数字化改革背景下普陀区档案归集模式的实践与创新——以档案归集智能监管服务平台为例

杜诣名 蔡越美/舟山市普陀区档案馆

档案工作数字化改革是全面推进党政机关整体智治的重要途径。档案归集是档案工作的基础性、关键性环节，是档案保管和利用的前提。传统管理方法无法对立档单位、文件资料的归集工作进行全面监管，更无法对分散在各套系统的数据进行统筹监管，因此迫切需要借助数字化手段实现监管方法的改革和重塑。

本文在探索档案归集模式的基础上，以档案归集智能监管服务平台为例，较为系统地探究现有归集模式的机理，以期推动档案归集工作的提升和相关模式研究的深化。

1 现状与需求分析

档案归集工作是档案管理的重要环节，档案归集完整与否，不仅影响后续其他工作环节的进行，还会影响各部门和人民群众利用档案的效果，甚至影响群众切身利益。以舟山市普陀区为例，目前档案归集工作存在应归档案未尽数归集的现象，容易造成查找利用时无档可查的局面。究其原因，主要有以下几个方面。

1.1 归集监管模式无法适应工作需要

受限于当前归集工作相关信息获取的途径与手段，监管部门对全域各立档单位人员队伍建设、所有文件资料、归集流程信息无法做到高频次监管，原因如下。一是立档单位多、档案数量大。普陀区目前有76家立档单位，其文件形成于各个业务部门、各个工作环节、各种办公业务系统软件，每年产生几十万份文件资料，数量巨大且载体形式多样，对海量文件归档价值判断的监管难以有效开展。二是监管人手少、业务繁重。普陀区档案局业务科室仅有3名执法监管人员，需负责全区档案工作的执法监管，同时还需负责组织开展档案宣传教育工作以及档案人才队伍建设工作，执法力量薄弱，难以满足档案监管工作的实际需求。三是监管模式滞后。当前的档案监管模式以年检为主，需要执法人员实地检查监管，因此很难及时获取立档单位人员队伍建设情况、文件归集情况、归集工作全流程信息数据等，所掌握信息的准确性也会随着时间的推移而无法得到保障。

1.2 归集队伍无法满足归集需求

当前的归集队伍在队伍人员数量、职责分工以及业务能力保障上均不能较好地满足归集需求，具体表现如下。一是归集人员数量不足。各单位对档案工作常规的安排是仅由一名档案员负责，且档案员大多为兼职担任。档案员要向各科室索要需归档文件，在海量文件资料的归集与兼职档案员繁杂的本职工作之间寻得一个平衡点是一件较为困难的事情。二是职责分工不清。档案归集责任主体是档案员，各科室主动归集的责任不明确，缺少权责约束，各科室又不能积极配合归集，档案员会处于相当被动的境地，这不利于档案归集工作有序开展，会造成文件归集不及时、不齐全等问题，影响档案归集质量。三是业务能力难保障。档案员更换频率高、流动性大，如区属某单位2年时间就更换了3名档案员；每年参加区档案馆举行的档案业务专业培训的学员有近三成是新面孔，他们基本都没有档案工作经历；普陀区现有的档案员从事档案工作的时间均不超过10年。档案员更换频繁，不利于档案员提升自我业务能力，也不利于区档案局建设档案人才队伍。

1.3 归集对象缺少综合性的数据监管平台

数据监管工作实质上就是对数据进行清洗、分析处理的工作，业务数据已然存在并等待分析利用，但现实利用中仍存在如下几点障碍。一是权限难获取。归集监管工作涉及多套软件系统，相当一部分软件由各单位的上级部门基于自身业务需求建设，独自运行和管理。因处理逻辑不同，各立档单位要取得数据权限存在一定困难，形成权限上的壁垒。二是数据难统管。各系统数据库字段标准不一，当前档案监管治理模式缺少能够打破数据壁垒、对各归集对象所在业务系统开展综合性监管的手段，无法根据综合性监管的需求判定分散在各个软件系统中的归集对象是否需要归档，无法对各立档单位的归集工作进行数据分析和问题处理。三是监管难落实。随着社会的飞速发展，与经济建设、民生等事项相关的文件资料数量与日俱增，现行档案监管模式在文件归集源头的监管仍是空白。在档案归集这项工作上，无论是立档单位还是档案监管部门，都显得有些力不从心，特别是机构改革、局馆分设后，执法监管队伍力量不足的短板越发明显，迫切需要通过监管模式质的改变来破解当前困局，实现自动采集档案政务办理、档案监督检查等数据，形成一体化、可视化、强交互、可感知的展示效果。

2 平台设计理念

普陀区档案归集智能监管服务平台从设计之初，就坚持大范围、宽口径、多维度、细颗粒的理念，要求能够完全覆盖普陀区档案归集工作场景，全面监管各业务系统的档案数据，并从线上线下两个归集来源的维度考虑监管需求，细化工作流程、分工、权限以织密监管网络。

2.1 场景建设力求覆盖全面，多维监管不留死角

从管理范围、监管对象、监管形式等多个维度入手，在应用场景建设的设计层面确保立体全面。一是立档单位全面覆盖。将普陀区内76家立档单位全部纳入档案归集智能监管服务平台，进一步丰富各立档单位档案工作信息，建立一支人员较稳定、业务较娴熟的档案归集队伍，实现区域内立档单位监管全覆盖。二是数据系统全面覆盖。建立多跨协同办理机制，将普陀区党政机关协同办公管理系统、各业务系统以及档案数字管理系统全部对接至档案归集智能监管平台，获取源头文件和归档档案数据，实现数据信息多跨集中分析处理。三是线上线下全面覆盖。通过多跨协同机制，对党政机关协同办公管理系统、各业务系统以及档案数字管理系统等的线上文件数据进行高频次采集，并完善线下采集的传统模式，对账外文件等线下数据采用线上制发归集清单的新模式进行采集。在采集过程中，通过平台制发归集任务清单，指定线下要归集哪些文件，要求在规定时间内完成归集任务，由此大大提高了档案归集效率，并将原先难以纳入监管范围的账外档案纳入进来，实现线上线下全覆盖。

2.2 智能监管力求覆盖全程，简政增效不留盲区

监管平台从信息感知、数据处理、结果反馈等方面对归集工作全流程进行业务逻辑设计，以高效集约的智能化业务流程节省人力资源。一是归集信息自动获取。设计标准化数据接口，党政机关协同办公管理系统、各业务系统以及档案数字管理系统的文件信息通过数据接口定时推送至监管平台。平台根据系统设定的归档模型自动将线上文件生成归集任务，并匹配归集人员、落实归集任务。二是业务数据自动分析。利用人工智能技术建立归档判断依据模型，并以此为根据，对获取的业务数据进行综合性分析处理，避免了传统的使用人工方式对数据进行处理，极大地提高了数据处理效率。三是结果信息自动反馈。监管平台将分析获得的信息结果进行角色匹配，通过浙政钉、数据驾驶舱等渠道反馈。与传统人工方式相比，反馈数据清晰明了、精准度高，便于后期数据加工。

2.3 业务管理力求精准细致，上传下达不留空档

档案归集监管服务平台需要细化管理指标，如细化至单份文件、单项任务、单个成员、单个监管周期等。以疫情防控档案归集为例，在传统模式下，省档案局发文布置归集任务，各级档案局层层转发通知，要求相关单位开展归集工作。档案监管部门只能通过实地督查了解这项工作的完成情况，上级部门只能通过下级部门上报的材料了解工作开展情况。而利用档案归集智能监管服务平台，就会产生截然不同的效果：省档案局发文之后，各单位将归集任务纳入归集工作清单，有针对性地开展工作，从而保证档案归集的及时性、完整性和齐全性。同时，每个环节的进程都会通过智能监管平台自动反馈，使上级部门能够实时掌握归集工作进度，让整个档案归集工作的开展公开透明，使这项工作的每个节点都有迹可循。利用档案归集智能监管平台，归集单位可以明确工作任务内容，从而提高档案归集工作效率和档案归集质量；监管部门可以全面监管档案归集工作开展，掌握档案归集情况，切实提高档案工作治理能力。

3 平台功能介绍

基于党政机关协同办公管理系统、档案数字管理系统的数据，以归集场景作为切口，运用人工智能机器学习作为核心技术驱动，开发组织队伍建设、归集数据展示、归集任务管理、归集技术帮助等功能，着力打造全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、服务“一网通办”、监督“一览无余”等数字化协同工作场景[1]。依托浙政钉，打造符合普陀实际的智慧档案管理模式，为党政机关整体智治提供高质量的档案数据支撑，真正实现档案数据信息跨平台监管。

3.1 组织队伍建设

组织队伍建设主要由立档单位管理和归档队伍管理两部分组成。立档单位管理主要是将全区立档单位纳入监管范围，管理其队伍建设情况、档案室建设情况、业务工作开展情况等信息；传统模式下的文件收集作为归档的前置环节，收集是否齐全、及时都将影响档案工作的开展，因此增加“归集员”角色，将归档环节前移，在应归档文件拟定后由拟定人（即“归集员”）直接开展归档工作，同时各立档单位自行配置并赋予单位分管领导、科室领导、档案员、归集员对应层级的职能权限，充实立档单位归集队伍力量。

3.2 归集数据展示

归集数据展示由数据大屏、数据驾驶舱两部分组成。数据大屏主要对档案室建设情况、档案归集队伍建设情况、各立档单位线上线下文件归集情况进行展示，形成普陀区档案归集综合管理全景一张图，提供全量、可靠的数据服务；数据驾驶舱主要对档案工作各项指标进行展示，包括立档单位全宗建设情况、队伍人员能力情况、档案归集门类数量情况等，对各立档单位档案工作情况进行全方位展示与晾晒，为监管部门线上执法提供有效的检查依据。

3.3 归集任务管理

归集任务管理分为线上文件智能评判和线下文件清单化管理。对于线上文件，基于各立档单位往年的归档和不归档数据，监管平台在自动学习的基础上，形成一种算法模型，以此来判断线上文件是否需要归档，并对人工判断出现的错漏依托浙政钉进行消息提醒，有效帮助归集人员提高判断的准确率，防止重要文件遗漏或无价值文件占用档案管理资源；对于线下文件，归集智能监管服务平台制定了一套清单化管理的归集模式，通过制发归集任务清单，将线下文件归集任务纳入线上管理，明确账外文件的归集内容和归集时间要求，依托浙政钉消息向上逐级预警，做到重要文件及时归集。

3.4 归集技术帮助

归集技术帮助功能支持上传在线教学音视频、规范性文件等，为业务人员提供技术帮助。区档案馆制发归集任务时，可以将上传的在线教学音视频、具体规范文件与本次的任务清单进行关联，为各立档单位的档案归集员提供快捷指导，使其在工作中遇到问题时能及时得到线上指导，提高了工作效率。

4 改革创新亮点

普陀区档案归集智能监管服务平台建设贯彻数字化改革创新理念，通过对方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，用数字化智能模式描述业务工作。探索建立档案归集工作智能监管新模式，构建数字治理、科学精准、协同高效的机关档案归集工作运行体系。

4.1 创新治理理念，数字化思维重塑业务

档案归集智能监管平台秉持“智能辅助、机器监管”的创新理念，通过拆解传统归集工作流程、研究分析问题症结，运用数字化改革思维对症下药，以数字化手段重塑业务流程节点。一是利用计算机信息网络技术，实现数据信息智能感知。平台自动获取大数据中心共享开放的党政机关协同办公管理、档案数字管理、浙政钉等软件系统的数据，并以“单位—科室—人员—文件”的树形结构智能匹配处理。二是以数据为基础，通过核心算法实现高效驱动。监管平台将传统的归集工作流程进行拆解、重构，通过核心算法自动分析文件的归档价值，实现数字化归集监管新模式。三是使用人工智能技术，实现人机双向智能反馈。平台结合组织、队伍、人员、任务等管理信息智能综合分析档案前、后端数据，将结果信息精准反馈至个人，提高业务人员信息反馈效率；同时，人工判断结果不断反馈至平台，帮助平台不断完善核心算法。四是以数字化改革为引领，创新打造归集智能监管的新模式。树立档案智慧管理的新理念，最大限度地辅助甚至代替人工进行档案归集监管工作。

4.2 创新管理机制，清单式归集精准管理

一是采用“清单归集、全数监管”的创新机制。用数字化智能技术实时抓取归集流程中形成的数据信息，全面掌握各立档单位档案归集工作开展情况，打破以往档案年检存在的局限性。二是发布清单式归集任务，确保应归文件办结即归。在智能归集模式中，创新使用清单发布归集任务，明确归集时间、内容与归集责任者，全面掌握文件归集要素，为实现全面数字化监管提供数据支撑。三是全面检查立档单位，尽数监管源头文件。在智能监管模式中，档案归集智能监管平台利用人工智能技术可以评判每一份文件的归档价值，防止有价值的文件资料被遗漏；利用数字化管理手段追溯每一份文件的归集者，从源头规范档案归集工作，为丰富档案资源建设提供数智保障；实时分析、汇总各立档单位归集的工作数据，破解档案年检时间、空间受限以及检查范围覆盖不全面的难题，真正实现从断续、模糊的片面管理转向全面精准治理的机制创新。

4.3 创新队伍管理，层级赋能促主动履责

一是形成“逐级管理、分级负责”的创新体制。创新塑造档案归集员这一新角色，使各立档单位建立起一支符合档案数字化管理要求的档案归集队伍，组织队伍架构数字化，明确归集责任主体，形成层级架构清晰明了、职责分工科学合理、归集任务落实到人的规范化队伍管理体制。二是推动文件归集责任到人、科室任务主动履责。以体制创新促进归集工作机制创新，在健全的组织架构基础上强化层级负责人管理职能，制定配套队伍管理制度，营造档案归集数字化管理良好环境。从以往由档案员一人向各科室索要文件进行归集改为各科室主动归集、单位内部形成监管机制，确保档案归集工作在开展过程中“有人去管”“有人可找”。

5 结语

当前，浙江省数字化改革正如火如荼推进中。普陀区档案馆将继续采取有效举措抢抓数字化改革先机，聚焦源头文件归集为党政机关整体智治提供技术支撑，构建上下贯通、整体一盘棋的档案归集治理体系，为推动档案事业高质量发展贡献普陀智慧，全力发挥档案事业在服务数字化改革中的积极作用。