环境法法典化中自然资源法的定位与展开

杜 群， 丁 宁

(北京航空航天大学 法学院，北京100083)

一、问题的提出

(一)环境法体系化视角下的环境法法典化研究现状

当前，中国环境立法已从以数量和内容来填补空白的起步阶段，步入实现立法体系科学化的发展阶段[1]。虽然在立法形式上环境法碎片化问题仍然存在，但实体法上的环境基本法律制度体系已经成型。环境法作为一个独立的部门法或领域法，是且应当是一种体系化的存在；它既是一个由环境法律规范构成的静态规则体系，也是一个追求环境法体系向逻辑化和科学化发展的动态过程。一般来说，克服环境立法碎片化的目的，是在部门法意义上实现环境法体系化。而环境法体系化在实定法形式上最直接的呈现，即是形成一部体系严谨、内容全面且逻辑统一的环境法典。“环境法典能够对不同环境领域进行必要的统一，并将不同的法律规则有机联系起来”[2]，从这个意义上来讲，编纂一部“不朽的环境法典”①[3]32，已然成为环境法体系化最理想的表现形式。由此，环境法典编纂与环境法体系化发展之间便建立了紧密的关联性，环境法典编纂应当符合环境法体系化所追求的逻辑性和规范性的要求，成为一个基本的学理认知。

21世纪以来，中国环境法法典化的研究主要经历了两个高涨期。2004—2014年是环境法法典化研究的第一个高涨期。该阶段学者们主要借助比较法范式对域外环境法典编纂经验进行了广泛考察[4-8]。随着2014年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)修订完成，有关环境法法典化的讨论也告一段落。虽然在修法期间便有学者从法典角度出发，提出了将《环境保护法》作为法典总则并为未来法典分则编纂预留空间的设想②，但环境法法典化并未受到足够的重视，主因之一是当时环境法作为独立的部门法的地位并未得到认可③。由此可知，该阶段环境法法典化只是环境法体系化研究中的一个重要议题，承载着环境法朝着部门法地位发展的使命，其研究多是在“基本法+单行法”语境下来展开论述的。受到《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)颁布的激励，环境法法典化研究迎来了第二个高涨期。2020年《民法典》的颁布掀起了部门法法典化浪潮④，不少环境法学者认为，中国环境法典编纂的时机已然成熟⑤，这带来了新一轮的环境法法典化研究。随后，中国环境法典编纂被正式提上立法议程，成为全国人大常委会2021年度立法工作计划中的二类立法项目⑥。2022年的全国“两会”期间，吕忠梅代表提出了“环境法典编纂时机已经成熟，应启动立法”的建议[9]。

近年来，随着相关研究的不断深入，学术界和实务界关于中国环境法典编纂逐渐形成了四大“共识”：一是高度赞同迅速启动环境法典编纂工作；二是高度赞同采取适度法典化路径；三是高度赞同采用类型化、体系化立法技术；四是高度赞同在立足中国国情基础上，既借鉴外国环境法典编纂经验教训，也传承中华民族优秀生态智慧和法律文化[10]9。就环境法体系的规范形式而言，在第二个高涨期，环境法法典化的规范形式讨论已转入“法典+单行法”语境。环境法法典化研究语境实现由“基本法+单行法”到“法典+单行法”的转换，表明环境法部门法愿景的部分实现以及环境法体系化发展正在不断前进。

与第一个高涨期的环境法法典化研究不同，当前的环境法法典化研究跨越了中国环境法是否需要法典化以及是否具备法典化客观条件的问题审视，而是直面环境法典编纂的目的是什么以及应当如何编纂等实质性的法规范拟制问题。对此，学者们主要采用比较法范式——既借鉴域外环境法法典化经验，也参照中国民法部门法法典化经验，提出了“形式法典化”“实质法典化”和“适度法典化”等方案[11]242-243[12][13]12[14]5-6。尽管学者们针对不同方案下环境法典如何具体展开各抒己见⑦，但现有研究似乎并没有足够关注法典化形式与环境法体系化的关联，因此，目前从环境法体系自身出发对环境法典调整领域进行的专门研究尚属不足。

“以可持续发展为价值目标，以生态环境为基石概念，以法律关系为体系化工具，构建环境法典框架体系”[15]81，这是吕忠梅提出的中国环境法典编纂的总体思路。这一思路说明，环境法典编纂需要反映环境法框架体系的要求，但其更多关注的是法典规范自身内部的体系性要求问题，而对整体性的环境法体系问题关注不足。有学者指出：“环境法法典化的基本目标是建构一个符合形式法治要求的规范体系。环境法规范的体系化要求环境法学者在方法论上回归法教义学。”[16]因此，若要避免对环境法典的学理思考陷入“对事型实用功利主义”的困境，环境法法典化研究就必须重视上文所述的“符合环境法体系化所追求的逻辑性和规范性的要求”这一基本的学理认知。

(二)环境法法典化中涉及环境法体系化的焦点问题

环境法法典化中涉及环境法体系化的分歧焦点之一，就是“自然资源法在环境法法典化中的存留”问题。

目前，中国环境法学界形成了两个版本的环境法典专家建议稿，体现为两种不同的中国环境法典编纂方案：一是吕忠梅团队支持的环境法典专家建议稿⑧，提出了“总则编、污染防治编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”[17]25-30[18]42的法典体例架构；二是王灿发团队支持的环境法典专家建议稿，作出了“污染防治编、生态保护编、自然资源编、可再生能源和资源的综合利用编及法律责任编”[19]的结构安排。在具体操作上，吕忠梅团队认为，“自然生态保护编和绿色低碳发展编主要是整合现行法律中的生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等相关法律制度”[10]16，而“一般 意义上可以作为法源的现行自然资源单行法、能源单行法和其他环境利用行为单行法，都应当将其作为单行法律继续存在，在环境法典编纂中放弃纳入”[17]24。王灿发团队则认为：“自然资源编包括两大部分——资源本身的保护和开发利用中的环境保护，具体包含水资源、土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、生物遗传资源以及海域、海岛和海底资源。”[20]可见，两种方案在“是否将自然资源法纳入环境法典”的问题上，存在“大同”与“小异”。二者之“大同”在于对自然资源法都存在不同程度的排斥；而二者之“小异”则在于排斥程度不同，吕忠梅团队将自然资源法完全排斥在环境法典之外，王灿发团队则将自然资源法项下的自然资源利用管理法排斥在环境法典之外，仅将自然资源保护法纳入法典之中。

“自然资源法在环境法法典化中的存留”问题，实则是关涉中国“适度法典化”编纂模式下环境法典调整射程的问题。因此，两种方案的差异源于对环境法典体系的“适度”把握上。“法律汇编，是单行法律数量的结合，是一口袋的马铃薯。而法典，是按照一定的法律关系对相关的单行法律进行重新整合编辑，从而组成一部完整的体系化的法律文件(文本)，它是粉碎了马铃薯的一袋土豆泥。”[21]17环境法典通常被认为是环境法律体系的最高表现形式，不可能逃逸出环境法律体系基本理论的框定，环境法体系化的基本理论应作为环境法典编纂的参照系。将自然资源法完全排斥在环境法典之外的做法，显然不符合环境法体系化的基本要求和现实需要，亦会造成环境法法典化理论与环境法体系化理论的脱离。

“法律是整体性、体系性的存在，对法律的理解、解释和运用需要在体系思维中展开。法律体系是组成完整的法律规定，要消除‘体系违反’，使法律完整顺畅无逻辑矛盾，从而维护法律的统一性。”[22]从环境法体系化的角度出发研究环境法典体系，并以此解决自然资源法在环境法典中的存留问题，不仅对当前中国环境法典的编纂具有理论指导意义，而且更能在实证层面为未来实现“不朽的环境法典”[3]35提供依据。

二、环境法体系中自然资源法的定位

(一)学理中的自然资源法定位

环境法学界长期存在“小环境法”与“大环境法”之争。“小环境法”即环境保护法，认为环境法仅调整环境保护法律关系，环境法体系仅包含污染防治法和自然保护法，不包括自然资源法中关于自然资源所有权、使用权和生产、经营以及管理等经济流转环节的法律规范。该观点的典型代表作是韩德培主编的《环境保护法教程》[23]。金瑞林也提出了类似的环境法的环境污染防治法和自然资源保护法的划分[24]。鉴于中国生态环境保护立法的欠缺，有学者提出了“环境法(环境与资源保护法)”说，该观点相较于“小环境法”的概念进行了一定扩张，但实际上仅是融合了自然资源保护法，从法律概念和法律规范的范围上来看，与上述“小环境法”观点并无本质不同。例如，吕忠梅认为，环境法体系分为环境污染防治法和生态保护法(包括环境要素资源保护法、特殊区域和生物多样性保护法)[25]；汪劲将环境法体系划分为污染控制法和自然保护法(包括自然资源保护法和自然地域保护法)[26]。此外，也有学者认为自然保护法与自然资源保护法平行，二者并无包含关系。例如，王灿发认为，环境法体系分为防治环境污染、自然保护法和自然资源保护法[27]；曹明德将环境法体系划分为环境污染防治法、自然资源保护法和生态保护法[28]。综观之，“小环境法”在回答环境法与自然资源法关系这一问题上，主张二者有所区隔，自然资源法不被完整地纳入环境法体系内，自然资源法与自然保护法存在相关性但不能同构于环境法体系之中。

“大环境法”则在整体环境观指导下，认为环境法体系范围涵盖更广泛的内容，包括调整因开发、利用和保护自然资源，以及保护和改善自然环境活动而产生的各种社会关系的法律规范。例如，马骧聪认为，“环境法亦称环境保护法，是调整人们在开发、利用、保护和改善环境的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总和”[29]。他还提出，要“把环境法和自然资源法结合成环境资源法,作为一个大的法律部门”[30]。蔡守秋则认为，环境法体系包括环境污染防治法、自然资源法和生态保护建设法等[31]。比较来看，“小环境法”排斥或部分排斥自然资源法，“大环境法”则完全包容自然资源法。

笔者曾在研究中分析指出，“小环境法”观主导下的环境法体系将自然资源法排斥或部分排斥在外，“导致环境法和自然资源法相互关系的界面不清和零乱，从而又引发了立法和实践上的混乱”[32]。另外，笔者还认为，作为独立法律部门的环境与资源法(即“大环境法”)，其基本范畴应包括环境污染防治法、自然资源法(包括自然资源管理与保护法)和生态环境保护法(包括对生态和特殊环境客体的保护)，即环境法融合论，核心观点是，“在整体环境观指导下，环境法和自然资源法应当从现在的二者分离的状态下交互渗透、融合为一个独立法律部门”[33]17。

随着可持续发展观念的深入，中国环境法学界开始着手从狭隘的环境观转向以整体性为导向的环境观，环境法研究也呈现出从以污染控制为主的“小环境法”观转向以生态系统保护为旨趣的“大环境法”观的发展态势。“在可持续发展的推动下，狭义化的中国环境法应当广义化，回归广义环境法概念”，而“回归的途径是让现行的环境法融合自然资源法形成新型的环境法”[34]。“大环境法”观日益获得学界的接纳，如张璐等提出了污染防治法、自然资源法和特殊区域保护法的划分[35]；王社坤将环境法体系划分为污染防治法、生态保护法和自然资源法[36]；颜运秋则将环境法体系划分为环境污染防治法和自然资源法[37]。

随着可持续发展观念不断深入人心，生态整体论逐步获得到学界认可，将自然资源法整体融入环境法体系，自然资源法是环境法体系的当然组成部分的观点已经成为通说。表明，环境法典编纂应当反映包括自然资源法在内的环境法体系的全貌。

(二)法治实践中自然资源法的定位

考察中国环境法治现状可以发现，在不同法律效力的综合性环境法律文本中，自然资源法均占有一席之地。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)作为根本大法，明确规定了自然资源的归属及其所涉的国家基本职责和公民的基本权利与义务。作为环境领域基本法的《环境保护法》，其条文中明确规定了有关自然资源开发的问题⑨。而在“自然资源法”领域，尚无“自然资源基本法”对该子部门法体系的统领，而是由自然资源单行法共同组成“法群”，位列于《宪法》之下，与《环境保护法》并驾齐驱。“小环境法”观中的自然资源保护的法律规范都存在于这些单行实体法中，很难单独就“保护”的目的或主题将其分割出来。整体性的自然资源法，本身就具有“双重立法目标——即以利用为目的的资源经济效益和以恢复生态可持续支持力为目的的资源生态效益”[33]59,二者不可分离和割裂。

自然资源的法律规制在方式上多借用经济调节手段，但“在经济生态化、生活方式生态化的当今社会，不应该把生态的经济效益排除于经济活动之外”[33]70。自然资源法的目的在于维护社会关系和自然关系的共同稳定，故而自然资源的法律规制并非纯粹调节市场关系，而是二者间彼此促进、共同调节。“解决环境资源问题的根本出路就在于实现经济增长方式的根本性转变,加快建设资源节约型和环境友好型社会。这些都必须建立在环境资源法律完备、法制健全的基础上。”[38]74

2015年的《生态文明体制改革总体方案》是一个 综合性的环境资源规范性文件，该方案提出了重建“人与自然和谐关系”以及重新认识“自然价值和自然资本”的原则要求[39]。更为重要的，该方案提出了建立“自然资源资产产权制度”“国土空间开发保护制度”“资源总量管理和全面节约制度”以及“资源有偿使用和生态补偿制度”等生态文明制度体系的改革规划[39]。该方案还将关于自然资源法的开发、利用和保护社会关系的调整，整体地融合到生态体制改革的大框架之中，并且重视民商经济手段在生态治理中的运用。可以说，该方案是一部具有统领性意义的准“自然资源基本法”。在环境法典编纂方案中，也有学者提议采取“生态文明建设法”的定位⑩，其缘由便是在此。将环境法典定位为“生态文明建设法”显然与环境法典编纂以环境保护法(污染防治法)为重心的“适度法典化”不甚吻合，因而，笔者建议不倾向采纳和贯彻。

在2018年国务院机构改革中，第十三届全国人大一次会议决定组建生态环境部和自然资源部，分别负责对生态环境保护和自然资源的管理，明确了环境保护和自然资源的分置格局。这是整合环境与资源行政职权和拓展生态环境行政管理权的体制改革举措，是在整体环境法治体系中凸显自然资源法和自然资源管理的表征。

司法实践中，自然资源法融入环境法体系的观念也已经建立起来。2021年，《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》对案件审理的分类改变了以往以传统部门法和诉讼程序性质为基础的分类标准，而采用了以环境法体系学理性结构为导向的分类标准，将案件审理分为“水污染防治类案件”“资源开发利用类案件”和“生态保护类案件”[40]，这与环境法体系的领域构成即污染防治法、自然资源法和生态环境保护法相吻合。

综上可知，整体性的自然资源法已经成为环境法治实践中不可忽略的部分。

(三)生态文明思想中自然资源法的目的定位

习近平法治思想中的生态文明法治观是马克思主义法治理论中国化的理论成果，为环境法典编纂和环境法体系发展指明了方向。生态文明法治观为自然资源法奠定了重要的理论基础。“人与自然是生命共同体。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”[41]360人类从生态环境中所获的惠益是多向度的，而“人类对生态环境的破坏主要源于各种需求之间的恶性竞争导致对自然的索取无度、无序”[42]。因此，合理利用自然资源、建设环境友好型社会是生态文明法治必须确立并加以实现的基本目标，生态文明法治需要厘清“人与自然命脉相连、和谐共生”的互惠关系。人与自然的关系的本质是生命共同体关系。基于此，习近平进一步提出了“山水林田湖草是生命共同体”“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条”[41]363。生态文明建设需要采取系统性、整体性和协调性方法，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”[43]。生态文明建设要求不仅要注重“发展”与“保护”之间的协同，更要从自然资源的使用和补偿以及生态系统的管理和维护等环节入手，统筹国土、海洋、山林、湖泊、湿地、草原、水资源和空气等环境要素，系统推进生态治理。“生态环境立法作为与自然规律最接近的法律领域，其目的是通过调整人与人的关系来协调人与自然的关系，最终实现人与自然的和谐共生、永续发展。”[44]可见，在生态系统综合治理方式下，自然资源作为环境要素的集群是生态文明治理中必然要考量的因素。环境法典需要立足于“大环境法”体系的建设，需要反映并吸收中国生态文明建设的最新成果，在全面认识“人与自然和谐共处”的社会关系和客观规律的基础上，处理好保护与发展二者之间的关系。

因此，在习近平生态文明法治理念的指导下，自然资源法所涵盖的与资源开发利用、管理和保护相关的社会关系和社会活动，都应当成为环境法体系化过程中不可忽视的调整对象。

三、环境法法典化中自然资源法的定位

(一)环境法体系化与环境法法典化的双向作用关系

目前，对环境法典编纂研究的语境从“基本法+单行法”逐渐转向“法典+单行法”，表明环境法法典化已成为促进环境法体系化的现实途径。环境法典编撰要想完全反映环境法体系的内容，那么，对环境法法典化中的自然资源法应该如何定位和展开呢？在分析这一问题之前，需要先考察环境法体系化和环境法法典化二者之间的关系。概言之，二者 不是同一关系，而是既相互独立又相互作用的关系。

一方面，环境法体系化统摄环境法法典化。一般 来说，立法实践中的法律体系化主要分为基本法路径和法典路径两种。基本法路径是制定一部统摄整个领域的基本法，为本领域专项立法提供基本理念、基本原则和调整手段等框架性指引，各专项立法都以基本法为依据。法典路径是将领域内的法律规范整合成一部结构完整、体系严密的法典，一般不允许相关法律规范另外存在[14]5。基本法路径构建的是一种“众星捧月”式的法律要素分散样态，法典路径构建的则是一种“集大成”式的法律要素整合样态。二者虽样态不同，但殊途同归，都属于环境法体系化路径方式的子集。“从人类的思维习惯和思想感知来说……体系化的、成文的、将所有需要调整处理的事项排列组合在一起(集大成式)的法典，肯定比那些排列无序的、碎片化而分散的、不连贯甚至互相有矛盾的判例法要更加适合、符合本性。”[21]16显然，在展现环境法体系方面，基本法路径相较于法典路径稍显逊色，因为法典所表现出的外在内容涵摄全面、体系层次分明以及内在价值和谐统一等特点，使其被视为是对部门法最为彻底的法律规范的体系化形式，也是部门法成文法理性的最高表现形式。据此可以认为，法典路径是当下环境法体系化的较优解，作为环境法体系化子集的环境法法典化应在环境法体系化的统摄和指导下进行。

另一方面，环境法法典化促进环境法体系化。当前中国环境法体系表现为基本法路径所构造的“众星捧月”式的法律要素分散样态。从法源上来看，选择基本法路径，就意味着在某种程度上中国环境法体系将选择“先颁布基本法，后逐步制订单行法，再逐步完善体系的发展过程”[45]。在此路径下，《环境保护法》需起到环境基本法的作用，体现引领性和回应性意义。《环境保护法》是通过法律移植的方式自上而下构建出的法体系，具有一定的引领性意义，但由于其不是自下而上提炼出的一般性规则，因而缺少了回应性意义。从实践上来看，被视为中国环境基本法的《环境保护法》呈现出明显的“污染防护立法”的特征[46]，对自然资源保护等相关问题仅以原则性规定予以涵摄[47]，相关制度设计较为务虚和零散，碎片化问题也较为凸显。回应性意义的不足以及碎片化问题的存在，使得当前环境法体系受到了“法律复杂化”问题的侵蚀。“法典真正的贡献在于体系化所带来的体系效益”[48]，在关注到环境法体系化困境所引发的制度体系化困难的情况下，法典化所体现出的“集大成”式的法律要素整合样态，将有助于促进未来环境法体系化的发展。

综上可知，环境法体系化与环境法法典化不是同一关系，环境法法典化不是对环境法体系的同一映射，二者是独立的法现象实体，二者之间有着双向互动作用——环境法体系化应统摄环境法法典化，而环境法法典化将促进环境法体系化。换言之，环境法体系化作为上位概念，包含并指导着环境法法典化；环境法法典化作为环境法体系化的较优解，应以环境法体系化为方法论基础。

(二)环境法体系化基础上的环境法适度法典化

环境法体系化与环境法法典化的独立法现象关系，决定了环境法体系的结构和内容并不当然地构成环境法典编撰的结构和框架。那么，环境法体系如何映射到环境法典框架，或者说环境法典框架如何承载环境法体系的内容？这涉及环境法典编撰的模式选择。

综观当前学界研究成果，环境法典编纂的模式主要有两种，即以法国和意大利为借鉴对象的“形式法典化”以及以瑞典和德国为借鉴对象的“实质法典化”。在对比研究这两种方案的优劣并将现阶段中国环境法治的现实情况纳入考虑之后，中国学者提出了以“适度”为内核的法典编撰模式，即“适度法典化”[11]242-243[13]12。有学者将“适度法典化”解释为是以“法典+单行法”为核心的法典调整范围的适度化，和以“框架性实质编纂模式”为特征的编纂程度的适度化[49]。“适度法典化”是一个意在兼容“形式法典化”和“实质法典化”二者优势的折中路径，其与一步 到位的“实质法典化”的不同之处在于，需要根据法典化所处的历史条件，通过阶梯式演进方式不断提高环境法法典化的程度，并以此来框定环境法典的射程范围。但需注意的是，法典的本质是逻辑性与抽象性，“法典化运动的兴盛也在本质上被认为是法学家对更高层次的法律制度体系化的追求”[50]。法典化的“形式”与“实质”的划分并不是割裂的，而是具有相对性的，法典化从“形式”到“实质”的迈进，就是法典从形式上的实定法模式迈向更高层次的抽象与逻辑的过程。作为环境法法典化的折中方案，“适度法典化”可能还是一种基于现实境况考虑而不得已采用的手段。那么，作为环境法法典化方法论基础的环境法体系化，该如何搭乘“适度法典化”这趟席位有限的列车？对此，有必要分析环境法体系化对环境法法典化提出的理论要求。

在实定法上，法律的“体系化”主要是指体系在内容上的整体性和完备性，以及体系内规范的逻辑一致 性和价值融贯性[51]。前者构成法律体系的“外部体系”要件，后者构成法律体系“内部体系”要件。在这一分析框架下，以环境法体系化为方法论的环境法适度法典化，就需要满足法典的“外部体系”和“内部体系”的体系化要求。具体而言，在“外部体系”层面，“适度法典化”进程应涵盖调整环境法律关系的全部内容，通过整合现有制度功能，切实回应并解决现实的环境问题，同时要为环境法治的发展和优化预留弹性空间。这也是环境法典开放性特征的要义所在。在“内部体系”层面，“适度法典化”的倡导需兼顾满足环境法典体系层次上的紧密联系，实现体系层次上的逻辑顺畅，满足法典功能导向上静态整合和动态调整的现实要求。从制度构建的过程上来看，必先构建“外部体系”才能谋划“内部体系”。而作为方法论基础的环境法体系化是法典化的基本遵循，环境法典体系显然应在环境法体系的指引下展开。不论环境法法典化如何“适度”，最终所呈现的环境法典的体系范围不应该游离或溢出环境法体系的基础框架范围。为此，环境法适度法典化应当在两个方面遵循环境法体系化的理论要求。

一方面，在构造环境法典“外部体系”时，环境法典编纂应当将环境法体系的体例框架考虑在内，至少在射程范围上不应有所缺失，否则环境法典将重走“基本法+单行法”的老路，引发“去法典化”和“解法典化”现象[52-53]。而对于环境法体系的体例框架，应秉持上文所述“环境法融合论”理论上的环境法体系结构。首先，需涵摄污染防治法和自然资源法。“环境、资源是同一客观实在性的两个不同方面……之所以产生不同的概念，原因在于人们对同一客体对象的差异性认知。”[33]40-41自然资源法调整的是生态-经济活动，其调整的法律关系是“基于生态经济内向性活动而产生的环境与资源社会关系”，而环境保护法调整的法律关系是“基于生态经济外向性活动而产生的环境与资源社会关系”，故环境保护法与自然资源法的调整对象“共同为完整的生态经济社会关系”[33]45-46。其次，需涵摄自然生态保护法，即自然保护法和生态保护法。“自然保护法”以保护自然原真性为目标，调整消极的社会劳动行为(表现为禁止和限制资源开发利用行为的“不劳动”行为)，与污染防治法和自然资源法基于财产权附带社会义务的法律调整互为补足。自然保护法、污染防治法和自然资源法分别构成环境法体系的三大基础法领域。由于环境所受影响的不确定性，因三大基础法领域调整不足而产生的破坏生态系统和生态系统功能的行为，则由“生态保护法”进行补充调整。因而，生态保护法是对功能性生态系统的维护和修复加以调整的“生态行为”[54]136。环境法典体系应当遵循环境法体系对自然生态保护法、自然资源法和污染防治法的一体化调整路线。因此，整体的自然资源法显然是被包含在环境法体系之内的，在环境法典“外部体系”的构建上，整体的自然资源法不应缺失。

另一方面，建构“内部体系”所追求的体系内规范的逻辑一致性和价值融贯性要求环境法典编撰应当按照“自然保护—资源开发利用—污染防治”的逻辑顺序编排环境法典的体例方面的结构顺序。从人类对自然的社会劳动行为类型及目的来看，自然生态系统作为客体、人类作为主体的人类行为可以分为三类：第一类是禁止和限制积极劳动行为的“不劳动”活动，即禁止和限制资源开发利用行为，是“实证自然保护法”调整的对象；第二类是“人类经济系统向生态系统索取物质和能量的活动”，即开发利用行为，是自然资源法调整的对象；第三类是“人类经济系统向生态系统释放耗费的物质和能量的活动”，即污染行为，是环境保护法调整的对象[54]131[55]。从“不开发”到“开发”再到“污染”的调整顺序符合“源头控制—过程控制—结果控制”的法律关系发生学思维和因果关系逻辑，同时也符合基于法制史考察的环境法体系发生和发展的历史规律。诚如有学者所言：“自然资源法先于环境法独立而生，如果视自然资源法为环境法的构成要素，将与人类社会的资源用益史相悖。”作为环境法体系中由基础法域调整之后形成的派生法域，“实证生态保护法”调整了因治理、修复和维护生态系统的行为而形成的社会关系[54]137。考虑到生态环境损害与环境资源开发利用之间存在原因行为竞合，且生态环境损害往往是多个环境资源的原因行为耦合的结果，故应在环境法典编纂时，将“自然保护法”和“生态保护法”统合为“自然生态保护法”，并按照上文所述逻辑顺序将其进行划分并作次序安排(即自然生态保护法、自然资源法和污染防治法)。

综上所述，若要实现环境法体系化基础上的环境法适度法典化，宜通盘考虑自然生态保护法、自然资源法和污染防治法三者在环境法典编撰中的一体化问题。

(三)自然资源法纳入环境法典的编撰方案及其合理性分析

当前,学者们对“将以污染防治法为主的环境保护法整体纳入环境法典”已无争议，但对“自然资源法能够在多大程度上被纳入环境法典”还存在较大分歧。对后者，学界基于对“适度性”的不同把握，存在着全盘纳入论、完全排斥论和适度纳入论三种观点。

全盘纳入论认为，应将有关自然资源的所有法律制度全盘纳入环境法典中。该观点基本符合“环境法融合论”对环境法应然体系的要求。同时，全盘纳入论可被认为是“实质法典化”路径下的必然选择，但也应考虑到中国当前环境法和自然资源法之间发展不均衡的现实，“实质法典化”并不适应中国环境法典编纂大背景的实然境遇，盲目地套用将引致现阶段环境法典编纂中难以逾越的困难，因此，笔者认为，全盘纳入论并非实现中国环境法法典化的有效路径。

完全排斥论认为：“一般意义上可以作为法源的现行自然资源单行法、能源单行法和其他环境利用行为单行法，都应当将其作为单行法律继续存在，在环境法典编纂中放弃纳入。”[17]24出于“尽可能在现行有效立法上进行编纂，以减小立法难度”[10]16的实用主义目的，在处理环境法典调整范围这一问题上，完全排斥论认为，“环境与资源在内容上有着区别、独立的所指”，法律保护法益也有所差异，“未来的环境法典短期内仍应以污染防治法与生态保护法为核心和基础，而自然资源法、能源法等除了在资源开发与利用方面具有环境保护的价值向度之外，更多的价值在于资源与能源开发秩序的法律建构”[18]43。完全排斥论显然是上文所述“小环境法”观在法典化问题上的展开，以“环境法融合论”来审视有失偏颇。随着“环境资源化”“资源生态化”和“环境与资源趋同化”，环境与资源“在自然属性上形成融合统一的客观本质”[33]43，二者在法律所调整的社会关系层面日趋融合。“环境、资源、生态一体化”法治已经成为环境法体系未来的发展方向。

在全盘纳入论和完全排斥论之间，还存在与“适度法典化”相对应的适度纳入论，即依据“适度性”原则，按照“法典+单行法”的布局，选择性地将部分自然资源法律规范纳入环境法典，未纳入部分继续以单行法的形式存在。例如，有学者提出：“环境法典应将普通的污染防治和自然资源保护纳入进行规范和调整，同时将特殊的污染防治和资源保护留给单行法去规定，并适当处理与单行法的关系。”[57]从根本上来看，这一观点立足于环境法典对环境污染防治关系和自然资源保护关系的调整，从而区分出自然资源法与环境法典所保护的法律关系的部分内容，即基于环境保护价值的权利义务关系，认为自然资源法中关于自然资源所有权、使用权以及生产、经营和管理等经济流转环节的法律规范不应纳入环境法典，而应以单行法继续存在。

笔者认为，适度纳入论有其合理性。首先，适度纳入论符合环境法体系化指导下环境法典外在的“外部体系”要求。在上文所述“大环境法”观的认识下，自然资源法属于环境法体系的一部分，而自然资源保护法属于环境法体系的必然部分。因此，在环境法体系化指导下的“适度法典化”，至少应考虑自然资源法中关于自然资源保护法这一分支的纳入，以此实现“外部体系”的整体性和完备性。同时，要使环境法典兼备开放性，就必须要在环境法典之中为外挂于环境法典的相关单行法提前预留位置，以此应对未来的“实质法典化”追求，保证法典的稳定性。由此，在以“框架性实质编纂模式”为特征的环境法适度法典化过程中，至少要考虑“目前自然资源法的部分纳入”和“未来自然资源法的整体纳入”两个问题。其次，适度纳入论符合环境法体系化对环境法典的“内部体系”要求。如上文所述，调整环境与资源的“一体两面”是环境法法典化过程的应然目标，正如有学者指出的，“要以‘可持续发展’作为环境法典的基础概念和逻辑主线，以统筹人口、资源、环境三个向度”。“可持续发展”本就包含了对环境与资源统合考量的理念，二者 不可偏废。因此，在可持续发展观念的指引下，环境法典编纂应当吸纳体现“以利用为目的的资源经济效益和以恢复生态可持续支持力为目的的资源生态效益”[33]59为双重立法目标的自然资源法，以此来实现环境法典“内部体系”的完整性。

四、自然资源法在环境法法典化中的适度展开

回溯至法典编纂实证问题的讨论，即自然资源法如何在环境法法典化中进行立法展开？换言之，环境法典编纂应当怎样吸纳自然资源法？笔者认为，应选择适度纳入论来进行立法构建，在环境法典总则部分，应规定自然资源法在理念、原则和基本制度等方面的框架内容；在环境法典分则部分，则应包含自然资源法项下的自然资源保护法的规范内容，而自然资源开发利用管理法内容则可暂时以单行法形式外挂于环境法典之外。

(一)自然资源法领域需要总则规范调整

自然资源法“适度纳入”环境法典虽然存在理论上的合理性和必要性，但在法典编纂实践中，仍需分析“适度展开”的可行性，而判断是否可行的关键就在于厘清环境保护法和自然资源法二者之间的关系。显然，在“环境法融合论”的认识中，二者之间的区隔已逐渐融解，“随着人类社会向生态化方向发展，自然资源和环境作为自然要素的经济效用和生态效用必将逐步融合”[58]106。当前理论界和实务界依然存在较强烈的“环境法典编纂完全排斥自然资源法”的主张，其原因或是基于理论法学意义上二者 在立法目的、基本要件和法益保护效果等方面的差异性，或是源于应用法学意义上二者各自法规范和法体系发展的不均衡性。前者之因，属于理论争论场域，上文已有比较分析；而后者之因，属于环境法实证法体系发展所面临的现实挑战。

虽然重视法律体系的整体性和系统性一直是环境立法追求的目标之一，但中国自然资源法的法律体系却一直处于以资源要素为划分客体的“横向分置状态”，缺少自然资源基本法统领。针对此，有关部门和一些学者提出了制定“自然资源基本法”和“自然资源法典”的观点。主张制定“自然资源法基本法”的学者建议，在基本法模式下重构自然资源法律体系，即自然资源法律制度体系由自然资源基本法和多部自然资源单行法共同组成，并从功能、体系完整性和生态文明整体性等角度加以论述[38]79[59-61]。主张制定“自然资源法典”的学者则较激进地认为，“法典化立法模式从立法技术和立法体例上可以实现自然资源法的系统性重塑，自然资源法作为独立的部门法具备法典化改造的现实可行性……因此有必要通过自然资源法典的实质性构建，来实现自然资源法体系的系统性功能”[58]107。无论采取何种具体实现方式整合自然资源法，至少说明了当前中国自然资源法领域对总则立法的紧迫需求。

笔者认为，环境法法典化是为自然资源法体系提供总则立法的极佳时机。基本法模式是先验性的造法过程，遵循由上而下、由母法向子法的进路，最终所缔造出的基本法应是一部抽象的概括性立法。而中国自然资源法体系所固有的单行法“横向分置模式”已然成为现实，通过基本法模式由上而下构建法律体系的进路已然不再适宜。若环境保护法转向法典化发展，而自然资源法仍以基本法保留，可能会人为撕裂“大环境法”体系的基本部门法的形式融合。法典化模式是对法律体系进行阶梯式改进的统合过程，遵循由下而上、由小法向大法的进路，应该更适应中国自然资源法体系已经形成的格局。在“大环境法”观下，环境法法典化所要解决的一个体系性问题，是建立自然生态保护、环境保护和自然资源持续利用保护等基本领域的法律调整。若以分置的进路对环境保护法和自然资源法分别法典化(以基本法或法典形式)，将有悖于“大环境法”观下环境法法典化的初衷。因此，笔者认为，坚持“环境法融合论”，采取“大环境法”体系的法典化进路乃是兼顾理想与现实的可行选择。

综上所述，在环境法法典化过程中展开自然资源法总则立法，既能满足环境法编纂符合环境法体系化的学理要求，也是现行自然资源法体系化发展的必要之举。

(二)环境法典中自然资源法总则规范的功能

如果环境法典以总则立法形式吸纳自然资源法，那么环境法典中的自然资源法总则规范又有怎样的调整功能？笔者认为，这既有规范的形式逻辑意义，也有规范的实质理性价值。

环境法法典化中自然资源法总则规范的第一个法治功能是，在形式上形成对环境法体系中自然资源法领域所有法律规范的统摄。在环境法典中，“外部体系”的整体性和完备性要求应与“内部体系”的逻辑一致性和价值融贯性要求相协同，共同成为环境法法典化的方法论指引。环境法典中自然资源法总则规范，能够体现对自然资源领域法的形式统领，实现环境法典对环境、资源和生态法律保护一体化的法整合。但是也应看到，环境法法典化除了满足形式理性之外，还需注重实质理性的内容构建。由于法典化本身就是法律文本形式的整合，形式理性目标的实现已然物理可见，但能否通过法典化有效实现环境法体系化的实质理性目标，则取决于自然资源法适度法典化内容构建的质量，包括环境法典中自然资源法总则与分则的衔接以及与其他环境法体系基本领域的衔接和协调。“不能仅仅把法律体系理解为一个逻辑形式体系，体系化更重要的任务在于发现并且辩证地理解作为法律体系真正基础的基本理念与原则，亦即领悟法的精神、把握法的灵魂。”[62]因此，环境法典中自然资源法总则规范的第二个法治功能是，形成自然资源法实在法规范框架的构建。一般而言，“适度法典化”可以遵循民法典潘德克顿式的“总则+分则(或单行法)”体例安排[15]77，以法教义学的方法实现法典编纂的实质构建，实现法典理性主义本质。具言之，法典总则编纂的法教义学方法是“从各类规范中提取公因式的结果”[63]。无论是环境法体系涵摄下的环境法典，还是环境法典内部系统中的分领域编纂——如自然资源法领域的编纂，都需要在体系(或次体系)内部遵循“法典总则对法典分则的指导与协调”。对自然资源法适度纳入环境法典而言，也需要遵循这一“适度法典化”的理性主义尺度。

按照“环境法融合论”，自然生态保护法、自然资源法和环境保护法(污染防治法)等环境法的领域法，其保护客体和调整对象具有同一性，法典总则需要为这些领域法“提取公因式”，在“外部体系”的内容全面性和“内部体系”的逻辑一致性两方面予以统合，形成一个自洽的法典体系。

以上文“大环境法”体系为方法论指导，环境法法典化的一个重要使命就是构建一个关涉自然资源的实在法规范框架，形成隐形的“自然资源法典”，填补现有环境法实体法体系中“自然资源基本法”的缺失。这一使命需要通过自然资源法适度纳入环境法典来完成。而自然资源法适度纳入环境法典，在实质理性演绎上需要处理好两个关系。

首先，需要处理好自然资源总则规范与分则规范的关系，即自然资源适度法典化中的“总则+分则”的关系。环境法典中自然资源法总则规范作用主要包括两个方面：一方面，其调整范围能够覆盖自然资源法领域的“自然资源保护法”和“自然资源利用管理法”所涉内容，确保环境法典在未来发展中能为自然资源的可持续利用和保护提供足够的管辖空间；另一方面，其基本原则和规则能为执法和司法提供利益和价值权衡的依据，使“适度的环境法典”在具体法律规则缺失或不能适用的情形下依然能够发挥法治作用。

其次，需要处理好自然资源总则规范与单行法规范的关系。就环境法法典化发展路径而言，学界比较认同的是，基本法框架下的“基本法+单行法”结构是法典总分结构的表现形式[64]。在“适度法典化”模式下，“法典+单行法”的规范体例被视为环境法典调整范围适度化的最佳方案，理论上，其规范体例也是一种总分结构。自然资源法纳入环境法典的立法过程，还需考虑自然资源法领域单行法众多和行政监督管理以部门分工为主的实情。受制于实情条件，环境法法典化会优先选择将直接反映保护目的的“自然资源保护法”纳入环境法典，而将反映双重保护目标的“自然资源利用管理法”“适度”地外挂于法典之外，暂时以“单行法”形式存续。在这种编纂体例下，需要确保适度纳入环境法典的自然资源总则规范对外挂于环境法典的单行法具有指导和统领作用，如此，则既能契合环境法典的“开放性”要求，又能满足环境法典功能导向上静态整合与动态调整的现实需求。

(三)环境法典中自然资源法总则规范的编撰方法

上文分析表明，在自然资源法适度纳入环境法典的语境下，呈现在环境法典中的自然资源总则规范有着举足轻重的地位和作用，如何进行拟制成为自然资源法适度法典化最为重要的任务。环境法典中的自然资源总则规范的内容，是整个自然资源法体系发挥统摄作用的“最基础、最通用、最抽象的部分”[65]。笔者认为，环境法典中的自然资源总则规范的内容应包括自然资源领域的立法理念、基本原则和基本法律制度三个方面。

首先，在立法理念方面，应以整体的、系统的“大环境法”观为指导进行立法。应以整体环境观为立法理念，在可持续发展观的指导下，明确环境法典的调整范围为资源开发、利用和消费全过程的环境保护，调整范围为自然资源开发利用、环境污染控制和自然生态保护。同时，应总结吸纳可持续发展之中国化的思想精髓——习近平生态文明思想和生态环境法治理论，充实并完善自然资源开发利用的指导思想和方针。

其次，在基本原则方面，应以“提取公因式”的方式对自然资源单行法总则中具有的普遍适用性和引领性原则进行分析和提取，形成指引和统领自然资源开发、利用和保护的基本原则，并形成体系，使所形成的自然资源法基本原则能够为外挂于环境法典的自然资源利用管理单行法预留缺口，从而最大限度地保持环境法典的统一性和稳定性。同时，还需要将生态文明体制改革的政策规则进行转化和升华，探索并提出具有新时代特征的自然资源法基本原则。

最后，在基本法律制度方面，要尽可能全面地纳入有关自然资源利用管理和保护的法律制度内容，应特别关注关于生态文明体制改革的较成熟的制度并及时予以吸收和借鉴。当前，自然资源法与生态文明体制改革中自然资源资产产权制度衔接中存在的问题，可以实质转化为对环境法典语境下如何纳入自然资源利用管理和保护的法律制度内容这一命题的思考。“自然资源多元的客体属性决定了以自然资源及其涵摄生态要素作为调整对象的制度创新，既要拥有对经济价值的发现能力，又要彰显对生态价值的尊重与包容。”[66]应坚持“自然资源保护法可以也应当实现与自然资源法的融合贯通(包括法律规范形式上和内容上)”[33]69的主张，在“适度法典化”过程中，打破“自然资源保护法”的隔离思维，将自然资源开发利用、管理和保护进行一体化规制。

五、结语

以环境法体系化为方法论基础的环境法适度法典化，应是将自然生态保护法、自然资源法和环境保护法(污染防治法)三者一体化发展的体系化过程。基于“环境法融合论”的立场，自然资源法所涵盖的与资源开发利用、管理和保护相关的社会关系以及社会活动都是环境法体系化过程中不可忽视的部分，整体的自然资源法融入环境法体系有其必要性和必然性，故而，环境法典编纂应反映环境法体系全貌。在“适度法典化”模式下，环境法典总则部分应为全部自然资源法提供基本理念、基本原则和基本制度等方面的综合性、抽象性规范；分则部分应包含自然资源法项下的自然资源保护法部分，而自然资源利用管理法部分可暂时以单行法形式外挂于环境法典。“适度法典化”的法典编纂决定了法典总则对法典分则和外挂于法典之外的“单行法”均具有调整功能。环境法典关于自然资源法的调整将为自然资源开发、利用和保护提供基本法律规则，有助于自然资源法的体系化。

注释：

① 邓海峰和俞黎芳通过对欧陆国家环境法典的历史沿革，探究了不朽法典的共性基础，认为“不朽法典的遗传物质中都含有坚实的科学基础、严谨的体系结构和耀眼的时代光芒三个共同的基因”。参见：参考文献[3]。

② 例如，汪劲提出：“从法典化的角度看，环境基本法的内容则相当于环境法典的总则部分，而单项环境与资源保护立法则相当于法典的分则部分。”参见：参考文献[64]。又如，张梓太和郭少青认为：“《环境保护法》中所涉及的立法目的、基本原则、基本制度、基本主体的法律地位、基本法律责任和适用范围等问题将成为法典的总则部分。”参见：张梓太和郭少青《结构性陷阱:中国环境法不能承受之重——兼议我国环境法的修改》，载于《 南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》, 2013年第50卷第2期，第41—48，157—158页。

③ 在《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，污染防治法被划入了行政法部门，有关自然资源开发和利用法律被划入了经济法部门。

④ 除环境法典外，其他部门法法典化研究已涉及“行政法典”“教育法典”“商法典”和“经济法典”等。参见：彭峰《中国环境法法典化的困境与出路》，载于《清华法学》，2021年第15卷第6期，第174—187页。

⑤ 例如，吕忠梅认为：“编撰环境法典的社会土壤已经形成……编撰环境法典已经具备较为坚实的立法基础……编撰环境法典有着比较法上的先例。”参见：吕忠梅《将环境法典编撰纳入十三届全国人大立法计划》，载于《前进论坛》, 2017第4期，第50—51页。

⑥ 全国人大常委会在其《2021年度立法工作计划》中写明：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”参见：中国人大网《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，网址为http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202104/1968af4c85c246069ef3e8ab36f58d0c.shtml。

⑦ 例如，汪劲提出：“将适度法典化、提取公因式和衔接单行法律适用规则作为环境法典框架体系的构建原则和方法。”秦天宝认为：“环境法律规范的类型化整理是环境法典编纂的重要基础。”李艳芳认为：“以法典体系效益为纲，从确定性、稳定性与开放性三个维度予以具体展开。”徐祥民提出：“应当从内在价值体系构建、完善环境法律的总体结构和增强环境法律制度的体系功能三个方面进行推进我国环境法律实现体系化”。参见：吕忠梅、孙佑海和王灿发等《关于应如何实现环境法法典化的讨论》，载于《民主与法制》, 2021年第45期，第44—51页。

⑧ 吕忠梅团队研究以“环境法典研究(2018—2020)公益项目”形式进行，在由中国法学会环境资源法学研究会举行的“环境法典研究(2018—2020)公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”上对相关专家建议稿进行了介绍，但该建议稿并未公开出版，故笔者主要以该团队所公开发表的文献作为参考。

⑨ 虽然该条文侧重于生态环境保护方面，但至少说明，具有环境基本法属性的《环境保护法》认同开发与保护二者之间的关联性，间接肯定了环境法与自然资源法二者之间的关联关系。

⑩ 例如，杨朝霞提出：“制定专门的《生态文明建设基本法》作为未来环境法典中的总则。”参见：杨朝霞《生态文明建设观的框架和要点——兼谈环境、资源与生态的法学辨析》，载于《环境保护》，2018年第46卷第13期，第47—52页。又如，于文轩和牟桐提出：“编纂一部内容系统全面、结构严整而合理的环境法典，是推进生态文明建设、解决目前生态环境问题的重要举措。”参见：于文轩和牟桐《生态文明语境下环境法典的理性基础与法技术构造》，载于《湖南师范大学社会科学学报》，2020年第49卷第6期，第11—16页。