治理视域下公共危机防范和化解的问题与对策

杨慧敏

(复旦大学 马克思主义学院， 上海 200433)

一、治理视域下防范和化解公共危机的重要作用和必然要求

当前，世界正经历百年未有之大变局，中国的发展正处于社会主义现代化建设的关键时期。由于经济的高速发展、社会的快速转型以及国内外各种风险的日益增加，中国进入了一个现代化层面的“风险社会”。风险社会的到来，蕴藏着大量不可预测的公共危机。目前，学术界公认的是Rosenthal等对危机的定义。该定义认为危机是一种情境，这种情境由于时间紧迫性和高度不确定性而要求人们作出关键性决策[1]。公共危机作为危机的一种类型，是指内部或外部的不确定性因素对社会共同利益和安全造成严重威胁的一种危险状况和紧张状态。就目前全球化的形势来看，公共危机已然成为人类社会面临的不可避免的重大挑战。这种挑战多是先在一国之内引发，随即可能波及全世界。危机的产生来自人类活动，而危机的防范和化解同样需要人类参与。因此，公共危机的治理已然需要上升至国家战略的高度，成为当前国家治理体系和治理能力的有机组成部分。质言之，防范和化解公共危机，一方面，是一个国家治理能力的重要体现，也是当今时代面临的公共性问题；另一方面，危机作为风险的后期演化模式，从侧面反映了国家的治理成效。将防范置于化解之前，说明真正需要注意的恰恰是风险演化为危机的这一过程。“其实人类历史的各个时期和各类社会形态从一定意义上都是一种风险社会”[2]。当今社会，风险无处不在，危机随时可能发生。风险与危机共存，风险是危机的前奏；危机和风险如影随形，风险随时会转化为危机，所以在风险社会中，防患于未然至关重要。美国学者塞缪尔·亨廷顿也曾指出：“现代性产生稳定，而现代化会滋生动乱。”[3]中国正处于现代化国家建设的关键阶段，风险高频出现是正常现象，防范风险自然成为防范公共危机的前提。在理论层面，目前中国的国家治理理论还有些滞后于治国实践；在现实层面，伴随着现代化建设的发展，“生产力呈现指数型增长，使得危机及其潜在威胁的释放也达到了我们无法预知的程度”[4]。这不仅是对中国特色社会主义制度的检验，更是对国家治理体系和治理能力现代化的一次大考。可见，国家治理能力现代化水平的提升是化解公共危机的必然要求和必然选择，对于危机的最终解除起着决定性作用。

美国社会学家诺曼·奥古斯丁认为：“每次危机既包含着导致失败的渊源，也孕育着无限成功的可能，发现和培育以便实现这个潜在的可能，即是危机管理方面的精髓，而习惯于错估形势发展，并且让事态更进一步地恶化，就是不善危机管理的典型特征。”[5]近年来暴发的新冠肺炎疫情和2021年7月 河南省出现的洪涝灾害等危机事件，从现实层面诠释了风险社会的危机无处不在。从风险产生到最终爆发为危机的整个过程，一直蕴含在现代化这个母体当中，只是有些风险被人们忽视了。这些被忽视的风险如果没有被及时防范和化解，最终则可能会引发大规模的公共危机，而责任者就是人类自身。集偶然性与必然性于一体的公共危机所带来的影响往往是巨大的，如果处理妥当并及时总结经验，势必能够对国家制度的制定和策略的实施产生积极的影响。因此，公共危机治理不仅是国家治理体系现代化程度的一面镜子，也是国家治理能力现代化程度的一把尺子，更是党与人民情感关系的一股绳子。

衡量一个国家治理现代化的程度，至少应该符合五个方面的标准：权力运行制度化、制度安排民主化、公共治理法治化、治理体系效率化和治理体系协调化。为此，应将公共危机的防范和化解纳入公共治理范畴，在治理视域下提高对公共危机的需求保障、制度架构和动员能力的相关要求：首先，人民需求的保障是前提。国家治理现代化应该让治理的服务对象能够通过各种途径和形式管理国家和社会事务，进而管理各项事业。实现人民当家作主并非一句空话，应体现在人民对美好生活的期许上。公共危机的防范和化解直接关系到人民对美好生活需要的满足。其次，制度是根本保障。制度具有全局性、长期性和稳定性的优势，制度是治国安邦的根本。理想状态下，制度完善程度和治理水平呈正相关的关系，制度越完善，治理水平越提高。同样，一个国家如果具备好的治理能力，则其制度也会越来越完善。从中华人民共和国成立至中国特色社会主义新时代，中国对制度的重视程度不断提高，在制度供给上已不单纯是数量上的供给，而是更注重质量上的供给。防范和化解公共危机，离不开国家制度的配套和支持。这不仅需要对原有体制机制进行“瘦身”，还需要建立相关配套机制，使各方面制度得以完善和贯彻。在公共危机治理中，制度设计要根据形势变化作出调整，从而补齐危机治理中的“短板”和“缺口”。最后，有序合理的社会动员能力是基本要求。通过汲取社会资源，依靠社会力量实现既定目标的社会动员能力，是考察国家治理能力现代化的重要维度和基本要求。只有具备了高效有序的社会动员能力，才能发动社会力量，调动和整合社会资源，从而在危机爆发时迅速有效地处理问题。一般来说，公共危机的爆发范围呈扩散性，如果不能发挥多方力量协同治理，仅依靠单一的治理主体，会让危机化解的时间延长，甚至可能出现其他不良后果。但是，社会动员也并非单纯发动群众参与危机化解，现代化的国家治理中，社会动员需要科学合理地进行，这也是对国家治理中的社会动员能力的考察。公共危机爆发后，如果国家没有及时出台相关政策加以引导或兼顾个人和企业等多方面的利益，社会凝聚力将会随着公共危机造成的恐慌而逐渐消失。国家能否及时对“碎片化”的社会群体进行利益整合，推进各方力量形成合力，是增强各方利益主体参与度的关键。

二、治理视域下防范和化解公共危机的现实问题

在国家治理能力和治理体系现代化的背景下，公共危机治理取得了一定的成效。但从现状来看，现代化难解的困境也在一定程度上困扰着公共危机的化解，形成了亟须解决的现实困境。

(一)制度困境

总体而言，中国在公共危机治理上已经形成了一整套行之有效的制度体系。但从现阶段的公共危机化解案例中可以看出，相关制度体系还尚未完善，主要表现为：

第一，制度供给不足。中国在公共危机化解中存在着纵向和横向层面的制度供给困境。从纵向层面来看，主要是中央和地方自上而下的纵向机制不完备，具体表现为：重大事件需经由地方政府向中央层层上报，自上而下的层级递进在执行上容易出现偏差与延误，有些地方政府在应对公共危机事件时容易出现管理制度上的漏洞等。由此可知，中央和地方的协调机制缺乏一个独立于政治体制之外的监管机制。因为发生的事件要么是政治性的，要么是非政治性的，对于后者，地方政府往往偏向于求稳，甚至可能不作为，致使有些地方政府在应急机制上缺失，这是在公共事件处理中缺乏监督机制的具体表现。从横向层面来看，主要表现为地方政府之间各自为政，协同治理不足，说明在公共危机处理过程中各地方政府之间的利益机制不明确，自利性和竞争性较强。在国家应对公共危机事件时，这种现象容易引发利益冲突和结构失调，不利于中央与地方及各地方政府之间的信息衔接和合作沟通，而且对形成治理合力构成了体制性的障碍。

第二，制度设计与时代发展要求不对等。当前，防范和化解公共危机还需要快速的应急机制，而不只是事后应急处理。目前，全球化时代的性质、结构和取向正在发生重大转折，即从“旧全球化时代”向“新全球化时代”转变[6]，科学和技术的发展促使信息交流更加快捷化，社会从最开始的农业时代发展至如今的人工智能时代，中国也成为了时代潮流中的重要组成部分。从目前的科技发达程度来看，公共危机的应急机制反应较为迅速，各方信息传达更加便捷，治理空白时间大大缩短；但是公共危机化解中多次出现的错失治理良机的案例，也使人们不得不再次反思治理体制方面存在的问题。可以说，尽管中国一直在创新治理机制，但是个别地区的治理模式仍然是传统形式的垂直决策机制，互动性和创新性较少；特别是对于一些重大的公共危机事件，个别地方政府还未形成明确且相对统一的问责机制，导致一些官员只是追求表面上的稳定，忽略效率，多是事后补救和问责，易导致公共危机隐患的滋生和蔓延。

(二)治理主体困境

伴随着治理体系由传统封闭的治理模式向现代开放多元的治理模式转向的过程中，中国共产党作为现代治理体系构建的核心政治主体，与其他政权组织、其他政党和社会团体组织等多元主体进入了同一社会网络，受到多重的结构性制约。在所有的治理主体中，中国共产党是最高政治领导力量，发挥着总揽全局和协调各方利益的领导核心作用。从某种意义上来讲，政党治理本质上是一种关系治理。构建现代化的国家治理体系应首先处理好治理主体之间的关系，这也是目前国家治理体系中的挑战性所在，主要表现如下：

第一，治理主体能力需求与危机化解的繁杂性和间接性不相适应。治理主体的最本质作用体现在政策执行上，但是治理主体政策执行能力的不足或缺失影响危机化解过程中的政策实施成效。目前，在公共危机化解中，作为治理主体的一些相关工作人员在自身素质和能力方面仍有待提高。在自身素质方面，有些工作人员责任意识淡薄，缺乏在危机面前的担当精神，影响了危机化解的效率；抑或有些工作人员假公济私，不以人民利益为先，利用职务便利寻求一己之利，影响了危机化解中人民的利益。在治理能力方面，有些工作人员在落实上级政策时出现偏差，导致行动上的不足或过量，难以发挥政策的危机化解效力。

第二，治理主体的权威合法性有所下降。治理主体的权威合法性是公民个体对政党治理理念、决策制度的合理性和资源分配公平正义性的内心感知与思想行为的自觉认同[7]。伴随着现代化的推进，中国共产党的权威合法性基础正由传统型、魅力型权威向现代制度理性权威转变。现实的共识多元和离散的主体间性与中国共产党的治理理念之间存在着一定的张力，特别是在棘手的公共危机化解中，政党政治权威性的下降将直接导致治理主体间政策落实不到位，不利于党民关系的良好发展。因此，治理中民主通道的畅通、“人治”与“法治”矛盾的解决以及治理资源的均衡分配等仍然是化解治理主体权威合法性现实困境的有效手段。

第三，多元治理主体之间的协同性不足。化解公共危机的政策执行具有多重目标，政策应该因地制宜。多重政策之间应该协调一致、相互促进，这样才能保证政策执行的有效性。目前，在公共危机治理中，面对中央政策，各个部门的治理主体在落实中容易出现以自我为中心的现象，政策执行过程中难免出现抵触的现象，甚至使公众产生一种“上有政策，下有对策”的误解。

(三)社会参与困境

社会动员作为国家治理的一种重要方式，能够有效弥补官僚体制的不足，起到均衡资源分配、有效凝聚共识、增进社会团结和促进社会参与的作用[8]。国家治理现代化的进程彰显着社会参与的现代化。在公共危机的化解中，社会参与起着十分关键的作用。然而，社会动员模式在转型的过程中，依然受到传统社会动员模式的制约。传统模式下的社会动员是通过行政命令和政治权威进行的，其过度强调精神力量的指引，忽视了现实的客观力量，因此影响了社会动员过程中民众的积极性，不利于社会动员功能的发挥。目前的社会动员模式虽然逐渐转型，但是由于压力型机制的影响，一定程度上仍然依赖于传统社会动员模式。在传统的社会动员模式中，社会成员的参与度不高，难以得到社会群体的广泛认同。在公共危机治理中，国家命令下达后，虽然各地区开始进入危机防范阶段，在短期内形成了一系列危机化解方案，但是当政策指令没有继续进一步下达时，有些地方政府就会无从下手甚至立即停止，这就是短暂性和松散型的社会动员模式所带来的滞后性。同时，由于行政力量与社会力量之间缺乏有效的协调机制，导致社会团体与上级的反馈链时常出现断裂，“重动员，轻协调”的现象也时有发生。

三、治理视域下防范和化解公共危机的对策

解决公共危机治理中的现实困境，需要从制度、治理主体、社会力量和人民防范思维等方面加强，从而提高公共危机治理的效率，提高国家治理的现代化水平。

(一)健全和完善公共危机治理机制

第一，在加强制度供给的协调性方面，关键是要加强制度供给在纵向与横向层面的协调性。这就需要通过厘清公共危机治理中的合理位阶，进行分层次的权责配置和制度设计，增强公共危机治理中政府间及其内部的问责机制。一方面，要加强公共危机治理中的纵向协调。建立好中央和地方政府在公共危机治理中的制度体系，合理划分中央和地方政府在化解和治理公共危机时的职责和边界。在化解危机时，既要避免中央对地方的过度管控，也要防止地方政府在公共危机治理中的治理混乱。另一方面，要加强公共危机治理中的横向协调。危机爆发具有复杂性和联系性，并非单一的政府部门就能解决，往往需要多个政府部门协同治理，这就需要在建立相应的危机治理问责机制的基础之上，优化公共危机部门之间的协调机制，加强不同部门之间的横向协调，实现在危机治理中的信息共享和互动。

第二，在加强制度供给的创新性方面，制度设计上要有创新性。随着社会矛盾日益突出和不确定因素的增加，急需对公共危机治理制度进行改革和创新。当前，在公共危机治理中，一个较明显的特征是，制度执行的效率和效度赶不上危机爆发的速度和广度。在信息技术急速发展的今天，政府在治理中不应束缚于传统的垂直制度设计，而应找寻更加契合时代需要的新型制度设计。一方面，当前的公共危机治理机制配套的多是事后问责机制，针对这一情况，应该在事前和事中也制定相应的制度，强化问责机制的预防功能。另一方面，在公共危机治理制度设计上应创新运用大数据、云计算和人工智能等高科技手段，设计出具有创新性、前瞻性和应变性的公共危机治理制度。

第三，在制度执行的有效性方面，应加强制度运作中人民的认同度和危机治理的完成度。对于一套制度的出台，人民的认同度和治理的完成度往往呈正相关关系。当前社会中各方利益主体多元、市场结构逐渐分化，公共危机治理制度有效性的发挥越来越具有挑战性，在制度运作中，仅依靠单一的行政力量强制运行，往往无法真正发挥制度供给的完整性。一套完备的制度体系应该兼顾多方主体的利益，并能够得到最广大人民的认同。因此，在实施公共危机治理制度时，应调动其他的利益主体进行监督和问责，同时还应借助新闻媒体和网络等平台进行监督，这样才能对公共危机治理的制度供给查缺补漏，从而更好地发挥其有效性。

(二)增强中国共产党的领导权威

一个国家，一个政党，其领导核心至关重要。全体党员特别是领导干部必须增强“四个意识”，自觉维护党中央权威和集中统一领导。恩格斯曾指出，“一方面是一定的权威，不管它是怎样形成的，另一方面是一定的服从，这两者都是我们不得不接受的，而不管社会组织以及生产和流通赖以进行的物质条件是怎么样的，都是我们所必需的”“但是，能清楚地说明需要权威，而且是需要最专断的权威，要算是在汪洋大海上航行的船了。那里，在危险关头，要拯救大家的生命，所有的人就得立即绝对服从一个人的意志”[9]。由此可见，任何组织和个人都离不开服从。中国共产党是中国现代化进程中政治权威的必然载体，中国的现代化进程离不开中国共产党的领导。

第一，在自身建设上。一方面，中国共产党的能力最直接的表现就是适应所需岗位的本领。针对有些党员干部出现的“本领恐慌”现象，应强调通过学习和实践获得。党员干部只有不断学习和实践，才能跟上时代的步伐，才能制定出良好的危机治理决策，才能提高危机治理中的预见性、科学性和主动性。另一方面，在中国共产党内部应多开展相关主题的组织培训，帮助中国共产党人不断强化自身政治素养，养成良好的政绩观、利益观和权利观，以杜绝各种腐败和官僚主义现象。在公共危机治理中，中国共产党人良好的素质是其赢得社会公信力最直接的原因，也是其能有效调动和协调地方政府、社会团体组织和人民群众最直接的原因。

第二，在施政行为上。中国共产党的政治统领对内表现为自身的能力素质建设，对外表现为其施政行为。施政行为，简单来说，就是执行各种政策的能力，施政行为的考验主要体现在中国共产党人的政策执行方向、政策操作手段以及政策纠偏和应变能力等方面。在政策执行方向上，各级领导干部应及时交流，避免政策冲突和矛盾，实现互补效应；在政策操作手段上，应确保相互之间的配合，加强科技驱动治理，实行“科技治理”，从而在治理成效上更多地实现量化处理；在政策纠偏和应变能力上，各级领导干部应对每一项政策执行中的滞后风险进行预估，及时发现漏洞并及时补救。例如，2021年7月，面对河南发生的洪涝灾害，河南省政府与郑州市、河南省其他城市，以及河南以外的城市，都采取不同的配合模式，及时有效地制定了应时而动和因地制宜的相关措施。

第三，在认同体系上。在公共危机治理中提升人本关怀是中国共产党在领导中树立公信力的基本方法。如果说中国共产党的施政实践和政治统领是理性的政治认同，那么体现人本关怀的党内生态便是感性的政治关怀。一方面，中国共产党内部要建立人本关怀，这是提高党内凝聚力和战斗力的有效方法；另一方面，在党外建立人本关怀，关键在于需于实践中做到亲民和爱民。同时，对于中国共产党权威的认同还应有法治的保障，这也是确保政治绩效具有合法性的唯一方法，特别是对于在公共危机治理中出现的各种突发情况，必须按照法律要求严格把控。

(三)加强公共危机治理的社会参与度

国家治理现代化客观要求治理主体的多元化，政府与单位、企业、社会团体及公民之间进行互动合作，形成社会治理的网络格局[8]。动员包括政治动员和社会参与两种。社会参与一般是指一种社会自发的动员，包括社会单位进行的动员、社区进行的动员、社会团体组织进行的动员和志愿者个体进行的动员等。在公共危机治理中，社会参与能够发挥极重要的作用，如社会参与能够有效弥补人力、物力和财力等资源到位的不及时，且社会参与的主体能够与人民进行有效的沟通等。

第一，鼓励和支持社会参与。随着国家治理方式不断趋向民主化和法治化，以及公共危机治理呈现样态的不断繁杂化，社会动员已经逐渐脱离传统自上而下的行政命令式的政治动员模式，而逐渐进入到了“社会自动员”的社会参与模式中。一方面，需要创新社会参与模式。从传统的强制型模式转变为吸纳更多主体主动参与危机治理的现代化模式，既要充分发挥党和政府的统筹整合能力和社会号召力，也要鼓励社会企业诚信经营，发挥企业责任，鼓励公益组织合理发挥职能，积极响应人民群众需求，引导社会成员积极参与公共危机治理。另一方面，需要创新社会参与方式。充分利用网络媒体动员和示范人物表彰等情感感召和激励方法来进行动员，在公共危机治理中形成良好的社会氛围，增强社会成员参与公共危机治理的主动性。

第二，重视信息网络在社会参与中的作用。当前中国已经进入“互联网+”时代，网络成为继报纸、广播和电视之后的一个重要媒介，其传播速度和影响范围已大大超过以往的动员媒介，且已走进千家万户。随着网民数量的增加，网络媒体深刻影响着社会成员的思想观念。与以往不同，如今的公共危机治理中，通过网络传播的负面情绪也成为影响治理效力的重要因素。一方面，在公共危机治理中应增强主流网络媒体的主导权。在全国思想工作会议上，习近平强调：“宣传思想阵地，我们不去占领，人家就会去占领。”[10]当前党和政府在网络媒体上的影响力和公信力仍需进一步加强。除人民网、新华网和央视网等官方媒体的网络宣传需要到位之外，还应在自媒体的网络宣传方面下功夫。对网络意识形态的正确指引，能够有效地遏制网络谣言的散发，及时缓解公共危机发生时社会成员的焦虑心态，快速解答社会公众疑惑，提高社会参与的积极性。

第三，构建良好的双向反馈机制。社会参与的有效性在于社会参与的目标是否与动员对象的利益需求相匹配。提高社会参与度关键在于要将利益驱动作为社会动员的主要手段。公共危机治理中，认清社会成员的利益需求至关重要。马克思曾指出：“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”[11]没有共同的利益，就没有共同的目标，更谈不上共同的行动。社会参与就是动员对象诉诸利益以驱使行动的过程，只有将动员对象的利益紧密联系起来，才能真正有效地发挥社会参与的力量。在公共危机治理中，特别是公共卫生危机事件中，多方社会参与力量的利益较为一致，因此社会参与度往往较高。但是由于各地实际情况不同，社会参与的利益诉求与现实实践也可能出现无序化的现象，这时就需要适当介入“自上而下的行政动员”，将二者有机结合起来，以疏通社会成员利益诉求渠道，更好地达到双向反馈的效果。

(四)提高人民防范风险的自觉思维和理性思维

提高人民的风险防范自觉性和能力，对防范和化解公共危机至关重要。公共危机的危害性与人民的日常生活息息相关，危害程度随着公共危机的扩散广度逐渐加大。这种影响不仅体现为隐性的潜在风险，也体现为显性的重大灾害。因此，人民群众对于公共危机的认知和立场直接影响着公共危机的治理。公共危机的演化进程是无章可循的，而面对突发状态，人民群众的立场差异往往会导致信息传播与沟通的障碍，从而引起不必要的“群体极化”的舆情乱象。因此，为避免因非理性的不信任态度造成的错误信息传播，需要提升人民群众对风险认知的理性思维能力。但应该清楚的是，确保危机治理的协同性，需要人民群众在风险防范中具有自觉性，即以现实发生的问题为导向，确立共同承担责任的风险防范共识，为解决危机找到真正的实践路向。日常生活中，人民群众遇到的多是来自自然生态的威胁。通常而言，自然生态所造成的风险和危机事件在公共危机中占主要部分。Kovel指出，资本主义是自然的真正敌人，或者资本主义终结或者世界灭亡，无坚不摧的资本主义生产系统，最伟大的、最值得骄傲的自然转换模式，既是“自然的敌人”，也是“人类的刽子手”[12]。在资本逻辑统摄下，生态危机在私有制制度下难以得到遏制，在消费主义和人类中心主义影响下的人类逐渐追求符号消费，不断破坏生态平衡。风险本身是由现代化过程所引起的，它是在人类对发生于自己身边的风险视而不见、充耳不闻的“无知”状态下衍生的。现代化的风险犹如一把双刃剑，使得人类在成为科学技术的主导者的同时，也让人类本身成为了风险的来源。其中，最大的风险来源就是人类自身风险防范意识的缺失与不足。风险防范意识是一种自觉性思维、态度和观念，它能够在对风险进行科学认识的基础上，对风险进行进一步的预判。因此，提高人民的风险防范意识刻不容缓。针对公共危机治理中出现的短板，提高地方政府的公共危机防范意识，做好相关的危机预警工作是关键。提高人民风险防范意识，应该做到两点：其一，要从人民自身对风险的认识上入手，经常性地开展关于不同种类风险的来源、扩散过程、后果以及相关防范措施的知识普及性讲座；其二，采取正反激励法来加深人民对公共危机爆发这一风险的认识，相关部门应有效落实关于公共危机治理的问责与奖励，对在公共危机治理中作出重要贡献的个人或团体进行表彰。

四、结语

在社会的发展进程中，各种风险和危机的出现是不可避免的，因此对公共危机的防范和化解与国家治理之间有着内在的联系和外在的契合。从本质上来说，防范和化解公共危机不仅是政治问题和经济问题，更是社会问题和伦理问题，需要国家治理体系掌握科学的方法，加以科学正确地对待。解析防范和化解公共危机与国家治理现代化之间的逻辑关系，明确公共危机治理体系在国家治理体系中的功能定位，对于国家安全和稳定民心具有重要的现实意义。公共危机的爆发，会影响正常的生产和生活秩序，使人们的生活质量下降，经济发展速度放缓，还将引起一系列连锁反应，所以，提高国家治理能力是必然选择。只有从治理这一视角出发，着力破解公共危机治理中的现实困境，并进一步在国家治理现代化建设的全局高度上提出科学的实践选择，才能够更好地保障社会发展与稳定，并为落实“平安中国”政策提供进一步的研究视角。