档案专业人员继续教育中社会力量参与模式探析——基于公众参与阶梯理论

马双双/郑州大学信息管理学院

杨晴晴/南京大学信息管理学院

1 研究问题的提出

档案工作引入社会力量对于增强档案事业发展活力、促进档案事业的转型与发展等，都具有重要的现实意义。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，提出“规范并支持社会力量参与档案事务”[1]。2019年，国家档案局、人力资源和社会保障部修订《档案专业人员继续教育规定》，提出“档案部门可以与教学、科研等单位联合或者委托具备相应条件的高等院校、科研院所、社会培训机构等开展继续教育活动”[2]。2020年，新修订《档案法》首次明文鼓励行政相对人（社会力量）参与档案事业建设与发展，推动档案资源转化与应用[3]。相关政策的出台或修订，为社会力量参与档案专业人员继续教育提供了鼓励和支持。目前我国有关档案专业人员继续教育的研究内容较为单一，主要集中在基于实践层面探讨档案专业人员继续教育存在的问题与对策分析研究上，还没有社会力量如何参与档案专业人员继续教育的研究成果，虽然陈建在其论文[4]中提到了社会力量参与档案专业人员继续教育的两个案例，但是没有对该领域进行深入研究。总的来说，我国档案专业人员继续教育中社会力量参与实践已经取得了一定的发展和成效，但是由于我国关于社会力量参与档案专业人员继续教育的理论研究较为欠缺，不能为社会力量参与实践提供即时的回应和指导，如何解决档案专业人员继续教育中社会力量参与能力有限、缺乏理论指导等问题，是档案学界和业界需要探讨的。本文运用案例分析法梳理现阶段社会力量参与档案专业人员继续教育的实践现状，引入公众参与阶梯理论，探讨档案专业人员继续教育中社会力量参与的理论模式，为档案部门引入社会力量参与继续教育实践提供相应的思路和参考。

2 社会力量参与档案专业人员继续教育现状分析

运用网络调查法和访谈法分析档案专业人员继续教育中社会力量参与状况，发现目前我国社会力量参与档案专业人员继续教育呈现主体众多、内容丰富、方式各样、参与程度深浅不一等特点。

2.1 参与主体

探究档案专业人员继续教育中社会力量参与的主体，必须首先明晰“社会力量”的概念。笔者参照《档案专业人员继续教育规定》，结合档案专业人员继续教育参与实践，将其定义为：除档案部门及其他政府部门之外的，具备与档案专业人员继续教育目的和任务相适应条件的自然人和以组织形式存在的法人，如企业、自治组织、社会组织、普通公民等。在这一概念界定下，将我国档案专业人员继续教育中社会力量的参与主体归为商业性服务机构、档案学会、高职院所以及个人。其中，商业性服务机构是指能够提供档案管理培训项目的专业培训机构和档案服务企业，以及能够提供技术、资源及数据支持的科技公司，包括商业培训机构、档案服务公司和科技公司等；档案学会则是各级各类档案学会，如中国档案学会、云南省档案学会、国际档案理事会等；高职院所包括高等学校、科研院所以及行业高职院校，如天津市档案培训学校、四川省档案学校等；个人为具备相应能力的专家学者，如已退休高校教师、业界专家等。

2.2 参与内容

社会力量参与档案专业人员继续教育的参与内容可以从参与流程的内容（广义）和参与培训的内容（狭义）两个方面去理解。其中，从参与流程的内容看，档案专业人员继续教育不仅涉及课程培训，还包括培训方案的设定、师资教材的选择、培训基地的支撑、网络平台的维护、继续教育效果的评估等，这些弥补了官方培训在师资储备、教材新颖度、培训基地和软硬件设施等方面的不足；从参与培训的内容看，官方培训内容侧重于政策解读和档案学基础理论教育，如档案行业相关政策及法律法规的解读、档案学基础理论、信息化建设及开发利用等公修课程，而社会力量则是理论、实训、现场教学并重，在理论内容学习的基础上，依据档案专业人员的现实需求，提供应用性较强的专业培训，如档案整理、档案资源信息化、设备操作、古籍修复、数字化开发等实操性知识与技能。此外，根据继续教育目标的不同，还提供档案岗位培训、档案职称考试辅导、专题档案培训等个性化项目。

2.3 参与方式

不同社会力量主体参与档案专业人员继续教育的方式依据自身机构性质和参与内容体现出不同的特点。如商业性服务机构主要通过网络平台或实地面授，以授课、讲座等方式开设档案专业课程、提供实践培训或举办档案职称考试辅导班等业务；档案学会通过座谈会、听证会或交流会等向档案部门反映意见、提供咨询；高职院所通过与档案部门建立合作伙伴关系的方式，共建教学科研实践基地或实验实训基地；个人通过课程录播等方式提供定制课程服务，助力档案专业人员技能提升和职称评定等。丰富多样的参与方式为档案专业人员继续教育的实现提供了多样化的路径选择。

2.4 参与程度

档案专业人员继续教育中社会力量的参与程度是其影响力和话语权的体现。社会力量主体的多样性、内容的丰富性、方式的灵活性为其参与档案专业人员继续教育提供了充足的条件，但是受多种因素的影响，其参与程度也有差异。2018年浙江省档案局、省人力资源和社会保障厅制定了《浙江省档案专业技术人员继续教育学时登记细则（试行）（征求意见稿）》，公开征求社会各界意见[5]。在这一过程中，社会力量并不参与具体的继续教育事务，属于浅层参与。云南省档案局与某教育科技企业签订合同，由该公司负责云南省档案专业技术人员继续教育网络培训服务平台建设及运营维护，培训学员课时费的收取，以及课件的录制及更新、数据统计、线上考试、结业证书打印等业务[6]。在这一过程中，档案专业人员继续教育活动的主导者仍是档案部门，商业性服务企业仅参与继续教育平台建设，没有深度参与课程培训的内容建设。2020年12月，苏州市档案学会与苏州大学社会学院联合举办苏州市档案中介服务机构从业人员培训班，培训内容包括理论课程、实操课程、职称申报等[7]。在这一过程中，档案学会和高校具体参与培训的课程设计和授课，体现出较高的参与度。总之，档案专业人员继续教育活动中社会力量的参与程度不是一成不变的，而是随着社会力量影响力的提升而提高，呈现出由浅入深的变化。

3 档案专业人员继续教育中社会力量参与模式构建

3.1 公众参与阶梯理论及其适用性

阿恩斯坦将公众参与由低到高的层次比喻为由低到高的“阶梯”，依次为操纵（Manipulation）、治疗（Therapy）、告知（Informing）、咨询（Consultation）、安抚（Placation）、合作（Partnership）、授权（Delegated Power）、公民控制（Citizen Control），并将这八个“阶梯”归为非实质性参与、象征性参与、实质性参与三个类别[8]。其中，非实质性参与类别包括操纵与治疗两个梯级，是参与程度最低的类别，其参与的公众是被操纵或筛选的，并没有实权，参与的外在表现也不能反映个人立场；象征性参与类别包括告知、咨询和安抚三个梯级，表现为参与者与政府之间有交流，政府机关就某项事情向公众咨询意见，参与者可以表达自己的观点或意见，但是不占主导地位；实质性参与类别包括合作、授权和公民控制三个梯级，其参与程度最高，在这一类别里，政府将决策权分享给参与者，授予参与者一定的权限。该理论在公众参与的相关研究中具有重要价值，多年来已被多个国家和领域引用和延伸，其以广泛的适用性在公众参与相关问题的研究上发挥着重要作用。

公众参与阶梯理论在社会力量参与档案专业人员继续教育中亦具有较强的适用性，原因有三：其一，“公众参与阶梯理论”中对“公众参与”的论述为“公众参与是公民权力的代名词，是对权力的重新分配，为一些在决策过程中原本没有决策权力的群众提供参与的机会和发声的平台”[9]。因此，该理论中的“公众参与”是一个泛指概念，它指的是自然人和以组织形式存在的法人（如企业、社会组织、自治组织、新闻媒体、普通公民等）参与公共权力事务的过程，而本文论述的“社会力量”也重在强调与档案部门和政府机构相对应的社会组织和个人（即行政相对人），二者的内涵有交叉和重合。其二，公众参与阶梯理论以公众影响力、与政府的关系以及参与的手段和类型等为标准[10]，并针对具体活动划分不同层次，各层次之间按照一定阶梯逐步上升，而档案继续教育社会力量参与状况因参与程度和方式的不同也可以划分为多个层次，参与层次的选择需要根据不同的完成目标和受教育单位或个人的具体情况做出判断，各层次之间存在前后衔接的规律，参与程度也呈现由低到高、由浅入深的变化趋势。其三，公众参与和社会力量参与的方式均包含授权、咨询、协商、意见反馈等途径。因此，公众参与阶梯理论可以为档案专业人员继续教育中社会力量参与模式的探讨提供理论参照。

3.2 档案专业人员继续教育社会力量参与模式的构建过程及结果

公众参与阶梯理论是研究公众参与相关命题的经典理论，但是在利用该理论时不能照搬照抄，还要考虑档案专业人员继续教育中社会力量参与的特殊性，结合具体实践现状对八个“阶梯”进行筛选。首先，去掉“操作”“治疗”参与模式。因为这两个模式中参与者只是被动地参与其中，没有发挥实质性作用。而档案专业人员继续教育是需要社会力量切实参与进来的，不存在非实质性的参与，否则社会力量参与主体就没有了存在的意义。其次，合并“咨询”和“安抚”型参与模式。“咨询”与“安抚”两者具有相似的行为，具体区别在于是否存在回应，对应到档案专业人员继续教育领域，档案部门与社会参与主体之间的沟通与交流往往是建立在推动继续教育实施的目的上，不存在以“安抚”为目的的回应需要，档案部门是否回应的区分度较弱，因此将“咨询”与“安抚”合并，统称为咨询型参与。最后，保留“告知”“合作”“授权”“公民控制”参与模式。其中，告知型参与模式重在强调从参与发起者（档案部门）向参与接受者（公众）的单向信息流动；合作型参与模式强调平等合作的伙伴关系，政府和参与者共同解决某个问题。我国档案部门普遍存在人少事繁的问题，且缺乏独立自主开展继续教育活动的能力，需要寻求社会力量的合作与帮助，因此在实践中合作型参与模式较为广泛，而授权型参与模式中政府授权参与者代为行使其部分权力。在实践中，档案部门也常委托社会培训机构负责本单位档案专业人员的课程及实践培训；公民控制型参与模式中参与者具有绝对权力，可以自主决定其参与的内容和方式，在档案专业人员继续教育中，社会力量面对各类继续教育的需求，提供可供自主选择的服务，具有较大程度的自主权。为更贴合本研究中有关“社会力量”的叙述及结合档案专业人员继续教育实际，另将“公民控制”型参与模式修正为“社会自主”型参与模式。基于上述分析，将档案专业人员继续教育中社会力量参与的模式分为告知型、咨询型、合作型、授权型和社会自主型五种参与模式。

4 档案专业人员继续教育中社会力量参与五种模式的应用分析与未来展望

4.1 告知型参与模式

告知公民其权利、责任和选择，是公民合法参与最为重要的第一步[11]。告知型参与模式是告知参与主体的权利、责任和选择，强调信息的单向流动，是社会力量参与的基础。在档案专业人员继续教育中，档案部门是信息发布者，社会力量被动地接受继续教育相关信息，获得“知情权”，但是社会力量参与程度不高，是典型的象征性参与。如2020年，甘肃省档案局通过省公共资源交易局发布招标信息，选择档案专业人员继续教育培训单位[12]； 2021年1月，北京市档案局印发《档案专业人员继续教育科目指南》，包含新修订《档案法》等重点学习内容和档案规章、档案规范性文件等参考学习内容，释放了鼓励社会力量参与档案专业继续教育的信息[13]。可见，告知型参与模式是档案部门将相关信息进行公示，维护了公民的知情权，是社会力量进一步参与的基础。然而目前档案部门发布的有关继续教育的公告多为告知有关单位按要求进行继续教育的指示，针对社会力量的招标等公告较少，社会力量并不能获得具有实用性、针对性的参与信息，不能及时了解档案部门的需求。实践中，我国档案专业人员培训需求日益增加，档案部门组织的培训因人员、精力、场地等的局限不能满足继续教育的需要，而信息告知有限、渠道缺乏将影响社会力量的进一步参与。因此，告知型参与模式需要拓展告知媒介、扩宽告知渠道、增加告知内容，帮助社会力量了解档案部门专业人员继续教育的需求，重视并培育社会力量，为社会力量深入参与档案专业人员继续教育奠定基础。

4.2 咨询型参与模式

咨询型参与模式是一种双向的信息交流模式，它给予了社会力量表达意见的渠道以及双方交流的平台，社会力量在“知情”的基础上可以发表意见，体现了“表达权”。但是在该参与模式中，档案部门仍是整个过程的主导者，社会力量的建议能否被采纳仍然取决于官方力量，所以也属于象征性参与。档案部门通常在制定继续教育细则等时会寻求与社会力量的合作，会以网络意见征集、问卷调查、座谈会、交流会等多种方式征求意见，并对其中有效意见进行接纳和整理，从而优化继续教育细则或促进进一步的合作。如，为规范浙江省档案专业技术人员继续教育学时管理，提升档案人才队伍专业化水平，浙江省档案局、省人力资源和社会保障厅就继续教育学时登记征求社会各界意见，作为征求意见稿修改完善的重要依据[14]。再如，上海市浦东新区档案局在建设“浦东新区档案教育培训实训基地”过程中，与上海市档案学会深入调研、加强交流合作，制定了实训基地建设实施方案，对实训基地建设工作目标、功能、建设内容、保障机制等提出具体要求[15]。可以看出，档案部门与社会力量之间建立了双向互动和交流机制，但存在形式单一、渠道狭窄、沟通不畅等问题，社会力量“参与权限”仍然受到限制，社会力量参与程度处于较低水平。为解决咨询型参与模式的困境，档案部门需要释放更多动能，充分发挥社会力量的主观能动性，赋予社会力量参与档案专业人员继续教育更多权限，通过拓宽咨询思路、拓展参与渠道、强化双向沟通等方式促进信息共享，实现咨询型参与模式的良性运转。

4.3 合作型参与模式

合作型参与模式是指档案部门与社会力量建立平等的合作伙伴关系，共同完成继续教育的目标，社会力量真正地“参与”具体活动。合作型参与模式能有效弥补档案部门在教育预算、技术能力、服务范围和内容等方面的短板，削弱“行政者”的控制权，增强社会力量的话语权，是一种较为普遍的参与模式。如，山东省档案局与山东大学合作建立“山东档案人员继续教育基地”，在档案人才培训、档案科研、学术交流和现场教学等方面大力合作，取得丰硕成果[16]；国家档案局多次联合中国知网举办档案培训方面的大型直播活动，依托“知网在线教学服务平台”，采取“直播加回看”等方式开展岗位培训，为档案专业人员继续教育提供了在线学习的平台[17]。实践证明，合作型参与模式是我国档案专业人员继续教育采用较多的一种模式，从合作内容来看，有资源合作、设施合作、技术合作等不同的合作内容；从合作主体来看，又有政企合作、政教合作以及政民合作等多种形式。无论是哪一种内容或者主体，双方都可以通过互动交流建立合作关系以弥补档案部门在资源、技术、平台等方面的不足。总体来看，合作型参与模式在档案专业人员继续教育中起到重要作用，但是实践中仍然存在合作管理不规范、没有形成长效参与机制等问题。合作型参与模式的长效性、有序化发展，需要在不断学习和分析典型案例的基础上总结经验，建立“档案部门立项、公开发布、竞标评审、合同管理、评估兑现”的长效参与合作机制，从而优化档案部门与社会力量的合作程序，推动社会力量参与档案专业人员继续教育高质量发展。

4.4 授权型参与模式

授权的本质是上级对下级的决策权力的下放过程，也是职责的再分配过程[18]。合理的授权使得档案部门不必事事亲力亲为，从而可以节省更多的时间和精力，用于开展档案工作核心业务。档案专业人员继续教育中授权型参与模式表现为档案部门向社会力量购买教育服务，将继续教育活动中的师资配备、课程设置、平台建设、基地准备、培训方式安排以及考核颁证等具体工作委托给社会力量来完成，此时社会力量拥有自主决策与执行被委托服务的权力。该模式的本质是档案部门和社会力量共同治理档案专业人员继续教育，这种双向流动的参与模式具有较高的自治程度以及较强的影响力。以四川省档案学校为例，四川省档案局于2008年9月批准该学校成立四川省档案干部教育培训基地，承担档案干部教育培训任务。该培训基地凭借精心打造的师资库、丰富的培训层次、多样的办学形式、全面的实训教学等优势，举办了上百期档案培训班，为四川、重庆、西藏等地区的有关部门以及国家机关培训档案干部36500余人[19]。授权作为一种深度的公众参与形式，其实质是重塑政府与公众间的权力边界，实现公共权力的共享和公共事务的共治[20]。因此，在授权型参与模式中，原先由档案部门直接掌控的管理过程被重新设计，档案部门将档案专业人员继续教育的决策权和行使权赋予社会力量，极大地提高了社会力量参与继续教育活动的参与积极性、选择自主性、行为能动性以及话语影响力。相较于合作型，授权性参与模式的参与程度和影响力都得到了加深。但是也应看到，被“授权”的社会力量存在与档案部门权限不清、职责不明以及履行不到位等问题，因此针对授权型参与模式，需要通过制定法规文件等方式明晰档案部门和社会力量的权力界限，确保档案部门监督权的执行及以社会力量履职行为的合规。

4.5 社会自主型参与模式

社会自主型参与模式是市场的选择，是非档案部门主导和参与的一种继续教育模式，社会力量具有极大的自主性和决策权力。社会自主型参与模式是社会力量为响应档案专业人员的需求，推出适合其培训需求的服务，自主参与档案专业人员继续教育活动，具有高度自主权。如，中国档案管理培训网等培训机构不限于时间和地点，通过网络课程或面授等方式提供培训服务，课程涵盖专业知识、操作技能、职称辅导、岗位培训等多个方面，档案专业人员可以根据自身需要，通过“点菜式”的方式购买相应服务。社会自主型参与模式不仅有利于拓展社会力量培训服务的业务，还能满足档案专业人员多样化、个性化需求。从长远来看，社会自主型参与模式的独立性、灵活性、个性化等优势为该模式的生存和发展提供了较大空间。但是，目前我国社会力量独立参与档案专业人员继续教育实践存在培训体系不成熟、培训效果难以把握、课时积累及证书含金量缺少政策的认可等问题。为此，需要建立健全相应的法规规章，建立完善的资格审查、监管、评估体系，在档案主管部门的指导下制定统一规范的准入标准、培训内容并颁发统一的资格证书[21]，从而推动社会力量有序参与，为档案专业人员提供更多的教育机会和更宽广的教育空间。