乡村振兴背景下的乡村要素振兴路径探析*

聂 婷

（广州华商学院，广东 广州 511300）

乡村振兴战略是我国实现共同富裕的重要战略内容之一，自乡村振兴战略提出以来，国家对乡村振兴进行了一系列重要部署。2018年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，2021年6月开始施行《中华人民共和国乡村振兴促进法》。在乡村振兴战略的规划实施中，国家“十四五”规划强调要促进市场要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力。自我国“三农”问题及城乡二元经济结构问题提出以来，诸多学者已提出“城市反哺农村”[1]“城乡协调发展”[2-3]“城乡要素流动”[4-5]“乡村振兴内在创新力”[6]等观点；政府采取多项措施助力我国“三农”问题的解决以及“脱贫攻坚战”的胜利；财政支农和涉农贷款多年保持高速增长，脱贫攻坚战中“第一书记”下乡制度和“大学生村官”制度为乡村输送了大量优秀人才。因此，近年来乡村建设得以不断改善。但当前所采取的各项支农措施均属于乡村外部要素输入，乡村内部动力要素仍未显现。为真正实现乡村振兴战略，实现农村发展活力，培育乡村内部动力要素，盘活乡村要素资源，探索乡村要素振兴路径是当前实现乡村振兴的重要内容。

1 乡村要素振兴存在的主要问题

1.1 乡村要素市场流动不足

土地是农村最主要的生产要素，为了维护农民的要素权益，2018年国家修订了《中华人民共和国农村土地承包法》，明确了土地承包权的永久性，进行了农村土地“三权分离”改革。从法律上赋予了农民对土地资源的永久承包权和使用权，助力农村土地要素流转，提高土地要素利用效率。但从近年农村耕地流转规模和流转形式看，流转水平依旧较低。农业农村部数据显示，2020年全国农户家庭承包耕地流转去向构成中，流转对象46.76%为农户，13.39%为家庭农场，21.52%为合作社，10.44%为企业，7.89%为其他主体。耕地流转形式构成中，出租（转包）占89.25%，入股占5.5%，其他形式流转占5.25%。由此可以看出，耕地流转仍主要停留在农户内部流转，农业企业和机构参与较少。转租仍是主要形式，入股形式仅占5.5%，土地流转形式仍停留在农户内部短期转租，土地要素长效流动仍未显现。

1.2 乡村人力资本要素水平较低

农业属于国家基础产业，随着农业产业现代化的推进，农业经营人员的技术水平直接影响农业产业的现代化成效。我国第三次农业普查数据结果显示，农业生产经营人员中老龄人口占比较高。农业生产经营人员年龄构成中55岁及以上年龄占33.6%，36～54岁年龄人员占47.3%，35岁及以下年龄人员仅占19.2%。从业人员中高中以上学历仅占8.3%，其中大专及以上学历仅占1.2%。大部分从业人员均处于初中及以下文化水平，农业经营人员的文化水平处于极低水平。农业产业人力资本处于空心状态。我国各类职业学校开设了1 200余个专业和10余万个专业点，基本覆盖了国民经济各领域，每年培养1 000万左右高素质技术技能人才，但这些技能人才主要分布在现代制造业、战略性新兴产业和现代服务业，农业领域专业技术人才极其匮乏。

1.3 乡村产业资金要素缺乏

在我国长期农村反哺城市的城镇化发展道路中，产业资本聚集在城市。2017年全社会固定资产投资完成额461 283.7亿元，其中，农林牧渔业全社会固定资产投资完成额仅26 708亿元，占全社会固定资产投资完成额5.8%。农村地区作为当前的落后地区，其产业发展的硬件建设亟需更新改进，但当前农村产业固定资产投资处于较低水平。自“三农”问题提出以来，中央加大了财政支农资金力度，2017年以来，农业农村部、财政部等部门累计安排中央财政资金337.54亿元，支持建设100个优势特色产业集群、200个国家现代农业产业园，推动农村一二三产业融合发展，打造富有特色、规模适中、带动力强的乡村产业梯次推进的发展格局。但如何提高乡村产业资金效率，实现乡村产业的社会化参与，最终脱离对财政资金的依赖是当前乡村产业资金亟需解决的问题。

1.4 乡村现代化产业水平有待提升

产业振兴是全面实现乡村振兴的重要内容和核心内容。自我国农业现代化建设目标提出以来，国家加大了农业基础设施建设的投入力度，强化了农业科技进步和农业信息化建设。2020年，农业科技贡献进步率达到60%，全国农作物机械化率达到71.5%，机耕率达到85%，农机化水平不断提高。但近年来农机化水平及农业科技贡献进步率均增长较为缓慢，农业现代化水平的进一步优化难度加大。农业科技贡献进步率2013年达到55.2%的水平，自2013年至2020年仅增长了5%的水平。当前农业科技贡献进步率仍有较大提升空间，农产品加工业产值与农业总产值的比仍为个位数，2020年为2.4∶1。农机化发展情况中，大型拖拉机和大型拖拉机农具配套数增长不明显，农机化发展以小型拖拉机为主。这体现出我国农业生产的规模化水平仍有待提高。

1.5 乡村经济组织体系薄弱

当前，我国农村社区组织体系以党政体系为主，经济组织体系不完善。目前农村主要经济组织仅有农民专业合作社。从农民专业合作社的参与者来看，主要为农户内部参与，企业参与度低。2019年农民专业合作社数为193.52万个，合作社成员数为6 682.78万个，其中普通农户成员数为6 372.26万个，企业成员数为28.31万个，家庭农场成员数210.17万个。合作社牵头人类型中，农民牵头的164.43万个，企业牵头的4.09万个。由此可以看出，农民合作社的外向性有待加强，企业牵头占比很低，企业成员数占比低。乡村经济组织体系中现代组织欠缺，基本为农户自治。同时，基于前述农业从业人口的文化水平，农户自身牵头难以实现农民专业合作社的现代化运营。

2 乡村要素振兴主要困境

2.1 乡村振兴主体尚需协调

乡村振兴主体存在多方牵头现象，包括当地政府、各类公益机构、企业等。乡村振兴主体的不明确，容易导致乡村振兴的可持续性断裂。乡村振兴具有一定的公益性，初期纯市场化机构运作效益难以实现，应明确政府在乡村振兴中的总规划、总指挥角色，避免无效规划和建设。同时，基于农村产业的社会基础性和公益性，社会机构的参与需要政府引领协调，完善相关扶持制度。在乡村振兴建设的初期，需要多元主体参与，但多元主体参与的过程中容易出现协调成本高、协调效率低、乡村振兴责任难以落实的问题[7]。政府运行机制与社会企业运行形式存在差异，乡村振兴建设中各类参与主体的协调机制建设也成了不可忽视的问题[8]。

2.2 乡村资源合理定价机制缺乏

当前，农村土地承包永久权的确立，仅是确定了农村土地流转的法律范畴，但农村资源要素定价机制缺乏。若完全按照市场定价原则，在长期的城乡经济社会环境悬殊的市场环境下，农村资源定价必然远低于其合理价格。目前，各级部门并未根据乡村资源特有的公共属性和社会基础属性对其制定适当的定价制度，仍参照纯粹市场价格的定价规则，忽视了乡村资源的社会公共性。

2.3 乡村要素回流补偿机制不健全

在政府大力强调乡村要素回流乡村的背景下，农业产出效率、农村工资水平、农业经营风险等问题没有被考虑到回流影响因素中来。由于农业产出效率低、农村工资水平低、农业经营风险高等，市场化资源回流难以实现。若要真正实现乡村要素回流，必然要对农业产出、农村工资、农业经营风险进行相应补偿，以建立城乡公平的要素流动机制[9-10]。现有的农地补偿等机制，存在着补偿度太低、补偿范围小等问题。

2.4 乡村整体社会生态有待改善

近年来，虽然政府加大了对农村教育、医疗卫生事业的投入力度，但城乡差距依然较大。2018年我国城市人均教育投资为1 639元，农村人均教育投入为916元，城乡比达1.78。医疗卫生方面，乡村卫生院执业医生数量平均水平不到1位，医疗投入城乡比为1.68，养老退休保障城乡比为8.59。在农村资源极度缺乏的背景下，城乡投入差距仍然巨大，乡村整体社会基础生态有待改善。

3 乡村要素振兴培育路径建议

3.1 加强乡村要素振兴顶层制度设计

应明确乡村振兴政策内容和细则，制定乡村振兴整体规划，明确乡村产业、乡村人才、乡村生态、乡村文化、乡村组织振兴的长期目标和短期目标，明确乡村振兴各项工作的安排。出台乡村振兴工作细则，明确建设目标和建设任务，稳步推进。中国乡村具有地域辽阔、区域差异大的特点，政府在制定乡村振兴规划及发展目标时，要因地制宜，充分发挥地区优势，避免重复设计、无效设计。

3.2 健全体制机制落实执行组织

建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制，明确农业农村相关部分的职责分工，建立乡村振兴工作体系，避免部分工作职责混乱。各地应建立独立的乡村振兴工作部门，避免与现有部门出现职能冲突，落实乡村振兴岗位职责。加强政府对农村工作的领导，加快构建乡村振兴工作推进机制，建立健全乡村振兴各职能部门协同高效的运行机制，完善乡村振兴责任体系，探索建立常态化督查检查机制。

3.3 建立乡村振兴要素财政补贴机制

乡村振兴的起步阶段，其资本缺乏、人才缺失，要实现乡村振兴要素的积累，财政补贴机制的设立不可或缺。乡村振兴战略的实施，要求在现有财政补贴机制的基础上，加大补贴力度，拓宽补贴范围，提高财政补贴效率，盘活乡村要素[11]，逐步建立城乡生产要素的平衡流动机制。加快引导社会资本投入，引导和鼓励社会资本投资重点产业和领域。财政部门应配合金融部门，引导银行等金融机构增加涉农投放。金融机构应创新金融产品，拓宽农村抵质押物范围，牵头开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，引导金融机构创新开展厂房和大型农机具抵押等信贷业务。

3.4 加快培育现代基层乡村组织的步伐

当前乡村组织具有传统老化的特点，党政组织齐全，但基层经济、文化、社会组织空缺。基层组织作为乡村振兴的实践主体和主要推动者，其运行模式与运营能力对发挥乡村振兴成效起着重要作用。近年来所实行的干部定点帮扶“第一书记”制度对促进农村发展、农民脱贫致富起到了重要作用，但乡村振兴的实现必须培养乡村内部长期可持续的发展组织。

3.5 着力培育乡村振兴现代化经营主体

乡村经营主体是乡村建设的主要力量，加快建立新型农业社会化服务体系，推进产业组织形式创新，培育专业大户、现代农业企业、家庭农场和专业合作组织等经营主体。农民作为主体构成的基本要素，是不可或缺的，维护好农民的利益至关重要。在培育经营主体的同时，加强服务经营主体的建设，加强供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等服务规模主体的建设，为经营主体提供市场化营销策略服务，保障生产经营活动正常进行，形成高质量的乡村经营主体体系。