我国农村能源政策法律问题研究

牧雅姝

（华北电力大学人文与社会科学学院，北京 102206）

1.我国农村能源的现状及问题

在当前农村经济快速发展的同时，对能源的需求量也在不断增加，这为我国能源战略的制定提出了新的挑战。近年来，我国的农村能源得到了一定的发展，在以往的农村能源中，薪柴、秸秆是主要的来源，是农村居民生产与生活的必要保障，但是秸秆的利用率并不高，同时也给环境带来严重污染。在这种情况下，国家逐渐推行秸秆还田政策，同时大力发展各种新型绿色能源。近几年来，农村的电力及天然气等基础设施不断得以完善，全国大部分农村已经解决了通电问题，越来越多的村庄接上了天然气。经过多年的改革发展，我国农村能源结构已经得到显著的改观，农村经济迎来新的发展，农村面貌也得以改善，但是仍然存在一些问题：

1.1 我国农村人口占全国总人口的比重虽呈递减的趋势，但仍然占很大一部分，农村占地面积很大，各个地区地貌、气候等千差万别，因此各个地方的能源储备不尽相同，能源分布不均匀。

1.2 农村居民用能结构不仅与地质环境有着千丝万缕的联系，与各个地区的经济发达程度也紧密相连，东部地区的农村，经济发展速度快，农村居民收入水平高，使用清洁能源的比重也随之上升，而有些偏远地区，比如东北地区，使用薪柴的比例仍然高达84%。

1.3 农村的基础设施尚不完备，导致某些地区的能源只能采取就地开发的形式，无法与外界实现资源共享。虽然现在绝大多数村庄已经通了公路，但是有的村子的交通还是非常不便，既无法把现有的资源送出去变现，也无法引进别的地区的能源，从而导致能源消费结构单一。

2.我国农村能源政策及完善

2.1 我国农村能源政策

我国的农村能源政策是农村能源法律体系的重要组成部分，是制定《能源法》的重要依据。农村能源政策的初衷是解决农村能源严重短缺以及由此带来的环境污染和国家能源安全问题，从新中国成立到1979年，1980年到20世纪末和21 世纪初，我国农村能源政策的发展可以分为三个阶段。

首先，新中国成立到1979年。新中国成立之初，我国国民经济处于极度困难的状态，广大农村地区既匮乏农业生产用能，也缺少生活用能。20 世纪50年代末，国家对沼气与小煤窑的发展做了重要指示，后又对烧柴问题做了重要指示，再后来，煤炭部又提出发展地方煤矿的具体方针。我国这一时期能源政策的特点是，主要是针对突出问题的临时解决方案，缺乏科学性、统筹性、系统性的考量和安排。

其次，1980年到20 世纪末。改革开放以后，我国经济得到飞速发展，能源需求急剧增加，能源短缺问题更加突出，形势更为严峻，特别是严重耗能、破坏生态、污染环境的乡镇企业的“大跃进式”发展，不仅加剧了全国能源短缺，也让农村能源短缺问题更为严重。当时，全国沼气工作会议提出要加强农村能源利用和保护，具体提出了一系列措施。后针对农村能源浪费问题，国家又制定了加快改造以实现节能的政策，还提出了加快农村能源商品化进程，促进节约柴火、节煤灶和民用煤、形成行业完善的服务体系，大力发展小水电、风能、太阳能等政策。我国这一时期农村能源政策的特点与我国法治建设的发展轨迹一致，内容上已经具有了一定程度的科学性、统筹性与系统性。

最后，21 世纪以来，进入21 世纪后，随着可持续发展理念的全球性影响和深入，气候变化议题重要性日益突出，我国农村能源问题发生了转变，事关农村能源问题的政策也在不断反映这些变化。这一阶段，国家与地方分别制定了许多政策，旨在完善农村基础设施，加强农村生态环境，努力缩小城乡差距等。这一时期的特点是政策与法规并行，我国农村能源问题已经上升到立法的高度。

综上，我国的国家和地方各级制定了许多涉及农村能源问题或与之相关的政策。从短期的角度来看，确实已经解决了一些问题，但是，我国目前的农村能源政策也存在一些问题。主要表现为指导思想不一致和错位，政策可操作性差以及缺乏配套的法律法规。

2.2 我国农村能源政策的完善

针对存在的问题，我国现行农村能源政策需要从以下几个方面予以完善。

2.2.1 统一指导思想。我国农村能源政策的指导思想应是：指导、规范和支持农村能源基础设施建设，根据当地情况开发利用当地能源，提高能源利用效率，保护生态环境，确保能源供应和使用的安全，促进生态文明建设，实现经济社会可持续发展。无论是在制定国家农村能源政策的过程中，还是在制定当地农村能源政策的过程中，都应遵循这种指导思想并将其贯彻到具体的政策中。只有这样，才能确保农村能源政策准则的统一和良好地位，该指导思想应反映在拟议的能源法中。

2.2.2 增强政策的可操作性。政策的生命力在于其执行。这种执行的技术根源是，人们不仅可以按照政策的规定逐步执行合规行动，而且可以清楚地了解将根据什么程序对他们的违规行为施加何种制裁，这就要求农村能源政策的内容具有较强的可操作性。

2.2.3 制定和完善配套法规、规章制度。国务院或有关行政部门应当尽快颁布配套行政法规或部门规章，例如，有必要制定具体的财政、投资、金融等优惠政策或法规，以鼓励和引导社会资金投资农村能源建设。为了提高农村地区的能源供应能力，有必要为少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村能源建设提供具体的支持内容、程序和步骤。在地方一级，地方政府需要制定反映当地农村能源特征并能根据实际情况解决当地农村能源问题的相应政策。

3.我国农村能源立法及完善

3.1 我国农村能源立法

我国当前的农村能源立法主要包括法律以及地方性法规。《宪法》是我国的根本大法，农村能源问题并未在《宪法》中有所体现。至于法律，我国20 世纪90年代曾出台了一些事关农业及环境资源的法律，比如《农业法》《农业技术推广法》，虽然它们并没有直接规定农村能源建设问题，但也与农村能源问题息息相关，一定程度上促进了农村能源建设。后来在1997年制定的《节约能源法》，1979年制定的《环境保护法（试行）》，1991年制定的《水土保持法》，1989年制定的《环境保护法》，1996年修订的《矿产资源法》等法律中都规定了农村能源问题，对农村的能源建设提供了一定的法律依据。2005年又制定了《可再生能源法》，2007年又修订了《节约能源法》，2014年修订了《环境保护法》，都对我国农村能源的进一步建设、发展提供法律依据。

至于专门的能源方面的法律，我国首个《能源法（草案）》是在2007年出台，在第六章设专章规定了农村能源，目的是大力推进农村能源建设。其具体分八个条文对农村能源进行了规定。“因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益”是党和政府长期形成的政策方针，被草案确立为农村能源发展的一般原则。我国农村能源发展长期落后，能源资源严重短缺直接制约农民正常的生产和生活，影响了农村社会的经济发展。因此，确立了“基本需求保障”，强调“将农村能源建设纳入同级国民经济和社会发展规划”，提出平衡城乡利益的要求，“禁止任何歧视性措施”，还设立了“促进农村电气化专项资金”。因农村能源问题具有特殊性和复杂性，需要确立“负责本行政区域内的农村能源建设与管理工作”的行政部门，并规定其主要职责。同时，农村在促进能源可持续发展方面大有潜力，故确立了“可再生能源优先”的原则，要求“逐步淘汰不利于环境和健康的用能方式”。此外，考虑到农村能源生产对环境的破坏，以及种植能源作物对耕地的影响，本章也要求“协调能源供应与环境保护和粮食安全的关系”。又于2020年4月新出台了《能源法（草案）征求意见稿》，在此次征求意见稿中删掉了农村能源这一章，仅用两个条文规定了有关农村能源的内容，分别规定在第13条和第52条。有人认为，农村能源整个一个章节被删掉是因为农村能源不重要，国家仍然在以发展城市为主，对此，笔者不敢苟同。诚然，从2007年到现在，人们的思想和观念都发生了巨大的变化，许多人在2007年的想法与2014年能源革命后我国提出的想法完全不同，并且与当前的想法有很多差异。概念的变化自然会在特定条款中提出。删除的章节并非无关紧要，而是因为先前已发布了单独的法律法规或规章制度。例如，原《能源法（草案）》第87条被《电力法》所吸收，原来的第86条被《可再生能源法》所吸收。并且，随着我国农村经济的发展，农村居民收入水平不断提高，农村能源业进一步得到发展，某些农村能源问题反而不再具有明显的特殊性。

现阶段我国农村能源立法表现出来的问题有：

（1）我国仍没有一部全国统一的能源基本法律，自然也没有全国统一的农村能源基本法律，诸如《能源法》《天然气法》这些事关国计民生的主要能源领域的立法亟待完善。

（2）能源立法的原则性太强，使得实际的可操作性较差，最新的《能源法（草案）》的规定更是具有原则性，这种条款难免仅能起到宣示性作用，而不能实际解决问题。

（3）没有明确规定农村能源与环境保护问题，1907年的草案第87条规定了能源供应与环境保护问题，而最新的草案删掉这部分内容，但是农村能源的不合理利用导致的环境问题依然严重。

（4）没有农村能源主管部门的具体职责，同样的，新的《能源法（草案）》删掉了原来草案当中第83条的内容，成为一个漏洞。

3.2 国外农村能源立法及对我国的启示

从世界各国立法来看，发达国家大体上没有对农村能源进行专项立法，大部分发达国家主要针对新能源或可再生能源进行立法，其中涉及农村能源建设问题。最典型的就是美国与澳大利亚。早年，美国对农村能源的立法模式是就农村能源建设的某一个具体方面进行开发，比如曾颁布过的《农村电气化法》，而后来这种方法被摒弃掉，取而代之的是在能源立法以及可再生能源法中融入农村能源。而澳大利亚对于农村能源立法的模式主要是美国后期所采取的立法模式，即融入可再生能源的立法当中。美国与澳大利亚的立法模式并不适用于我国，发达国家的农村跟我国农村完全不一样，美国农村多是悠闲娱乐的地方，很少存在发达国家的农村能源问题，而我国农村经济发展水平低，能源问题多种多样。但是两国的立法仍然有值得我国借鉴的地方，例如美国能源法律的法条的可操作性强，我国的农村能源立法太过于原则化，应当规定的更具体一点，增强法条的可操作性。

在发展中国家当中，农村能源矛盾的日益突出以及受国际可再生能源立法潮流的影响，也有几个国家对农村能源进行了立法。比如，赞比亚就以对农村能源建设某一方面进行立法的方式对农村能源进行了立法，例如2003年颁布的《农村电气法》，这一点跟美国早期的农村能源立法模式很像。而墨西哥则是采取专项立法的模式，对农村能源问题进行了立法，并且明确规定了受益人的责任和义务。值得我国借鉴的地方是对于受益人的责任和义务进行了明确规定，体现了权责相一致的理念。

3.3 我国农村能源立法的完善

如前所述，世界上对于农村能源的立法模式大致分为两种，第一种是就农村能源建设的某一个具体方面进行立法，另一种是将农村能源建设融入可再生能源法等当中。有学者还提出，应当单独对农村能源进行立法，制定一部《农村能源法》，以显示国家对农村能源的重视，更好地指导农村能源建设发展。对此，笔者认为此种模式不适合我国，虽然农村能源问题突出，但随着我国政府对农村能源的关注与支持，农村能源问题已经得到很大的发展，且就目前的立法来看，我国更像是美国后期跟澳大利亚的立法模式，将农村能源建设融入了单行的《电力法》《可再生能源法》当中。

最新的《能源法（草案）》没有再采取单独设一章规定农村能源的模式，反之，仅用了两个条文加以规定，前文已述，是由于已有的单行立法规定了同样的问题，如果再在能源基本法中规定，势必会出现重复立法或者矛盾，难以统一的问题。但是，笔者认为，作为能源基本法，《能源法》应当对所有的共性问题进行提炼，加以规定，而在具体某一方面的立法上再做具体规定，而不是简单地不规定了，难免有回避问题之嫌，再有就是立法太过于原则化，如新的《能源法》不再进行具体的规定，只得在单行法中规定的更为具体了，由此才能准确地指导农村能源建设。

4.结语

农村能源问题是我国乃至全世界发展中国家政府所关注的问题，它涉及国计民生，农村能源立法问题是解决能源消费与供应的关键前提。现阶段，我国《能源法（草案）》对农村能源的修改有其特殊的考虑，也希望学者能够更多地关注这一问题，最终早日通过《能源法》，解决我国的农村能源问题。