城乡统筹发展下的土地利用管理问题及策略

唐玄武

（甘肃省庄浪县自然资源局，甘肃 庄浪 744699）

随着我国经济社会的不断发展，城市化进程不断加快，城乡“二元”结构显现出的问题越来越多，尤其是土地问题更加突出，农地转用、农地征用以及城市扩张等造成农村土地被占用，城乡发展矛盾逐步显现[1]。基于此，国家提出了城乡统筹发展概念，目的在于以发展的眼光和统筹的思路进行城乡规划建设、城乡产业发展以及城乡管理等，解决城市和农村之间的发展问题。党的十八大以来，城乡统筹发展被提升到了突出位置，发展进程不断加快；党的十九大提出了乡村振兴战略，进一步加快推进城乡统筹发展[2]。土地作为城乡统筹发展中的最关键的要素，将土地问题纳入城乡统筹发展中通盘考虑，做好土地资源管理与利用工作，可有效解决农村人口迁移、耕地资源保护、建设用地存量挖潜等一系列问题。

1 城乡统筹发展的主要内容

城乡统筹发展是我国的一项重要发展战略，是将城市和农村发展相结合，形成工业和农业一体化发展的思路，统筹解决城市和农村问题[3]。城乡统筹发展的关键是合理配置城乡资源，核心是通过城乡统筹建立新型的城乡关系，目的是更好地发展城乡经济社会。当前城乡统筹规划发展体系主要包括以下几个方面的内容：一是城市总体规划，二是土地利用规划，三是国民经济发展规划，四是城乡社会发展规划[4]。土地管理是政府部门为了保护有限的土地资源，运用行政手段、法律手段以及技术手段等，对土地资源进行统筹并加以合理利用，从而满足社会和经济发展需要的活动。土地利用规划是城乡统筹发展的主要内容之一。解决和处理好城乡关系，是做好城乡统筹发展的关键。城乡统筹的目的是为了缩小当前城乡发展的差距，以科学发展为出发点，以人为本，通过协调发展，最终提高农村居民的经济水平和生活水平[5]。在城乡统筹发展过程中，建立健全相关制度体系，合理利用和管理土地，能够很好地促进城乡发展的进度和质量，因此，相关部门应结合城乡发展实际，完善土地利用管理制度，推动土地资源合理利用，确保城乡统筹发展顺利推进。

2 城乡统筹发展下土地利用面临的问题

2.1 土地规划不合理

土地对经济和社会发展既具有促进作用，又具有阻碍作用，主要区别在于土地的规划利用是否合理。合理规划利用土地，能够有效促进社会进步和经济发展，若规划不合理，会导致土地资源浪费，造成发展困难。《土地管理法》明确规定，任何用途的土地使用，必须经过依法批准。目前由于城乡“二元”分治的影响以及城乡土地管理方式的区别，导致城乡统筹发展监督机制不完善，大多规划缺乏全盘考虑，或者出现部分规划无法执行的情况[6]。例如，在城乡统筹发展过程中，部分城乡结合地带的土地被不规范占用、滥用等行为较为严重；一些农村集体土地未按要求办理相关审批手续，直接开发建设，或者由村民私自搭盖违章建筑；有些土地流转不合理，或者未按照流转要求进行流转，农民利益严重受损。因此，土地的不合理规划及审批，导致土地占用开发混乱，生态承载力减弱，难以发挥经济效益，阻碍了土地资源的可持续发展。

2.2 土地利用管理制度不健全

当前城乡统筹发展下的土地利用管理制度还不健全，土地承包、经营等法律法规不完整，有些土地的所有权不清晰，土地利用方式混乱，城乡结合发展后的垂直管理体系不完善，城镇用地违规占用农村土地的现象时有发生，危害了农村集体利益和农民利益，制约了土地开发利用的良性循环[7]。我国法律规定，所有农村土地和城市郊区的土地，除了法律明确规定的以外，都属于集体所有。但在具体归属上依然缺乏明确的制度，导致归属权存在不确定性，比如农村土地虽属于农民集体所有，但没有明确所有权构成要素和运行原则，因此难以保障农民的个人利益。此外，对于集体所有的土地，在集体经营上，法律没有明确界定所属利益，导致集体经济影响农户个人利益的事情时有发生。

2.3 农村整体发展水平不高

近年来，随着我国城市化进程不断加快，越来越多的农村人口涌入城市，而留在农村的大多为老人和小孩，无力承担大量的农事操作，导致农田撂荒、农用地荒废等现象非常突出，大量土地闲置，在很大程度上降低了土地利用率。此外，我国农业占地面积虽然较广，但多数地区农业发展规划不到位，土地未能充分利用，加之农业种植结构不合理，转型发展很难，导致农业收益很低。同时，由于农村土地利用未能与城镇发展相结合，农村基础设施普遍落后，导致城乡发展差距较大。再者，许多农户经营粗放，土地利用效率不高，农业生产效率低下，也在一定程度上阻碍了农村经济发展。

2.4 土地征收补偿机制不完善

土地作为农民最主要的生产要素和生存载体，对农民的生产生活至关重要。但随着城镇化进程的不断加快，部分农村土地被征收，但由于土地征收不是市场行为，因此一旦被征收，再无法还原为集体土地，加之征地补偿机制不完善，大多补偿是一次性的，所以对农村来说，土地一旦被征收，意味着后续再无土地，也就失去了最基本的生活保障。农民的土地被征收以后，往往会出现“因失地而致贫”现象[8]。

3 做好土地利用管理的策略

与城市土地相比，农村建设占地要少很多，土地利用率低，管理制度不完善，管理方式不当，土地利用观念落后，导致农村经济发展水平较低，所以在城乡统筹发展下，做好土地利用管理工作，解决土地利用问题，可有效提高农村土地利用率，进而促进农村经济更好发展。

3.1 合理规划土地利用

土地利用规划是保证土地资源合理利用的前提，通过合理规划土地，可以控制土地使用总量，配置使用规模，规范土地流转市场[9]。因此，为提高土地对社会经济发展的促进作用，土地管理单位要注重土地发展建设规划，依据不同土地属性，合理划分功能区，优化土地结构，统筹做好建设用地、农业用地及城镇化发展用地等规划，在开发时也要重视环境问题；科学制定方案，通过协调不同功能区的土地，促进城乡共同发展。例如，在农村土地征集过程中，将部分土地投入到农业建设和城乡生态环境规划上，可解决农业农村发展问题，保护生态环境，提高生态效益。此外，要科学规划、合理流转土地，努力提高土地资源利用率，坚决禁止土地不规范占用等行为，尤其是规模较大的农村集体土地流转，更应该合理规划和调控流转总量，严格控制建设用地规模，防止因规划不当被大量转为建设用地。

3.2 建立健全土地管理制度

针对当前城乡统筹发展土地利用管理制度不健全问题，相关单位要结合当地具体情况，制定切实可行的土地管理制度，明确土地产权及土地承包、经营者的主体责任，完善所有制权限，使其更加科学和可操作。面对土地利用管理过程中出现的纠纷和问题，要明确土地所有者及转让权的条件规定，对通过政府行为征集的土地，要明确补偿方案，严格执行补偿制度；坚决禁止乱占滥用土地行为，对于无法处理的，运用法律途径解决；对经营性的土地，要明确土地主体作用，对于农村闲置宅基地及其他土地的流转，要有合理的流转程序。

3.3 重视群众的根本利益

对于农村地区，可采用灵活多样的方式帮助农民开发利用土地，如引进先进技术和成果，发展观光农业、休闲农业等，在提高土地利用率、保护环境的同时，提高农民收入；此外，要明晰农村集体土地所有权的主体，分清村、组集体产权，保障农民基本利益，在明确村集体土地所有权主体后，要进一步明确村民对集体土地产权的有效控制，以便更合理的配置土地，保障农民的根本利益[10]。同时，还可根据农民的实际需求解决土地利用管理问题。对于农村集体土地的流转或征用，应遵循市场公平交易原则，土地流转或征用的收益应按性质分配给村集体；因土地性质变化或土地用途改变而使土地收益增加的，应该按照平均分配原则，根据比例调整。

3.4 改革土地征收制度

合理的土地征收制度不仅能提高土地使用效率，还能保障农民利益不受损害。土地管理部门应出台相关法规政策，严格区分纳入城市规划建设土地的用地类型，对公益性建设用地应明确用地名录，如果为经营性用地，则不能通过征用获得。对于城市规划区以外的建设土地，除了政府参与外，还应允许村民或村集体开发经营。同时，也可创新征地方式，通过建立城乡统一的建设用地市场，以合法手段获得农村集体经营性建设用地，通过该市场进行公平交易。在征地方式上，应摒弃繁琐复杂的程序，逐步调整优化征地方式，同时适当增加农民的参与权，最大限度维护农民利益。

4 结语

土地既是社会生产力的源泉，也是社会生产力的构成，集中解决当前城乡统筹发展中土地利用管理问题，对保障城乡农民生产生活、促进社会经济发展有着非常重要的作用。就我国当前土地利用管理现状来看，进一步建立健全土地管理制度、合理规划利用土地，在土地开发方面保障人民群众的利益，方能解决土地利用矛盾，有效提高农村土地利用率，促进社会经济发展和保护生态环境。