新时代农村集体土地上矿业用地的困境与突破

吴伟宏，贾立斌,2，鹿爱莉

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149)

0 引 言

矿产资源是经济社会发展的物质基础，开发利用矿产资源是新时代中国特色社会主义建设的必然需求。我国85%的矿产资源赋存于农村集体土地上[1]，集体土地上的矿业用地与耕地、林地、草地等资源要素保护之间的矛盾突出。矿业用地取得、利用和退出机制不畅，严重制约采矿权的权利兑现。现行制度下采矿权先于土地使用权取得。对于采矿权人来说，矿业用地所属功能分区、土地利用现状、生态保护和规划管控等要求面临诸多不确定因素。矿山企业不仅面临拥有合法采矿权却违法用地、用林、用草及违法开采的潜在风险，还面临土地利用粗放、生态修复不善无法体面退出的现实困境。习近平总书记指出，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用。矿业用地涉及国家、企业和集体村民之间、矿业开发与土地利用、粮食安全和生态保护之间的利益关系，是政府和市场关系平衡的重要平台。充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，进而突破矿业用地取得、利用和退出全生命周期存在的制度阻碍和操作问题，有助于推动矿业高质量发展，实现粮食安全、生态保护和经济发展的多赢。本文所指矿业用地主要是指采矿生产全生命周期中采矿业用地类型，包括工业广场、采矿区、尾矿库用地以及土地复垦形成的其他产业用地类型。

1 矿业用地历史演变

1.1 矿业用地类型

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)将矿业用地归类于建设用地，并参照工业用地的相关政策规定。历经20多年的演变发展，采矿用地和工业用地在概念、分类和关系层面逐步得到明确和细化。 《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中，采矿用地是指“采矿、采石、采砂(沙)场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地”，工业用地是指“工业生产及直接为工业服务的附属设施用地”。工业包含矿业，二者在生产用地细类上存在一定的交叉内容。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)中，采矿用地将盐田分离出去，增加了排土(石)堆放地，并对工业用地内容和特征进行了细化，但仍然未解决细类交叉的问题。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(自然资办发〔2020〕51号)中，将“矿山企业的生产车间、装备修理、自用库房及其附属设施用地，包括专用铁路、码头和附属道路、停车场等用地”归入了工业用地类型，且明确了工业用地“不包括采矿用地”。至此，采矿用地与工业用地有了区分的基本依据。按照《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017)之前的用地分类，业界统称的采矿用地主要分为工业广场用地、采矿区用地以及尾矿库用地三类。《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(自然资办发〔2020〕51号)之后，矿区工业广场用地归类于工业用地，采矿用地主要包括采矿区用地和尾矿库用地两类(表1)。

表1 矿业用地分类演变Table 1 Classification evolution of mining land

1.2 矿业用地特征分析

耕地、林地等农用地是矿区主要土地利用类型[2]。矿区用地具有区位既定性、用途过渡性、占地周期性等特点。矿产资源及其附属土地天然不可分割决定了采矿用地选址的唯一性。同时，以采矿经济性和便利性为出发点，矿山企业生产车间及其附属设施用地与矿区也具有明显的重叠性和就近性。矿山生产年限一般不超过30年，许多矿区面积虽然很大，但对土地的破坏是渐进的、短期的和可恢复的。矿产资源开采结束之后，其采矿土地用途消失，通过治理复垦大部分土地可以回归原用途。采矿作业完成后，采矿企业即退出建设用地土地占用。根据《中国矿产资源报告》统计数据，2017—2020年在建和生产矿山与废弃矿山新增矿山恢复治理面积平均每年约为5万hm2。随着矿山修复力度的加大，采矿用地的用途过渡性和占地周期性将进一步体现。以第三次全国土地调查数据2019年底采矿用地244.24万hm2、30年的采矿周期计算，现有采矿用地将在1.6个采矿周期内消化完成。采矿用地与工业用地的用地性质存在本质不同，采矿用地在取得、利用和退出全生命周期内与工业用地在归并和细化上存在些许不一致的地方。一般意义上的工业用地具有位置竞争性、用途持续性以及占地周期滚动性。工业用地具有竞争可选址性，可以入驻规划设定的工业园区，但矿区工业用地属性处于待定范畴。矿山闭坑后，矿山企业生产车间及其附属设施用地根据规划要求，保留建设用地属性或划入复垦责任范围恢复原用途。集体土地上的矿山往往不在城镇建设规划范围内，将矿山企业生产车间及其附属设施用地归入工业用地，同样也难以适应一般工业用地的用地特征。

1.3 矿业用地取得方式

我国的法律法规对采矿用地的准入、出让、利用、权利和义务等没有做出明确的规定[3]。采矿用地可以借鉴的法律条款包括耕地保护、土地征收、用途管制以及耕地占补平衡、林地占补平衡等。一直以来，采矿用地取得方式主要包括出让和临时用地。《土地管理法》和《划拨用地目录》规定，对新增的采矿用地，凡不符合划拨取得条件的，都应该以出让方式取得。随着土地有偿使用制度改革的不断推进以及《划拨用地目录》的修改，出让方式逐步成为新增采矿用地的主要取得方式。我国实施国家和集体土地二元所有制，对于农村集体土地上的采矿用地，则涉及集体建设用地的征收出让和集体农用地、未利用地的转用征收再出让。2005年开始，原国土资源部先后在广西平果铝土矿、山西露天煤矿、内蒙古露天煤矿和云南露天磷矿等矿区开展临时用地试点改革，采矿用地通过“分期实施、分期供地、到期归还”的临时用地模式使用农民集体土地[4]。临时用地供地方式不转变土地的权属关系，不受严格的用途管制，不用办理农地转用和土地征收手续，特别是不占用年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标等。采矿临时用地兼顾农民、企业和政府的多方利益，一定时期内，较好地化解了矿业开发与土地利用之间的矛盾，是采矿用地制度改革的重大创新[5]。

2 矿业用地制度约束与现实困境

2.1 矿业用地准入路径不畅

《土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等法律法规对采矿用地准入进行了限制。如严禁采矿占用耕地；严格限制农用地转为建设用地；依法获批占用耕地、林地等要落实占补平衡；集体土地征收要以公益利益需要为前提；采矿临时用地还停留在试点层面，未形成固化的采矿用地制度；采矿用地须符合土地利用规划等。

2.1.1 集体土地征收出让的问题凸显

2019年新修订的《土地管理法》缩小了征地范围，除由政府组织实施的能源基础设施建设需要用地外，大部分经营性采矿用地已无法通过土地征收方式进行供地。但在国家垄断一级建设用地市场体制下，为保障经济建设的土地供应，实践中大量存在着采矿用地征收。集体土地通过征收-出让用于采矿的取得方式，面临诸多现实问题和操作上的弊端。第一，在二元土地所有制结构下，集体土地通过征收变为国有建设用地，集体和农民的长远利益和发展需求受到制约。随着土地经济价值的不断凸显，土地对于农民不仅仅承担生存保障的功能，农民还要求享有土地开发权和增值收益的分配权，围绕农地“非农化”后土地增值收益的争夺，构成了社会稳定与发展的压力[6]。第二，采矿及其附属设施用地不适用一般意义上工业用地的出让管理。《中华人民共和国民法典》第三百四十七条规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。采矿用地使用权人只能是采矿权人，具有唯一性，采矿生产完成后大部分土地可恢复原地类属性，不具有建设用地的持续性。第三，加重了管理部门及企业负担。一方面，农用地转用征收要经过前期论证、申请报批等流程，程序复杂，办理周期长；另一方面，随着粮食安全和生态保护的限制越来越严格，耕地、林地等用地成本越来越高，采矿用地取得成本水涨船高，补偿标准不一、安置方式单一引发矿地纠纷和矛盾。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条将农用地转用的范围限定在“国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地”，从土地利用规划的长远目标来看，采矿用地的用途过渡性难以符合规划编制的规则和目标遵循，导致采矿用地往往存在于土地利用规划设计在外，需要规划调整的许可审批，且程序复杂。此外，在建设用地指标总量控制约束下，规划内采矿用地与城镇建设用地指标形成一定的挤占关系。指标管控与空间管控并行或错位，导致采矿土地占用建设用地指标，但无法在空间上“落地”，不利于土地节约集约利用。

2.1.2 采矿临时用地进退两难

采矿临时用地是我国特定阶段解决矿业开发和土地利用之间矛盾的一种临时举措。从临时用地的特点和法理来看，临时用地是对划拨、出让以外供地方式的有益补充，更是对不宜以“先征收，后出让”方式出让的集体土地资源的保护。但是，临时用地制度成果依然停留在试点层面，实践中也呈现出一些制度缺陷。如临时用地审批不规范、超期限使用、使用后复垦不到位；临时用地范围和用地内容界定不明确等，甚至触碰了耕地保护红线，突破了用途管制，面临“临时”用地变“常规”用地，以及破坏市场公平等问题[7]。《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》(自然资规〔2021〕2号)界定了临时用地使用范围，未将采矿临时使用土地制度化。从我国现行矿业临时用地模式看，我国矿业临时用地特征兼具用地意定性与强制性的统一。从私法角度看，属于一种具有法律强制性的土地租赁；而从公法角度看则属于一种特殊形态的土地征用[8]。临时用地仅仅关注矿业用地的获取和利用，较少考虑当事人的产权界定和保护问题，导致行为人对土地利用缺乏稳定预期和法律保障[9]。根据土地利用制度变迁的形势，矿业临时用地方式的过渡性使命已完成。但是，在目前矿业用地路径不畅的环境下，为了推动地方经济发展，临时用地仍然为地方政府和矿山企业所觊觎。尤其是对于沿用之前临时用地政策、临时用地到期面临申请续期的矿山企业，处于悬而未决的困境。

2.1.3 集体经营性建设用地“有口无径”

新修订的《土地管理法》第六十三条规定在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式用于工业和商业等经营性用途，明确了集体经营性建设用地与国有建设用地同权，给采矿用地使用集体经营性建设用地设置了入口。集体经营性建设用地直接入市，用地方式较灵活，包括挂牌出让、租赁、出资(入股)以及协议出让等。相比于国有建设用地，不仅可以大大降低企业的用地成本，而且可以提高集体组织和村民的话语权。集体经营性建设用地上市的前提是必须符合规划和用途管制。结合前文讨论，采矿用地和集体经营性建设用地空间上难重合，采矿用地多数不在规划内的集体经营性建设用地上，采矿用地使用集体经营性建设用地需要空间上的优化调整。此外，多年来城乡建设用地“增减挂钩”政策的实施，集体和村民虽然得到了环境改善和经济收益，但同时也丧失了大量建设用地的土地发展权。且受耕地红线、生态保护红线以及规划用途等限制，集体经营性建设用地本身规模较小。

2.1.4 “净矿”出让中政府和市场的界限不明

采矿权与采矿用地使用权(“两权”)是矿产资源及其附属土地的天然整体被人为分割出来的两项管理权限。现行“两权”分割出让存在程序重复、内容不衔接等问题[10]。采矿权出让过程中，明确提示采矿权人需自行按规定办理土地、林业、环境影响评价、水土保持、安全生产等相关手续，涉及土地、房屋、林木等补偿的，竞得人自行协调产权所有人解决，如因土地、林地、道路等问题导致无法建设或开采的，竞得人须自行承担投资开发风险。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)对于“两权”分置进行了优化，积极推进“净矿”出让。对于因矿业权出让前期工作原因而导致的矿业权人无法如期正常开展开采工作的，自然资源主管部门可以撤回采矿权，并退还相关费用。“净矿”出让一方面由政府分担了企业的投资风险，另一方面也表明了政府推进矿业权落地的责任担当。“净矿”出让本质是政府管理程序的优化。但真正意义上的“净矿”出让还需明确政府与市场的权责界限。相关部门虽然能够在政府层面推进“净矿”，但是社会层面的“净矿”往往更为复杂和困难，尤其是涉及相邻关系、矿地关系等问题时，很难在短期内解决，也无法保证长久和谐[11]。

2.2 矿业土地利用细化不足

矿区土地利用情况较为复杂，不同矿种矿区土地利用方式不同，同一矿种不同开采方式对土地破坏程度和土地功能可恢复程度也不同，造成矿区土地利用的范围、期限和强度等存在差异。采矿用地取得和实际土地利用有一定的偏差，将二者区别开来，有利于土地节约集约利用和节省用地成本。目前在矿区土地利用中存在一些问题。一是永久性建筑用地内涵不清。《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》(国土资规〔2016〕21号)提出“永久性建设用地为依法征收并用于建设工业场地、公路和铁路等永久性建筑物、构筑物及相关用途的土地”。按照《土地复垦条例》规定，永久性建筑用地也纳入了复垦区范围。永久性建筑用地在征收过程中发生了土地所有权的转移，原则上并不存在返还的问题[12]。采矿完成后，永久性建筑用地复垦为农用地，农用地的土地权属归国家所有。从集体所有到国家所有通过了征收的途径，则从国家所有到集体所有的路径在哪里、谁来耕种以及收益分配等存在一些不明确的因素。二是临时用地和局部短期用地的区别。临时用地试点中，采矿临时用地面积较大，占地、用地和还地周期通常最长不超过5年。局部短期用地(如挖沟铺设管网)一般是几个月或一两年，对于土地所有者来说不影响其整块土地上的耕作活动，但是对于地下空间利用的效力和价值具有长久性。对于这种涉及到地上空间和地下空间利用权益的认定还没有可参照的法律依据。三是周边影响区补偿标准和补偿方式有待进一步明确。虽然周边影响区土地并非采矿作业直接用地，但因采矿活动对其土地利用和生态环境造成一定的扰动，对影响范围、程度须由矿山企业给予补偿。

2.3 矿业用地退出机制不明

《土地复垦条例》要求矿山完成采矿作业后对矿区用地进行复垦，达到可供利用的状态。复垦的土地优先用于农业，复垦为耕地的，退还已经缴纳的耕地占用税作为奖励。采矿用地复垦后的土地退出、产权转移和产业接替的路径和程序不明确，造成土地利用监管的隔空地带。实践中，矿山企业完成开采后，复垦不积极，为应对环保督察唯修复而修复，修复质量差强人意。对复垦完成的土地未尽到真正的管护职责，对于因损毁不能修复的土地，暴露出严重的环境问题。此外，在新的用地分类中，“永久性建设用地”属于工业用地，是否需要再次将建设用地复垦为农用地；从农用地到建设用地再到农用地，建设用地只存续于采矿生产的过程当中，矿区用地的过渡性存在和工业用地的区别显现，采矿完成后的土地用途是否符合规划有待于进一步明确和细化，避免形成新的工矿废弃地。同时，矿业权人为复垦付出了巨大的代价，矿业权人往往并不会轻易放弃复垦后的矿业用地，由此经常诱发矿业权人和当地农民的产权纠葛。《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(自然资规〔2019〕6号)对于矿山存量建设用地再利用给出了政策安排。存量建设用地可以参照城乡增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用，修复为农用地的，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地；矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。这一政策对于企业节约集约用地将起到一定的激励作用，也为矿业用地退出指明了方向。存量建设用地的面积和区位与矿山土地利用有着直接的关联。随着矿山建设用地安排，在面对不同生产阶段、不同期限用地时，存量建设用地与生产用地在面积、时序上会出现交错，如果一味地追求建设用地指标腾退，势必造成土地空间上的零碎和分散局面，不利于土地退出时再利用的整体规划。目前，“边开采，边修复”政策在执行过程中，企业反映出来的修复时序问题将一样困扰存量建设用地的退出。

2.4 唯修复而修复现象普遍存在

具体来说，矿山企业不按照地质环境恢复治理方案和土地复垦方案进行治理和复垦、未及时完成复垦或复垦质量不达标、管护不到位等，导致企业用地退出困难，无法归还土地所有人，新增采矿用地也就无法进入，造成用地困难和土地浪费。在环保督察下，企业将弃置的土地快速“复绿”，以树种易活不死为准则，这种短期应付行为，不利于片区的生态功能恢复，对于属地发展预留阻碍或隐患。一是地质环境恢复治理和土地复垦更多关注的是地形地貌和土壤环境的修复。《土地复垦质量控制标准》(TD/T 1036—2013)侧重于土壤质量和土地生产力水平的考核，对于生物多样性要求未做出明确规定。二是复垦土地的最佳利用方向与土地利用规划目标未充分衔接，修复目标导向不足。采矿用地复垦退出再利用一样面临与规划目标不一致的问题。土地利用规划不仅要解决采矿用地取得之符合，也要解决采矿用地退出再利用之符合。三是监管措施和力量有待加强。在实际的矿政管理中，经常遇到不按照设计方案进行地质环境恢复治理和土地复垦的案例。地质环境恢复治理基金和土地复垦费管理办法不能完全控制企业修复的质量和修复的能动性，发现问题处罚力度不够或处罚不到位，对于复垦后产业接替和土地再利用缺乏制度引导和政策激励。四是土地复垦后的植被管护相对薄弱，导致土地复垦后难以达到预期规划的效果[13]。

3 采矿用地政策重构与优化建议

3.1 加快矿业用地立法，化解制度阻碍

加快矿山用地立法，从法律层面固化用地操作依据。《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)第三十条增设了矿业用地条款，但仍然有进一步完善和细化的空间。一是探矿用地和采矿用地供给存在系统性差异，应分别设置不同的供地规则[14]。二是开采重要矿产资源可以征收集体土地，重要矿产资源随着全球矿业形势及国家战略安全等需要变化，将是一个动态的概念。重要矿产资源与《土地管理法》中的公共利益需要之间的逻辑关系需进一步细化。三是《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(征求意见稿)第三十四条增加了生态修复要求，须与地质环境恢复治理和土地复垦要求进行衔接。《国土空间生态保护修复工程验收规范》(TD/T 1069—2022)即将实施，矿山生态修复、地质环境恢复治理和土地复垦三者之间的关系和内容有待进一步明确，避免交叉和重复。四是土地利用的地上空间和地下空间权益有待明确。五是采矿用地立法需推进土地管理、环境保护等相关法律法规以及政策的协同完善和细化。

3.2 建立健全政府与市场互补互促机制

在耕地保护和生态文明建设的大背景下，矿业高质量发展既要发挥政府作用，又要激发市场主体活力。建立政府和市场相互补充、互为促进的工作机制。科学划定政府管理和服务的边界，积极响应市场的合理诉求，推进“放管服”改革深化，更好释放市场主体的活力和动力。根据矿产资源国内外市场形势，动态调整重要矿产资源类别，充分保障重要矿产资源的合理用地需求。将矿产资源开采纳入项目管理，按照项目的成熟程度引导市场准入。根据不同需求采取差别化、多元化征地补偿方式。推动企业与集体以及村民通过协商建立租赁和以地入股的用地机制。市场经济条件下，更加注重公平与效率的统一。建立利益协商保障机制。在“净矿”出让中，合理设计政府与市场的权限，真正体现市场在资源配置中的决定性作用。“净矿”出让前期准备工作中，发挥政府制度和政策的引导功能，详尽规则；“净矿”出让要让企业、集体和村民参与进来，涉及土地、房屋、林木等补偿方面深化用地的改革内容应该交给市场来解决，让市场决定“净矿”取得成本，并满足国家、企业和集体村民的不同利益需求。在矿地发生矛盾和纠纷时，政府要发挥市场失灵时的规制作用。遵循权利设立的先后规则，遵循利益双方协商—政府规制—法律裁决的递进关系，在相关法律法规中制定基本原则和可操作的协调、裁决条款。

3.3 推进以“统”促“净”的政策优化

“净矿”出让主要为了解决矿山企业取得合法采矿权，却“落不了地，用不了地，无法生产”的困境。鉴于“净矿”出让处于制度推进期，以及不同矿种实现“净矿”的复杂性，除了在法律层面完善相关条款以外，还需要相应配套制度和政策的完善。按照“净矿”思路和理念，建议当前优先推进以下几个方面的统筹工作。一是统筹推进多规划的深度融合。在国土空间规划框架下，推进矿产资源、环境保护、水土保持等规划的深度融合，落实矿业用地取得和退出的规划用途之相符。对于不符合规划的矿业用地，在用途上将其作为特殊的建设用地进行单独管理，不受规划和指标的限制[15]。二是统筹推进采矿权储备和项目管理。明确矿产资源开采的优先次序和准入条件。按照“项目跟着规划走，用地跟着项目走”的原则，合理安排矿业项目用地需求。三是统筹推进采矿权设置与采矿用地取得。加强矿山开采、地质环境恢复治理和土地复垦、生态保护等相关方案的联合审批、联合监管以及联合执法。根据不同用地类型实施差别化的用地政策，允许根据用地形态灵活采用临时用地、地役权、农用地转用征收、租赁集体经营性建设用地等方式。完善用地计划管理，将矿业用地需求与工矿废弃地以及开采完成矿山修复指标相挂钩，建立采矿用地动态平衡制度。四是统筹建立集体经营性建设用地空间优化调整规则。充分发挥政策叠加支持作用，参照“增减挂钩”政策，推进集体建设用地的空间优化调整。

3.4 落实企业“净身退出”路径和责任

此处“净”是指企业完成采矿活动后能够体面退出，主要是为了解决矿山企业完成开采活动后，“垦不出地，退不出地，还不了地”的困扰。建议：一是加强修复目标与再利用的系统设计和政策支持。如矿业用地退出与乡村振兴产业发展进行挂钩安排，引导矿山修复向着既定目标进行修复治理，避免“破坏—修复—再破坏—再修复”的重复投入。在产业接替过程中，激励矿山企业按照市场资源配置进行利益分配，以弥补前期投入。完善“边开采，边修复”政策利益导向，打破唯修复而修复的被动修复行为，鼓励企业利用3～5年(生态脆弱区6～10年)的管护期，开发培育生态农业、林下经济以及生态旅游等多产业形态，在乡村振兴中发扬企业社会责任。推进矿区生态修复技术创新，明确属地片区生态功能和参照生态系统，补充生物多样性目标要求。细化不同修复阶段的验收标准，如前期通过恢复表层土壤并种植本地特有的地方性树木来努力恢复和重建，后期通过合理搭配乔灌木，逐渐增加生物多样性，增强生态系统的稳定性。鼓励引导矿山企业参与工矿废弃地生态修复。按照“谁修复，谁受益”的原则，将企业用林纳入林地占补定额，利用修复后的建设用地竞争优先权进行矿区用地空间置换。建立土地复垦激励政策，将复垦率和功能提升作为供地的前置条件或奖励政策。

3.5 推进全生命周期内矿业用地评估研究

生态环境保护与矿产资源开发相互依存、相互制约。根据有关研究数据，由森林提供的生态系统服务价值大约为2 000欧元/hm2/a，比附近农田产生的生态系统服务价值高出3倍以上[16]；森林周围的农田比其他范围的农田生产出来的农作物品质更好；生态环境好的区位，周边楼盘房价更高。采矿用地作为空间载体，在其取得、利用和退出全生命周期内，采矿活动造成的环境污染、环境破坏以及生态系统结构和功能的变化是矿山修复技术和修复模式选择的基础依据，也是采矿用地准入政策制定的前提。推进采矿用地全生命周期内生态核算和评估，明确采矿作业对环境和生物的影响机理以及影响程度，才能实施科学的修复措施，完善用地政策，通过矿山生态修复补偿矿产资源开发的负外部性。坚持“源头预防和过程控制”的理念，在矿山设计之初，就要明确修复后空间用途、生态结构及所应实现的生态功能[17]，在开采过程中，强调用地的阶段性评估配合年度检查，及时发现问题及时做出预案。落实《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求，以绿色矿山建设为抓手，更好地规避矿产资源开发的生态风险，推进矿业用地的健康发展，实现生态保护和经济建设的双赢。

4 结 语

采矿业用地准入、利用和退出全生命周期的不同阶段用地各具特点，政策制定需要保持全生命周期内矿业用地的连续性，也要突出各自不同需求和用地模式的差别。农村集体土地上采矿用地关系着国家、集体和村民的利益，平衡多方利益需求，关键是要处理好政府和市场的关系。在保证市场发挥决定性作用的前提下，明确政府“放管服”的边界，重点解决市场运行机制卡滞的环节。迈入新时代，解决好矿产资源开发的用地阻碍，是推进矿业高质量发展的前提，对于服务国民经济和社会发展，维护国家资源权益、发展地方经济、造福属地民生以及维护社会稳定等具有重要的理论和实践意义，推动矿业用地立法、制度、政策的制定和完善，直面问题，化解矛盾，统筹推动乡村振兴、生态保护与经济发展的多赢局面。