乡村振兴战略背景下法治乡村建设的理论逻辑及其展开

段 浩

[提要]法治乡村建设是全面推进乡村振兴和依法治国的基础，也是提升乡村治理体系和治理能力的关键。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实中央关于乡村振兴系列文件要求，从法治乡村建设的现实需求出发，梳理法治乡村建设的理论逻辑，探索法治乡村建设的制度逻辑，有利于推动构建法治乡村建设实现机制，推进乡村治理法治化和公共法律服务向乡村覆盖，保障乡村振兴战略的全面实施。

党的十九大报告中明确提出坚持全面依法治国和实施乡村振兴战略，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在乡村振兴的战略背景下，法治乡村建设既是全面依法治国的内在要求，也是乡村振兴的重点内容和不可分割的重要组成部分。运用马克思主义的矛盾理论和唯物辩证法分析，建设法治乡村，可以有效保障农民的合法权益，积极引导农民群众以主人翁姿态积极投入到社会主义新农村建设，有利于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，扎实推进乡村振兴战略的实施。

一、法治乡村建设任务的提出

法治乡村建设理论经历了从提出、细化到全面系统的逐步完善过程。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018-2022)》首次提出法治乡村建设重大任务，阶段性谋划乡村战略的实施路径。2019年3月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调指出加强党对法治乡村建设的领导，健全乡村治理体系，走出中国特色社会主义法治乡村之路。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对于乡村基层治理体系进一步细化。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调法治乡村建设在实施乡村振兴战略和推进全面依法治国中的基础性作用，并且在《关于加强法治乡村建设的意见》中进一步提出建设法治乡村的总体要求和主要任务。10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，全面系统回答了新形势下如何优先发展农业农村和实现乡村振兴的重大命题，是实施乡村建设行动的纲领性文件。

在既有的研究中，学界主要关注乡村社会变迁、乡村基层执法与治理体系，学者们认为法治乡村建设是推进乡村振兴的路径选择[1]；法治乡村建设要寻求法律与乡村内生性治理资源双向互动[2]；法治乡村是乡村法治思维、乡村良法体系等在内的系统工程，[3]因此，必须考虑对乡村法治资源的配置和利用，充分考虑不同资源要素之间相互联系和作用，实现从整体化到体系化再到科学化的转变。[4]在脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接的关键时期，亟待破解制约乡村建设的深层次体制机制障碍和结构性矛盾。所以，加快法治乡村建设的研究对于加快推进城乡一体化建设、增强内生发展动力就显得尤为重要。因此，法治乡村建设的相关研究应以乡村振兴战略为时代背景，以乡村治理提供制度供给为目标，通过保障农民权利和约束乡村公共权力以及规范乡村事务运行，以农村基层党建为引领，构建村民自治、乡村德治与法治乡村“三治融合”的乡村治理体系。

二、法治乡村建设的理论逻辑

传统的乡村治理受限于差序格局、熟人社会、宗法秩序等因素影响，在新的乡村社会中弊端更加凸显，甚至可能引发或激化社会矛盾。从马克思主义矛盾理论和唯物辩证法分析，法治乡村可以更好发挥集体智慧、主体平等、规则有序、预期稳定等制度优势，保障国家规划和政策措施能够顺利推进，保障农村改革成果由人民共享。[5]

其一，法治乡村建设是实施乡村振兴战略的重要保障。唯物辩证法认为既要看到主要矛盾，又要看到次要矛盾，要看到矛盾的主要方面，也要看到矛盾的次要方面。因此，实施乡村振兴战略要坚持两点论，不要犯均衡论的错误。实现乡村振兴，要想处理和解决众多的矛盾冲突，必须要抓住主要矛盾，解决主要矛盾，在处理某一矛盾时要重点把握矛盾的主要方面，不能等量齐观。从这个意义上来说，法治是化解社会矛盾的正途，法治乡村建设是全面推进乡村振兴的重要抓手和保障。因此，乡村治理的法治化需要注重以社会主义核心价值观为引领，广泛教育和积极引导农村干部群众在乡村振兴的过程中办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，解决好乡村振兴过程中引发的各类社会矛盾，把握好农业农村社会发展的大局，营造健康有序的乡村建设氛围和乡村振兴的法治环境。[6]

其二，法治乡村建设是推进全面依法治国的内在要求。在马克思主义唯物辩证法看来，整体和部分是对立统一的辩证关系，整体分成不同部分，部分组成整体，而整体包含部分、部分蕴含整体，整体和部分也会相互转化，同时整体又是部分的有机结合，而非简单相加。坚持全面依法治国是中国特色社会主义治理体系的制度优势，在乡村振兴战略背景下法治乡村建设又是全面依法治国的重要组成部分，同时也影响着全面依法治国的实现。历史地看，改革开放以来的农村改革实践成果，有赖于乡村建设事业始终在法治轨道上不断推进，最大限度地凝聚改革共识，有效保障乡村治理的系统性、规范性和协调性。从党的十五大开始，法治已经成为乡村建设在内的政治、经济和社会生活的基本准则。经过二十余年法治实践的检验和发展，全面推进依法治国覆盖了城市与乡村，贯穿了沿海与内地，是包括法治乡村在内的系统工程，对乡村建设领域具有重大现实意义和深远的历史意义。

其三，法治乡村建设是解决新时代新矛盾的根本途径。按照马克思主义矛盾的原理来看，法治乡村建设是破解乡村社会人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。[7]新时代的乡村社会矛盾表现形式更加多样化，除了传统的邻里矛盾和农地承包经营纠纷，随着农村土地整治工作的推进，以及宅基地各种历史遗留问题，使得征地纠纷、旧房改造等日益成为影响农村社会稳定的重要问题，[8]而且，在农村集体产权制度改革中涉及的村务管理、产业经营、民宿租赁合同等需要专业的法律意见，农村集体资产运营管理中的法律风险也需要专业预判，迫切需要法治服务前移到农村基层。可见，在农村脱贫攻坚基本解决绝对贫困问题之后，当前乡村建设的主要矛盾已经逐渐转化为农民群众日益增长的对于民主、公平、正义、法治、安全等需要与乡村建设不平衡不充分发展之间的矛盾。

三、法治乡村建设的制度逻辑

法治乡村建设探索国家权力、政府职责、社会权益以及农民利益之间的配置和优化，通过科学民主的立法、严格透明的执法、公平正义的司法以及全民自觉的守法来实现。[9]

(一)乡村立法是法治乡村建设的前提

立法是法治乡村建设的前提和基础。我国目前已经基本形成以《乡村振兴促进法》为核心，《农业法》《农村土地承包法》《村委会组织法》等法律制度为支撑，行政法规部门规章以及地方性性法规为补充的乡村法律制度体系。而且，《土地管理法》《农民专业合作社法》《种子法》《土壤污染防治法》等一批法律制度得以修订或审议，《农村集体经济组织法》也已纳入立法日程，形成了以保障农民利益和社会利益为核心的立法指导思想，体现了走中国特色社会主义乡村振兴道路的共同意志和集体需求。以法治乡村建设来说，新形势下乡村建设的法治需求不断增强，比如土地征收费用纠纷、农村集体资产收益分配纠纷、家庭赡养纠纷、农业经济合同纠纷以及村霸黑恶势力等亟待法律制度加以规范和约束。法治乡村保障权利目标的实现，最终需要通过法律的供给来完成，应以乡村振兴战略实施中的新问题为导向，科学规划、民主参与，重点围绕规范农村要素市场运行、农业生态环境治理、农民权益保护、化解社会矛盾等方面加强地方立法，提高农业农村领域立法的科学性和可行性，并制定出台涉农法律法规配套制度措施，及时进行有关法律法规的立、改、废工作，实现法治乡村建设有法可依。[10]

(二)乡村行政执法是法治乡村建设的关键

面对乡村社会发展转型带来的冲击，乡村行政执法更加容易引发深层次的社会矛盾。只有坚持法治导向，严格执法才能成为良法与善治之间的桥梁和纽带，才能最终实现法治乡村的建设目标。[11]法治乡村建设过程中，针对执法机构涉农行政执法中的不规范问题，从深化农村基层行政执法体制改革入手，树立公务人员的服务意识和责任意识，规范农村基层行政执法的权责边界，提高执法人员的业务素质和执法能力。在此基础上，及时修订行政执法程序规则，逐步完善执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等制度机制体系，提高乡村行政执法水平，将政府涉农事项完全纳入法治化轨道。同时，继续健全执法程序，特别是明确人民群众的申诉和救济渠道，将行政执法权力关进制度的笼子。

(三)乡村司法保障是法治乡村建设的防线

司法为民便民利民措施是法治乡村司法保障的“最后一公里”。一般来说，乡村矛盾纠纷的原因、表现以及解决很大程度上不同于普通纠纷。尤其是在解决途径方面，传统的诉讼观念导致现代法治的实施存在障碍。实践表明，关于人伦道义和自然争议的恶性刑事案件中司法必须合法透明、公正公平，否则极易引发对于乡村社会秩序以及人民法律信仰的破坏。基于传统乡村治理方式的衰退和现实需求，司法机关采取“大调解”和“能动司法”策略，形成了“软硬兼施”“刚柔并济”的矛盾处理规则，反映出乡村司法作为补充乡村社会资源不足、承担乡村社会责任以及维护乡村社会稳定的“安抚性司法”特点。[12]从各地乡村实际出发，通过完善人民法庭巡回审理制度，可以最大限度减少农民群众的诉讼成本。主要解决在涉农纠纷案件的办理过程中审判机关、检察机关、公安机关等司法部门之间的协调机制，严厉打击农村产权制度改革过程中侵吞农民财产性收益、侵占农村集体资产、侵犯土地承包经营权和宅基地使用权等违法犯罪行为，切实保障农民群众的诉讼权利和维护司法公正。

(四)乡村守法教育是法治乡村建设的基础

梁漱溟提出“社会以乡村为基础和主体，所有文化多半从乡村而来，又为乡村所设——法治、礼俗、工商业等莫不如是。”[13]对法治的信仰和认同是社会长期积累和互动的过程。换句话说，守法不是一个自我独立的环节，而是长期良法善治持续作用下的结果。结合各地乡村地域特点和文化传统，围绕社会主义核心价值观，推动法治文化、民俗文化、乡土文化的融合发展，围绕防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治三大攻坚任务，提高广大农民群众运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，培育出一批“法治带头人”。在此基础上，将守法逐步培养成为乡村社会的民情民意，才能保障法治乡村建设行稳致远。当然，法治乡村建设必须要坚持党的领导，发挥农村基层党建工作的优势，做好党和国家各项方针政策实施的组织保障，同时，基层党员干部也要遵法重法，做依法用权的表率，防止以权压法、以言代法、违法乱纪的行为发生。

四、乡村振兴战略下法治乡村建设的实现机制

从马克思主义的立场出发，法治乡村建设要尊重法治发展规律，既要整体推进，也要注重地区差异性和改革的渐进性，注重与乡村的政治、经济、文化、社会、生态等外部环境保持一致，加强在立法、执法、司法、守法的内部协调，实现法治乡村建设各个要素之间的优化组合，循序渐进推进法治乡村建设进程。

第一，建立法治乡村协同推进机制。各级党委和政府要将法治乡村建设作为加强和改进乡村治理的首要位置，强化部门联动，建立法治乡村建设协同运行机制。党委农村工作部门要强化牵头引领作用，全面统筹协调法治乡村建设，对法治乡村政策措施落实情况进行评估和督导，协同组织政法、司法行政、公安、宣传、民政等部门整合资源，形成法治乡村建设的合力。同时，要加强法治乡村人才队伍建设，指导基层干部围绕法治乡村任务开展工作，集聚和优化配置法治人才资源，建立与绩效考核相挂钩的法治人才报酬兑现机制。组织法治乡村示范村镇创建活动，积极选树法治乡村先进典型，为法治乡村建设营造良好的社会舆论范围，利用乡土社会资源激发乡村社会的内生性动力。[14]在此基础上，充分调动起村民自治组织和村民监督组织的参与积极性，发挥农村集体经济组织和农民合作组织管理集体资产和开展社会公共服务等职能，加强对乡村重大问题和事项的信息公开和过程监督，规范乡村基层组织工作事务，增强村民自治组织能力。建立健全村民(代表)会议制度机制，明确和规范村民在决策、参与、管理和监督村务治理过程中的权利和义务，为提高村民有效监督村级权力运行提供制度基础。

第二，健全乡村矛盾纠纷多元化解机制。乡村民间纠纷的复杂性要求多方力量参与、多种手段协同的基层矛盾纠纷化解机制。[15]按照《宪法》和《村民委员会组织法》有关规定，村民委员会是基层群众自治性组织，为依靠村民自治建立健全矛盾纠纷化解机制提供了法律依据。当前，乡村治理已经基本形成民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的村民自治模式。农村集体资产改革、农民利益诉求、村规民约的合法性审查等都需要法律的规范和调整。可见，村民自治必须建立在法治乡村的基础上，实现更加规范和合法的村民自治。一方面，黑恶势力是平安乡村的重大隐患，是影响乡村经济社会环境的症结所在。因此，依据《治安管理处罚法》对黑恶势力的活动加以防范和治理，依据《刑法》及其他法律规定对黑恶势力犯罪行为进行严厉打击，营造平安乡村和良好乡风。另一方面，注重道德和德治的作用，将社会主义核心价值观作为法治乡村建设的灵魂，融入法治乡村建设的全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各个环节。具言之，弘扬社会主义核心价值观及其演化出的孝老爱亲、忠义守信、勤俭持家、节约资源、移风易俗等善良风俗，实现法治乡村和乡村道德一体建设。[16]在此基础上，逐步探索“小事不出村、大事不出乡”的矛盾化解机制，探讨“综合性”“一站式”矛盾纠纷多元化解平台建设，形成以乡村治理为抓手，以“三零”单位创建为契机，充分利用乡村民约等软法治理，凝聚正能量，防范化解重大风险，积极推动法治、德治、自治结合的乡村治理体系。

第三，推进数字乡村和智慧司法建设。数字乡村是数字参与赋能的乡村治理创新，智慧司法是乡村治理现代化的标志。[17]随着乡村社会的发展，大数据技术在包括司法在内的社会各领域产生重大影响。按照司法部发布的“数字法治、智慧司法”信息化体系建设要求，积极利用大数据和人工智能等新技术推进乡村法治的能力和水平。一方面，建立乡村治理过程中的信息存储及使用规则，规范乡村司法数据和信息公开。同时，确保司法案件信息数据的多样性与真实性，规范各类裁决书、裁判书、裁定书、支付令等裁决和结案信息等裁判文书和数据，建立数据资源体系及其共享机制，提升乡村司法实践能力和维护司法公正，提高司法效率和司法质量，保障司法功能的实现。[18]另一方面，重视对于乡村小微权力的行使和运行，明确权力行使的依据、范围、主体以及程序，以维护农民利益为核心，预防和惩治农村基层微腐败行为。[19]

第四，提高乡村治理法治化水平。乡村治理法治化是乡村社会变迁与治理顺应时代和谋求发展的必然出路。由于农村基层执法人员所处的执法环境与面对的执法对象都较为复杂，既要教育和引导村民知法守法，运用法律武器来保护自己的合法权益，也要重视宣传乡规民约和乡土民情，因地制宜、因势利导寻求硬法与软法在乡村治理中的合力。[20]同时，严格落实治理责任，强化农村基层组织制度建设，打造素质过硬的执法队伍，结合“一村一法律顾问”制度，围绕财务收支、工程项目、惠农政策和公共服务等方面，强化村务决策监督、村务公开监督、村级集体资产管理监督、惠农政策落实监督等村务监督机制，提高乡村治理法治化水平，维护好村集体和广大农民的合法利益。强化乡镇行政执法队伍的业务培训水平，严格乡村治理的法定职责和权限，将乡村治理纳入法治化轨道。在强化乡村法治文化引领的基础上，构建多方主体参与乡村治理制度机制，组织群众参与乡村治理和民主监督，提升乡村法治基层工作队伍的专业化、职业化和规范化，重点做好老年人、残疾人、青少年以及特殊困难群体等重点对象的法治服务。总之，形成以乡村治理体系为核心，以规范农民集体成员权和农民集体决议行为为基础，不断提升乡村治理法治化水平。[21]

第五，完善乡村公共法律服务。乡村公共法律服务侧重于关注和保障弱势群体的基本权益，帮助社会公众解决法律障碍。由于乡村经济和文化等因素，由政府提供的覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设尤为重要，为农民居民提供普惠性、公益性、可选择的公共法律服务的现实意义重大。同时，政府应当利用行政权力和强化市场引导，提高乡村公共法律服务质量，推进公共法律服务主动介入和全程参与涉及乡村集体利益的重大事件处置过程，营造法治乡村的文化氛围。同时，通过政府购买服务等形式，降低法律服务成本，提供多种法律咨询服务，充分挖掘和利用律师、法学专家、政法干警以及基层法律服务工作者等法治人才资源，助力城乡基本公共法律服务均等化，促使村民遇事信法、遇事找法、遇事用法，实现乡村法律服务零距离和乡村依法治理目标。以山西永济蒲韩乡村社区实践为例，农村民间组织可以通过项目合作等方式，及时准确提供公共需求和市场信息，成为参与公共服务供给的重要力量。[22]可见，坚持“农民主体性”原则，结合乡村重大事项“四议两公开”制度，及时公开村情民事，可以保障农民积极参与乡村治理全过程。

结语

法治乡村建设是全面实现乡村振兴的内在需求，也是乡村振兴战略实施的法治保障和关键环节。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习和研讨习近平总书记乡村振兴系列讲话的丰富内涵、思维方法及其实践应用，宣传普及乡村振兴促进法，全面推进法治乡村建设。一要夯实乡村振兴的制度基础。以《乡村振兴促进法》的实施为契机，坚持抓全面和抓重点相结合，尽快实现党的惠农强农富农政策法制化制度化，及时制定配套法规，完善公共法律服务体系，充分发挥法治对农村改革的引领、示范和保障作用。二要坚持法治提升乡村治理体系和治理能力现代化的效能。尽快建立健全广大农民群众对美好生活需要必备的法律实施机制，提升执法司法质量和效率，把法治乡村建设中的法治优势转化为治理效能。三要发挥各级领导干部带头树立法治意识。以社会主义核心价值观为引领，在基层党建领导下，构建法治、德治和自治“三位一体”的乡村治理新体系，为全面推进乡村振兴提供良好的法治基础。