白银市高标准农田建设补助政策分析

李清琳

（白银市财政局，甘肃 白银 730900）

1 政策实施基本情况

1.1 建设面积

白银市现有耕地51.01 万hm2，其中基本农田面积38.44 万hm2，“两区”划定面积12.57 万hm2。截至2020 年底白银市高标准农田建设任务10.76 万hm2，建成高标准农田面积10.08 万hm2，其中在基本农田上建成面积8.41 万hm2、在“两区”农田上建成面积1.67 万hm2。

1.2 建设周期

从资金拨付到县至项目完工所需时间约为2年，当年年末完工的项目约占80%；次年年末完工的项目占100%，资金兑付到项目单位占比100%。其中，招标程序所需时间1～3 个月左右，施工所需时间约15 个月，竣工验收所需时间2 个月左右。

1.3 成本费用结构

白银市经济相对落后，高标准农田建设投入主要是中央财政及省级财政专项资金。经核算，高标准农田建设投入约23 460 元/hm2。项目施工费用占比96.7%，项目代理费、勘测设计费、评审费及招投标等前期费用占比1.9%，项目工程监理、工程量复核及竣工验收等监管费用占比1.4%。

1.4 建设责任主体

白银市委办、市政府办联合下发《关于加强高标准农田建设工作的通知》，成立由市委、市政府分管领导分别担任组长、副组长，发改、财政、自然资源、水务、农业农村、审计等部门主要领导为成员的白银市高标准农田建设工作领导小组，市农业农村部门负责指导全市高标准农田建设工作，制定白银市高标准农田建设规划，审批县（区）项目初步设计文件，审核汇总上报县（区)项目年度实施计划，建立白银市高标准农田建设项目评审专家库，对全市高标准农田建设项目开展竣工验收、监督检查、调度和统计汇总等。

各县（区）也相应成立了由政府主要领导任组长，相关单位和乡（镇）主要负责人为成员的工作领导小组。县（区）农业农村部门负责制定全县高标准农田建设规划，编制项目初步设计、年度实施计划、通过招标方式确定工程监理机构并督促开展工作，并会同财政部门组织做好绩效评价工作；发改部门负责预算内项目资金计划的监督检查；财政部门加强资金的监督和管理；自然资源部门按规定做好新增耕地核定工作；水务部门负责高效节水灌溉措施的技术指导等工作；审计部门组织开展项目资金及竣工审计。

项目法人职责由乡（镇）政府履行，负责项目招投标及具体工作，对项目建设进度、质量、安全等负直接责任，落实项目质量终身责任制。项目区村委会为项目管护主体，负责项目接交后的管护工作。

1.5 项目决定机制

县（区）高标准农田建设规划由县（区）政府审批，建设任务由各乡（镇）政府申报，并由县（区）农业农村部门汇总上报市农业农村局批复。一是通过实地踏勘，从项目库中选择群众积极性高、集中连片、易于实施项目的地区；二是通过询价的方式确定具有相应资质的代理公司，由代理公司通过公开招投标的方式，面向社会公开采购优质设计公司，负责项目初步设计的编制；三是按照合同约定开始实施后，县（区）农业农村部门定期不定期深入项目施工现场，督促指导项目的实施。同时，对照高标准农田项目建设标准和要求，每季度对项目建设情况开展一次绩效评价工作；四是在项目建设任务完成后，由项目实施单位、建设单位组织开展项目自验工作，并出具项目竣工报告、验收报告和验收申请，再由县（区）高标准农田建设领导小组和县（区）农业农村局组织相关部门、专家对项目进行县级验收，并申请市级和省级验收。

1.6 建设标准及规范

白银市严格执行国务院办公厅《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50 号），财政部、农业农村部《农田建设补助资金管理办法》（财农〔2019〕46 号），农业农村部《关于做好当前农田建设管理工作的通知》（农建发〔2018〕1 号），甘肃省人民政府办公厅《关于切实加强高标准农田建设提升粮食安全保障能力的实施意见》（甘政办发〔2020〕65 号），甘肃省财政厅、甘肃省农业农村厅关于印发《甘肃省农田建设补助资金管理实施细则的通知》（甘财农〔2020〕12 号），甘肃省农业农村厅、甘肃省发展和改革委员会、甘肃省财政厅《关于加强高标准农田建设工作的通知》（甘农发〔2019〕241 号）等办法和标准。

2 资金投入和分配使用情况

2.1 财政资金投入

白银市高标准农田建设项目投入约23 460元/hm2，其中中央和省级财政投入18 162 元/hm2、项目受益单位和项目区群众亩均自筹5 298 元/hm2，同时，项目区群众积极投工投劳参与高标准农田建设。

按照国家和省级投入标准：高效节水灌溉项目27 000元/hm2、其它高标准农田建设项目22 500元/hm2，项目区群众筹资部分需要4 500 元/hm2，筹资任务过大，加之物价上涨、人工工资较高等问题，自筹部分落实困难。

2.2 多元化投入

2019 年高标准农田建设项目总投资35 642 万元，其中中央资金29 542 万元，地方资金1 096 万元，流转土地后项目受益企业投入以及项目区群众筹资共计5 004 万元。2020 年高标准农田建设项目总投资46 930 万元，其中中央资金32 180 万元，地方资金4 624 万元，流转土地后实施项目的受益企业投入以及项目区群众筹资共计10 126 万元。受益对象承担投入责任的项目占总项目个数的比例为100%，承担投入比例为18.4%。

2.3 资金分配使用

在高标准农田建设项目资金分配使用过程中，没有发现苗头性、倾向性问题，项目资金管理、使用规范，管理体系完善，不存在违规违纪问题。

2.4 资金整合

在高标准农田建设项目实施过程中，白银市将基建项目面积纳入全县高标准农田项目建设任务，统一设计，统一实施，同时将财政和基建（发改）两个渠道资金集中统一到高标准农田建设项目中，统筹使用，使资金用途和项目建设内容相符。

2.5 资金结转结余

全市高标准农田建设项目资金当年使用比例达到82%，次年使用比例达到18%。

2.6 地方安排管护资金

按照“谁使用，谁管护”的原则，高标准农田项目由施工单位管护，质保期后，项目区属于农户自行管护的由农户自行解决，公共设施包括斗渠、田间道路等发生损坏由所在乡（镇）申请后，根据工程损毁情况，确定管护资金拨付额度。

3 项目实施效益

一是经济效益。项目实施后，按照项目区省肥150 元/hm2，节水4 500 m3/hm2，节约水费1 507.5元/hm2，省工450 元/hm2，粮油作物150 kg 增值250 元计算，土地流转企业吸纳周边群众务工，建成2 万hm2高标准农田每年可产生直接经济效益1.2 亿元。

二是社会效益。首先，改变了大水漫灌的灌溉方式；其次，改善了项目区农民的生产生活条件；最后，促进了区域经济的可持续发展。通过项目实施，农业基本生产条件明显改善，抗御自然灾害能力显著增强，土地利用率和产出率大大提高，增强了农业发展后劲，为农业和农村经济快速发展奠定了坚实的基础。

三是生态效益。通过项目建设，能够进一步涵养项目区水源，保持水土，防止水土流失，调节局部小气候，改善生态环境、净化空气。

4 经验做法

4.1 资金投入

根据“设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好”的建设要求，严格贯彻落实省上确定的投资标准，2019 年普通高标准农田投资19 500 元/hm2、高效节水投资22 800 元/hm2，2020 年普通高标准农田投资22 500 元/hm2、高效节水投资27 000 元/hm2。针对高标准农田建设财政补助资金数额有限、项目投资存在缺口的问题，积极鼓励引导龙头企业和项目区群众自筹资金参与项目建设，确保标准不降底、质量有提高、建设有成效。

4.2 创新分配使用机制

把高标准农田建设与农机农艺技术集成应用、节水灌溉、土地改革、绿色标准化生产基地建设等紧密结合，既大幅提高了农业综合生产能力，又彻底减少了农药、化肥过量使用造成的农业面源污染。高标准农田建成后，尤其是应用水肥一体化技术的区域，约节水4 500 m3/hm2、节肥45%、节药30%、节工50%。

4.3 调动受益对象积极性

鼓励受益对象通过投工投劳的方式参与其中，让受益对象了解项目实施的重要性。2019 年、2020年高标准农田建设项目建成后，由农户自行管护，提高了农户对项目工程质量重要性的认识。同时，鼓励当地农户参与项目施工，在获取一定劳务受益的同时，进一步加强了项目质量。在建设周期、成本费用、建后管护等方面，鼓励当地农民工就近务工，减少农民工外出，缩短了建设周期，降低了财政资金的投入力度，也提升了建后管护方面农户的参与度。

5 面临的问题、意见建议

5.1 问题

一是高效节水灌溉项目任务重。白银市3 个县属沿黄提灌区，景电一期工程、二期工程、靖会工程、兴电工程及县（区）30 多处水利提灌工程涵盖了大部分耕地，在这些区域实施高效节水灌溉项目存在土地流转困难、流转成本相对较高、配套蓄水池等设施无法修建、用水成本高等问题。

二是农田建设项目的程序性和专业性较强，主管部门专业技术人员少，督促检查任务重，工作量大，难以全面兼顾，统筹管理。

三是财政补助资金有限，省级以下地方财政配套资金困难。

5.2 建议

一是资金投入方面。目前白银市财力比较困难，缺口资金主要靠鼓励引导龙头企业和项目区群众自筹解决。由于资金有限，一些项目的主要建设内容无法做到“全覆盖”，建议适当提高补助标准，帮助贫困地区实现高标准农田综合配套、全面治理。

二是建设范围方面。高标准农田建设工作已开展多年，机构改革前，由发改、财政、自然资源、水务等部门负责实施，因各行业部门的建设规范不统一、建设内容不统一、资金投入不统一等原因，造成建设标准不统一、运行管护不统一。一些已建成的项目只整理了土地，田间设施还未配套；一些项目只建设了斗渠，大量农渠还未衬砌。而现行的“2011 年及以后有关部门立项建设的高标准农田地块，在国家规定的使用年限内，不能再列入建设范围”的规定，一定程度上限制了以上区域的改造升级。建议放宽项目立项条件，开展高标准农田填平补齐、整体推进工作。

三是项目实施方面。高标准农田建设项目属国家补助项目，施工单位由招标确定，工程建设完工后由农户等经营主体使用。一些施工企业缺乏农业种植经验，不能将工程建设和农业生产有机结合起来，没有统筹考虑高标准农田的效益发挥，工程建设与生产实际脱节，一定程度上造成高标准农田建设质量和利用率不高的问题。建议制定出台高标准农田建设“谁种地谁施工建设”的政策，既能实现农民群众就近务工，又能保证工程建设优质实用。