而政府可以通过“内部操作”让有特定的社会资本中标服务合同，实现利益的定向让渡。平县位于三峡库区，每年都要为库区移民提供一定的就业、创业培训服务，以2019 年为例，平县政府针对库区移民的培训服务采购预算为500万元，分为10个小型培训项目。绿原公司的老板万总不仅经营绿原公司，还经营一家职业技术培训学校（东方职校），专门承接江镇库区移民的培训业务，在江镇政府的支持下，东方职校每年都能中标数十万元的培训合同，根据调研，这类培训服务的利润率高达50%以上。

最后，地方政府利用对土地开发权的掌控，帮助社会资本获得重要的农村资源，进而获取相应的非农产业机会，这是这些社会资本最为主要的收益来源。随着城乡一体化建设进程不断推进，一些利润丰厚非农产业机会开始在农村社会中浮现出来，例如乡村旅游、高端民宿、特色餐饮和旅游地产等。在我国现行土地管理制度下，经营这些非农产业的前提是获得一定的经营性建设用地供给，而经营性建设用地的一级市场主要是被地方政府控制，由此，地方政府在实质意义上拥有对于这些非农产业机会的分配权［19］。通过满足社会资本的用地需求，地方政府实现对非农产业机会的定向分配。绿原公司在江镇最为主要的利润来源是位于许村的“绿茶园”旅游开发项目，该村位于高速出口，距离该市城区仅25 分钟车程，且拥有十分优越的自然环境，因而非常适宜于发展旅游服务产业。2013 年，江镇政府通过“土地征收出让”的方式帮助绿原公司在该地区获得1.15 公顷经营性建设用地的使用权，绿原公司由此获得在该地区的发展权。利用该地块，绿原公司开发“绿茶园”项目，该项目集特色餐饮、酒店住宿、会议接待、茶园观光、休闲娱乐、茶事体验等旅游功能于一体，每年至少为绿原公司带来300 万元利润。实际上，在绿原公司开发该地块之前，很多外来资本都尝试过开发该地区，但都因为无法获得建设用地供给而作罢，而绿原公司之所以获得建设用地供给是因为当地政府的特殊支持。

综上，虽然社会资本对农村产业的投资并不一定会带来直接的经济收益，但是当其投资行为符合地方政府制定的发展目标时，便可以通过地方政府的政策倾斜获得丰厚的经济收益。

五、“政府-资本”结构的形成及其政治经济影响

在政策资源的激励下，下乡资本会紧密配合地方政府开展产业投资，迎合其发展目标。在完成政治任务的激励下，地方政府将各种政策资源向社会资本倾斜，满足其利益需求，这使得社会资本与地方政府形成稳定的“结盟”关系。这种关系一方面会扭曲下乡资本的投资行为，产生大量的无效投资；另一方面会导致国家转移支付的涉农资源和乡村社会中的经济机会被作为“奖励”定向分配给某些特定的社会资本，严重损害了农村社会的发展活力。

（一）“政府-资本”结构的形成

在“锦标赛体制”下，当上级政府提出明确的农业发展目标后，下级政府便会努力推动目标实现。但当这些农业发展目标过于理想，不符合客观市场规律时，地方政府便无法依靠市场主体的自发行动来实现这些目标，而只能通过一些特殊途径以完成发展任务。与此同时，并非所有的下乡资本都具备农业经营能力，在资本下乡热潮中，也存在着少量不懂农业、抱着投机心态下乡的机会主义者。当这些社会资本无法通过正常的投资经营从市场中获得收益时，便会转向服务地方政府，迎合其产业发展导向，从而换取其政策倾斜作为回报。由此，地方政府与一些投机性的下乡资本会建立起稳定的“政府-资本”互惠结构：社会资本按照地方政府的要求投资农业，制造现代农业“景观”，帮助其实现产业发展目标；地方政府则对社会资本进行政策倾斜，帮助其获得经济收益。不仅是江镇，在作为平县茶叶主产区的4个乡镇中，每个乡镇至少有一个与当地政府合作的社会资本。

（二）“政府-资本”结构的政治经济影响

“政府-资本”结构的运转需要消耗大量的涉农资源，包括下乡资本携带的稀缺生产要素、国家用于扶持农业发展的政策资源以及农村社会内生的稀缺产业资源等。这些涉农资源本应被用于激活农村经济、推动产业发展，但却被“政府-资本”结构不断地转化成为地方政府的政治收益和少数社会资本的经济收益，无法发挥实质性的发展效能。

首先，资本下乡所携带的大量稀缺生产要素被卷入到没有经济效益的政绩工程中，无法弥补农村社会在生产要素上的短板。国家之所以多次出台相关文件“鼓励引导资本下乡”，是为了将城市社会中的人才、资金、技术等稀缺生产要素引入到农村社会中，解决农村产业发展的要素缺失问题［20］。在“政府-资本”结构的运作下，资本下乡并未响应农村产业对资金等要素的需求，而是竞相参与到地方政府完成政治任务的行动中。社会资本的投资活动主要是为了迎合政府的发展导向，而不是为了生产适合市场的商品和服务，对市场需求的背离直接导致社会资本丧失其发展效能，大量农村产业迫切需要的人才、技术、资金等生产要素被浪费。由于江镇政府认为采用“全自动化制茶设备”才能够充分体现产业水平，因此绿原公司在建立黄村茶叶加工厂时，采购了一套价值280 万元的全自动制茶设备，但这套设备一天的茶产量仅100 千克，而当地随便一座投资不超过80 万元的小型加工厂每天的茶产量都能超过500 千克，这导致黄村茶叶加工厂无人租凭。所以，从建成开始就一直没有开工生产过，唯一的作用是代表当地“最先进的生产工艺”申报各种农业项目以及迎接各级领导的检查和参观。

其次，大量涉农政策资源被无效或者低效使用，未发挥支持农村产业发展的功能。我国作为后发现代化国家，政府是推动农村经济建议发展的重要力量，来自政府的支持是推动农村产业发展的重要支撑。但在“政府-资本”结构的运作下，大量涉农资源被用于支持社会资本的无效投资，抑或是成为社会资本的“投资回报”，而真正参与市场竞争、推动产业发展的“实干家”却无法获得资金和政策支持。这一方面导致大量涉农资金和政策资源被浪费，另一方面也激发了“实干家”们的不满情绪。在江镇的茶叶加工行业里，都知道要推动当地茶产业进一步发展，亟需更换茶树品种、转变经营方式。虽然绿原公司实施了很多受政府资助的“低产茶园改造项目”，但公司在做项目时都只是对茶园的外部环境进行改造，包括在茶园中修建观光小道、梯田和凉亭等，其结果只是增强茶园的观赏性，并无益于提高茶园的生产能力。同时，虽然绿原公司在江镇开展了很多次农业培训项目，其培训效果却不理想，例如绿原公司在2018—2019 年连续两年在坪村开设“电子商务培训课程”，但是截至2020 年5 月，当地的电商发展依然尚未起步。

最后，政府对产业资源的定向分配导致农村市场秩序被破坏，进而阻碍农村产业的正常发展。市场经济学理论指出，充分的市场竞争可以优化资源配置，进而推动经济发展［21］。产业发展需要良好的市场环境，通过市场竞争可以优化农村资源配置，从而实现经济效益最大化。然而基于“政府-资本”结构运转的需要，大量优质的产业资源都被地方政府定向分配给那些为政府完成发展任务的社会资本，这在本质上是赋予这些社会资本以“超市场”地位，降低了农村资源的配置效率。江镇许村是该市“魅力茶谷”乡村旅游建设带的首村，且位于高速路口，是该市最为重要的乡村旅游目的地之一。由于当地存在巨大的旅游开发机遇，所以该村土地的使用权是省内外各大旅游开发企业的重要竞争目标，该地区的土地使用权拍卖价格一直都在375 万元/公顷以上，且每个项目都要经过当地政府的会议讨论①2015 年，广东金轮旅游开发有限公司拍得该村一宗5.49 公顷地块50 年使用权，单价为365.5 万元/公顷，成交价为2 065.73万元，且是由于该项目是该市首个室内冰雪项目才获得用地支持。。绿原公司于2014年以仅270万元/公顷的价格便在该村获得1.53公顷建设用地的使用权，用于“绿茶园”项目开发，但实际上绿原公司只经营一小部分产业，大量的土地都被用来修建房屋和门面，用于对外出租获利，由于当地土地供给紧张，其他市场主体难以获得土地供给，只能高价租用绿原公司的物业，本质上而言，绿原公司的介入极大地提高了当地旅游产业的开发成本。

六、主要结论与政策建议

随着我国城乡一体化建设初见成效，农村社会正在兴起资本下乡投资农村产业的浪潮。湖北江镇的农业发展经验表明，下乡资本的投资行为并不一定能够推动农村产业发展，反而可能会阻碍农业现代化进程。在部分地方政府对现代农业存在错误理解的背景下，资本下乡可能并非是基于市场逻辑，而是为了经营政策，在这一逻辑下，社会资本的投资目标是帮助当地政府完成发展任务，从而获得政策倾斜作为回报。这种类型的资本下乡会在基层治理场域中催生出“政府-资本”互惠结构，这一结构会将社会资本携带的稀缺生产要素、国家用于扶持农业发展的政策资源、城乡社会中的优质经济机会卷入到地方政府的完成政治任务和社会资本攫取经济利益的活动中，进而阻碍农村产业的实质性发展。

基于上述研究结论，要切实推动乡村产业振兴，必须打破资本下乡过程中的“政府-资本”互惠结构，使社会资本的投资行为回归市场逻辑。具体而言，主要有以下3个方面政策建议：第一，纠正部分地方政府对于现代农业的错误认知。地方政府对于现代农业的错误认知是导致社会资本投资行为扭曲的直接原因。农业现代化并不存在一个固定方向，其形态和路径与各个地方社会的条件基础紧密相关。我国中西部地区的社会发展水平较低、农村人口较多、自然资源相对匮乏，因此，现阶段我国农业发展绝不应该盲目追求自动化、标准化与规模化，而是应该立足地方实际，探索适合自己的发展道路。第二，规范政策性涉农资源的分配管理。地方政府对于政策性涉农资源的随意性分配是导致社会资本投资行为扭曲的客观基础。要避免社会资本的投资行为陷入行政逻辑，需要进一步规范对政策性涉农资源的分配管理，包括设置明确的分配规则、制定高效的分配机制、加强对分配过程的监督管理等，从而保证涉农资金和农村资源被精准用于提升产业发展水平、提高社会公共效益。第三，厘清政府与市场在经济建设中的功能定位。地方政府对于经济发展的过度干预是导致社会资本投资行为扭曲的深层次原因。对于后发现代化国家而言，政府的行政干预在经济发展过程中起到重要的推动作用，但这需要协调好行政干预“看得见的手”和市场调节“看不见的手”之间的关系。具体到农业领域中，应由市场发挥资源配置、投资引导与供需匹配功能，从而提高经济生产效率；由政府保障市场的稳定健康运转，并在经济发展偏离国家宏观建设目标时对其进行校正，从而保证经济发展和社会进步的可持续性。