健康湖南推进中公共体育场馆运行现状及发展路径研究

张歌林 于莉华

(1.长沙理工大学体育学院 湖南长沙 410076;2.汉阳大学艺术与体育学院 韩国首尔 999007)

2018年3月5日，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第一次会议《政府工作报告》中提出，要提高保障和改善民生水平：实施健康中国战略，多渠道增加全民健身场所和设施。2018 年4 月20 日，国家体育总局召开全国群众体育工作电视电话会议，提出要实现2018 年群众体育工作新突破，要实现破解“健身去哪儿”的难题新突破，要建设一批“双改”的体育场馆，我们要在全国推行体育场馆“双改”工程，即改革机制、改造功能。改革机制就是由事业单位管理改造成由企业运营；改造功能就是增加全民健身的设施。2017 年7月9日，中共湖南省委湖南省人民政府印发《湖南省贯彻落实〈“健康中国2030”规划纲要〉实施方案》的通知，提出要完善全民健身公共服务体系，加大全民健身场地设施建设力度，合理布局布点，统筹建设一批社区多功能运动场、健身步道、体育公园等新型场地设施。

1 湖南省体育场馆运行现状

1.1 市场化进程较为缓慢

通过文献整理与问卷调查发现，随着湖南省竞技体育事业的快速发展，作为湖南省一二线城市的长沙市与益阳市，在体育文化中心建设工作上实现了跨越式提升，二市先后斥资数亿元打造城市地标性体育文化中与奥林匹克中心。截至目前，全省共建有大型体育场地近43000 个，其中城市大型体育场馆290 余座，全民运动场3900 余个，室内外游泳池510 余个［1］。总体上可以满足部分人的运动健身需要，但湖南省公共体育场馆的市场化进程总体较缓慢。由政府财政拨款或筹集资金兴建的大型公共体育场馆利用率低，目前缺乏关于体育场馆建设的各类统一的专项性文件以及税费标准。后期建设中，政府往往干预过多，很多活动需要层层审批，这使得来自社会的资本很难进入，即便进入后期的运营又受到制约，没有自主权，长此以往势必会增加资金成本和时间成本，大大影响场馆的运营效率，导致市场化进程缓慢［2］。

1.2 场馆功能单一

随着国内外大型体育活动及商业活动的快速发展，部分城市为赢取比赛举办权或商事活动举办权，陆续兴办了几座大型体育场馆，大多为大型专项体育项目而建，其功能较为单一，比赛结束后场馆由于利用不到位，造成资源严重浪费［3］。随着“全民健身”以及“健康中国”的普及［4］，部分体育场馆存在规划布局不合理等问题且日益凸显，通过调查发现原因主要有两方面，一方面部分地方政府在前期建设中过度追求规模效益，资源消耗较大，导致后期维护不到位，体育场馆日渐没落；另一方面，政府考虑土地资源的使用问题，建造用地多选在郊区或城乡结合部，远离人口聚集区，难以带动周围的经济发展。同时，未将城区人口布局以及周边配套设施考虑在内，对大部分市民来说，前往体育场馆所付出的时间成本较高，就近健身成为难题，导致场馆多样化功能无法有效发挥，直接导致场馆利用率低。

1.3 责任监督体系不完善

研究发现，导致目前湖南省体育场馆市场化进程缓慢、场馆利用率不高的重要原因是公共体育场馆营运各方责任划分不完善、监督机制不健全，这使得当场馆出现体育设施不足、设置活动不丰富、宣传不到位、开放时间短、专业化人员缺乏等问题时，总会以“踢皮球”的方式处理解决，导致问题一拖再拖，敷衍了事，最终侵害了公众有效参与体育运动的利益。

目前，大多数体育场馆由地方事业单位管理，一方面事业单位人员由入编招聘考试入场，没有其他市场化人员的入驻，竞争压力小，另一方面场馆收入与营运好坏无关，收入与支出属于完全不同的两条线路，这使得场馆经营者做多做少、薪酬一样、旱涝保收。在这样的情况下，没有责任的明确划分，也没有相互的积极监督，导致现行模式管理下的公共体育场馆很难破局。

2 企业利益相关者理论的启示

2.1 企业利益相关者理论

“利益相关者”一词的提出可以追溯到1984 年，该理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，企业追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅为了追求股东利益的最大化。不同利益相关者的利益可能相同，也可能发生冲突，同时他们的利益主张存在被满足的先后之分，因此企业进行利益相关者管理的根本任务就是协调各利益主体可能存在的利益冲突，引导他们有效合作，同时对各利益主张进行优先度排序，提高管理效率，以更好地达成企业目标。

2.2 企业利益相关者理论启示

目前，学术界就公共体育场馆运营效率低下、动力不足等问题已进行了多方面研究，但体育场馆的未来发展方向仍然没有定论，经济性和公益性到底哪个更重要，如何将二者协调统一的问题亟待解决。体育场馆的生存和发展依赖于场馆对各利益相关者利益要求的回应的质量，而不仅仅取决于政府和企业构成的运营主体。

运用利益相关者理论，有利于高效解决公共体育场馆的运营管理难题，确定公共体育场馆各利益相关主体的属性和优先级，研究他们与公共体育场馆的依存关系和“交换”特征，有利于推进健康湖南战略的实施。建设群众性公共体育场馆是实施健康湖南战略，促进湖南省全民健身与全民健康的基础保障，有利于推动湖南省体育产业高质量发展，体育场馆是体育产业重要组成部分之一，提高公共体育场馆的现代化治理水平有利于场馆有形价值和无形资产的扩充，通过公共体育场馆产业链的延伸开发，有利于使体育产业形式更丰富、功能更多样、业态融合更紧密、业态创新更活跃。

3 湖南省体育场馆运营发展保障

3.1 “共建民营”体育场馆建设

通过文献分析发现，关于公共体育场馆改革的方向学术界形成了两种尖锐的观点：一是从公益的角度出发，强调体育场馆的产权是公有制性质，应考虑公益性质；一种是从提高经济效益的角度考虑，应着眼于经济目标，将事业单位改制为企业，从而获得最大的经济效益。从文献资料的数量上来看，持后一种观点的居多。

关于公共机构的机制改革，目前幼儿园和养老机构“共建民营”的方式值得借鉴。在幼儿园和养老机构，尤其是公办养老机构发展中也同样存在诸如服务质量差、运营效率低、设施资源浪费等问题，自政府出台文件《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》起，民政部启动了公办养老机构改革试点，要求推行公办养老机构公建民营，即“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”。养老机构和幼儿园采取公建民营模式后，在提高运营效率方面成效初显，解决了养老事业前期投资大、回报周期长的问题。

湖南省体育场馆大多具有公共属性，可以建立一批“共建民营”模式的公共体育场馆，革新体育馆的管理机制，就是由事业单位管理改造成由企业运营，促使所有权、经营权的分离，让企业拥有完全的自主权，激发企业运营的积极性。同时，可以拓宽投资渠道，通过不同方式吸纳社会资金，制定激励、优惠政策，积极鼓励社会资本的参与，建立现代企业的管理制度。建议在体育场馆信息化平台的管理框架、服务结构、服务流程的建设中加强制度治理、合力治理及科技治理［5］。运用利益相关者理论，确定公共体育场馆各利益相关主体的属性和优先级，基于此提出各相关主体责任制安排。

3.2 体育场馆功能拓宽

公共体育场馆的商业性和公益性缺一不可。虽然现如今许多学者质疑公共体育场馆的公有制基础，提出场馆的转企改制，将产权全部化为企业，强调经济效益的重要性，但在追求经济效益的同时，不应当舍弃场馆的公益性。并且新型冠状病毒的疫情防控，不仅让人们看到了中国特色社会主义制度强大的优越性，也看到了公共体育场馆在应对国家公共安全突发事件时释放出的公共服务功能，是国家建立健全国家公共卫生应急管理体系的需要。

基于此，湖南省公共体育场馆的功能改造，要从湖南省民众需求、消费水平、交通网以及人员密集区域考虑，充分利用城区周边绿地、公园、体育中心、城区空置场所等区域，建造简单、灵活的中小型体育场馆，使得场馆利用率有效提高。另外，采用“共建共享”模式，在考虑安全性的基础上将高校体育场馆对外开放，实行免费或低收费的模式，向全社会开放体育设施。最后，建造智能化场馆，运用大数据、人工智能等技术建立智慧场馆，改造传统体育场馆的功能缺失，加快体育场馆的智慧化改造［6］。

除此之外，要充分挖掘公共体育场馆的风险防控功能，为社会提供有效应急保障。2020年，新型冠状病毒疫情暴发，公共体育场馆成为方舱医院基建的主力保障。武汉13家方舱医院就有8家（武汉体育中心、武汉全民健身中心、武汉体育馆、武钢体育中心、华侨城小学体育馆、洪山体育馆、黄陵一中体育馆、大华山户外运动中心）是以体育场馆为基座建成的，占比高达61%。这次疫情打通了体育产业资源与应急保障公共需求之间的体系通路，促进了未来公共体育场馆的功能扩宽，为国家和社会提供更多应急资源保障和风险防控支持。

3.3 分类健全监督机制

“严格责任”的概念在经济学与大众中被普遍接受，但并不是运营主体承担的责任越大越多就是最好的结果。当责任只需要一方承担时，面临的风险也是巨大的。因此，需要将责任层层划分，并实行有效的相互监督。

在“共建民营”治理模式下，公共体育场馆作为独立的法人实体，独有独立经营决策权，可将他们分为3种类型。一是承包租赁。租赁公司的责任主要是提供

产品销售渠道和技术服务平台，维护和提高国有资产价值，政府则承担公益体育服务项目板块的责任。二是委托给民营企业。场馆运营公司具有独立运营权，他们主要负责场馆的日常营运管理。一般获得该资质的运营公司在市场化管理下，具有严格的责任监督体系，分工细致、责任到人、互相监督、奖惩得当，优势较为突出。三是委托给国有企业。除了上述针对监督机制与激励机制所具有的优势外，国有企业常常与地方体育局和各种体育协会合作，并保持着良好的关系。国外优秀大型体育场馆的经验，启示人们要关注场馆的可持续发展，同时要优先考虑大型活动，特别是大型公益活动。将公共场馆委托给地方国有企业进行管理，一方面能够做到符合未来城市布局规划需要的预先设计，完成相对应的工程建设；另一方面由于其国有背景，它非常重视场馆的公益事业和社会责任，并将优先考虑省市政府主办的重大活动和公益活动。

4 结语

研究发现，湖南省部分体育场馆存在市场化进程缓慢、场馆利用率不高、管理人才缺失等问题。该文借鉴养老机构与幼儿园运营的“公建民营”模式，首次将“公建民营”与公共体育场馆相结合，并运用利益相关者理论将公共体育场馆的多方利益主体统一协调。科学化给予有关“公建民营”公共体育场馆多方利益协调与风险防控对策的理论依据，使公共体育场馆兼顾经济性和公益性，提高湖南省公共体育场馆综合治理能力。