对完善“府院联动”推动破产案件进展的思考

薛晓莉

中共丹阳市委党校，江苏 镇江 212300

一、破产案件研究背景

党的十九届四中全会明确要求健全破产制度、强化依法破产观念，加快“僵尸企业”退出，化解过剩产能，促进市场出清，优化资源要素配置，激发市场活力，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。各地营商环境考核评价中，也均把“办理破产”列入评价指标体系。破产案件不仅涉及企业、债权人、债务人的各类关系，还与工商、税务、劳动、建设、土地等行政管理部门之间互相交错，法律关系非常复杂。因此不能仅依靠法院，而需要政府与法院形成强有力的“府院联动”来共同推动破产程序的有效进展，这就要求我们要有配套的高水平的理论设计。完善的破产制度有利于改善法制环境、营商环境，推进结构性改革，推动经济高质量发展。近年破产案件原因大致为：一部分破产企业不是因企业自身产业结构或经营问题，而是因金融风险对制造业的冲击，比如因近年的担保圈问题、企业贷款杠杆率高等导致面临破产风险；另一部分破产企业由于传统产业转型升级不够，企业自身经营不善、管理落后、市场竞争力不强，而被市场淘汰。可以具体分析，区分适用不同的破产处置方式。

二、推动破产程序的举措成效和瓶颈制约

（一）推动破产程序的举措成效

随着供给侧结构性改革持续深化，企业破产情况由“冷”变“热”，2017年以来，破产案件数量大幅度上升。

1．法院大力保障破产案件依法审判，提高破产司法保障能力

法院完善破产审判体制、创新工作机制，探索建立“制度化管理、市场化运行、联动化处置”破产审判新模式，充分释放破产制度市场救治和退出的司法效能；制定清案方案结清大量未结案件；加大破产法律业务培训力度，培养破产专业审判人才和破产专业法官队伍。

2．破产管理人在破产程序中内外双向提升依法履职能力

严格破产案件管理人准入门槛，健全管理人内部制度，落实管理人分级管理和考核评价，强化履职监督，加快管理人依法履职的职业化建设。管理人协会定期召开联席会议，加强行业自律管理，提升管理人团队的业务水平。

3．政府行政管理与法院司法行为统筹协调，“府院联动”取得积极成效

（1）建立并完善府院协调联动机制。为切实发挥政府在企业破产程序中的作用，把破产案件纳入政府处置平台并完善破产制度的配套政策。例如，Z市自2019年建立了企业破产处置协调联动机制，政府出台一系列文件：《关于建立企业破产处置协调联动机制的通知》《关于企业破产处置涉税问题处理的实施意见的通知》等。政府多次牵头召开协商会，有效解决了各案件中遇到的税务、职工待遇、信访等具体问题，推动了破产案件的审理进程。目前，府院联动机制形成了由政府主导风险管控与事务协调、法院主导司法程序的一体化处理模式，解决维护稳定、职工安置、重大资产处置、招商引资、政策优惠等破产处置难题，为顺利推动破产案件的审理注入新的机制。2018年以来，Z市新受理破产案件239件，其中166件已结案，化解破产企业债务151亿元，妥善安置职工一万余人，盘活土地厂房面积350万平方米。通过资产重组、破产重整、和解，帮助相当一部分企业走出困境。府院联动机制发挥着不可小觑的作用。可以说，每一个成功的破产案件背后都离不开党委、政府的支持、配合。

（2）创新破产财产处置招商对接机制。创设“破产资产池”，实行以“破”招商，变废为宝，优化资源利用。2019年10月Z市中院在全国率先推动建立破产资产与招商对接的破产财产处置机制，2020年2月发布《关于创设“破产资产池”推动资源优化利用的实施意见》，创设“破产资产总池”和“优质破产资产池”，充分利用政府招商引资平台，引导外来资本参与总体变现，盘活存量资产。2020年12月首期规模约35亿元的“优质破产资产池”已建立，待盘活土地2430亩、厂房面积58万平方米。目前，该“破产资产池”运行效果初步显现，通过“破产资产池”推介，成功吸引外来资本，既加快了破产财产的变价效率，又及时盘活了存量资产。建立“政府主导风险管控与事务协调、法院主导司法程序”一体化处理模式，加快“僵尸企业”出清，优化生产要素配置。

（二）推动破产程序过程中遇到的瓶颈制约

在取得良好成效的同时一系列问题也浮出水面。破产审理周期长是制约破产案件的一个重要瓶颈，其主要原因是资产清收和资产处置困难。目前破产清算案件中，资产处置占整体破产清算耗时的75%，如果仅靠管理人单打独斗，清收过程中管理人尽职调查渠道不畅通，没有健全的破产财产处置平台，那么将很难高效推进破产进程。此外，现实中还存在“应破未破”情况，由于破产清偿比例低，债权人对破产没有积极性，目前破产案件中普通债权的分配比例在5%以下，少部分案件中企业由于特殊情况已“无产可破”。

三、对实施“三级联动”，助推破产案件进程的思考

（一）从法院角度，确保破产审判队伍的专业性和稳定性

组建专业化破产审判合议庭或审判团队，着力培养专业破产审判法官，完善考核机制，建立破产疑难问题研讨机制。同时要努力让全体法官都熟悉破产法，掌握破产法的理念与原则。破产案件特别是与之相关的延伸案件，从立案审理到执行需要全体法官都能熟悉破产法律的相关规定。

（二）从破产管理人角度，尽快建立一支与破产业务的复杂程度相适应的管理人队伍

现阶段部分破产案件中，由于能力有限，管理人往往只能“就账审查”，造成清产核资不彻底。要真正做到清产核资是最大程度保护债权人利益和维护社会公平正义的第一步。管理人尽调过程中遇到违法情况要尽量争取公检法支持，通过穿透方式彻底查清破产企业的隐匿资产。

（三）从政府角度，完善府院联动，形成长效机制

1．政府各相关部门要明确府院联动机制对优化营商环境的意义

破产程序出清僵尸企业的同时，还要解决与破产相关的社会衍生问题，甚至包括通过重整程序挽救仍有价值的困境企业。要认识到企业退出的过程就是资源重新配置的过程，就是可以招商引资的过程；企业破产处置协调联动机制的建立，将对优化营商环境具有重要意义，这项工作要坚持政府牵头、部门联动、法院主导、属地管理原则，把政府的职能资源优势转化为推进破产审判的动力。

2．完善府院联动，平衡司法权与行政权，明晰管理人参与权

法院在处理破产案件上积极争取政府支持，建立府院联动机制，是有利于推动破产进程的。整个过程中起主导的执法主体是法院，而不是行政机关。府院联动机制是伴随着破产法市场化逐步生成的，其中蕴含着司法权与行政权在破产案件处置中的权力博弈，但不同于特定破产政策时期以行政权取代司法权的失衡做法，因此必须明确破产处置中行政权适度介入的边界与方式[1]。当然，在目前确立政府行政权参与司法程序是解决破产法外部性问题的良好手段，也符合政府积极作为的行政法原则。但要约束政府在破产处置中的权力边界与法律责任，要防止行政机关过度主导，政府要“有所为有所不为”。

解决好行政权在府院联动过程中的边界定位，就是处理好政府指导和司法独立的界限。行政权的协调配合是以不干涉司法独立为底线的。司法权的行使是以维护诉求主体利益为基础，其目的是实现当事人的权利及公平价值；而对行政权来说，其目的是维护社会的安全秩序与普遍的社会福利与公共安全。二者在价值追求和目的上的不同会导致在判断相同状态时的属性差异。于是二者就有着不同的利益诉求，法院行使司法权并通过破产程序公平处置资产，而行政机关要考虑破产程序的稳定推进以及之后对当地经济和就业情况的积极影响，这决定了政府行使行政权会对不同的主体区别对待。联动过程中行政权不能过度干预到司法独立性，把握好政策与法律的界限，关系到在破产案件处置过程中在最大程度上实现法律效果和社会效果[2]。

此外，就现有府院联动机制的运行来看，不能仅强调政府与法院在破产处置中的职责，无视破产管理人这一主体的存在。破产是一项复杂的系统工程，必须由法院、政府、管理人协调完成，离开哪一方，破产程序都无法顺利完成。因此，应当将破产管理人纳入府院联动机制之中，一方面赋予破产管理人请求召开不定期联席会议的权利。如何认定启动标准，也属于府院联动中行政权的边界问题。只有当破产处置过程中出现的问题不属于法院能解决或法律能判断的范畴时，才需要政府的协调支持来予以解决。这一判断标准仅仅是从反向排除角度作出的解释，具体到不同的破产处置案件时，判断标准则需要综合考虑[3]。另一方面，破产管理人可就不利于推进破产案件的情况向主管部门反映，譬如政府部门工作人员或法官推诿职责、不当干预破产案件等。毕竟，破产管理人才是管理破产事务的专门主体，深知其中存在的症结与障碍。

综上，落实地方政府及各部门在府院联动中的职责，需要健全监督与法律责任框架。从法治发展角度来看，让法律的归法律，行政的归行政，是明晰司法权与行政权在破产领域边界的基本考量。

3．实质推进府院联动“落地生根”，建立常态化工作机制

作为司法实践“倒逼”的产物，府院联动机制已初见成效。但要注意避免以下不利因素导致府院联动在实践中难推进：第一，破产法司法实践过程中涉及复杂的利益集团博弈。第二，文件指引不明确，以破产税务工作为例，破产处置实务中，税务机关因政策不明，无法可依、无先例可循或无明晰的操作指引而不敢擅自处理，故而拒绝或暂缓配合管理人开展破产税务工作。第三，现阶段府院联动机制更多的是针对破产处置中突发矛盾的应急协调解决，而防范措施较少。第四，由于破产事务大多为各行政部门原有工作之外的衍生性工作，具体执行人员对破产处置工作不够专业。所以，应明晰所涉相关政府部门的法律责任，规制政府参与部门的不作为或其工作人员的失职滥权行为。

现有府院联动的工作方式多为常态化领导小组总体领导下定期召开的联席会议。建议可采用个案重点协调和出台文件规范一般问题，建立工作例会制度和应急协调机制。要形成风险预警、沟通协调、资金保障机制的有效衔接，不仅是“个案联动”，而是要实现整个层面上的联动机制。建议可设立处理破产衍生问题的专门行政管理机构作为府院联动机制的载体，也就是将破产司法中的行政管理监督职责分离出来，以区分破产案件中法院的司法裁判职责与行政管理职责。可考虑借鉴深圳破产事务管理署的做法，成立管理破产案件的公共服务机构，例如在司法局等行政主管机关下设类似的独立法人机构，承担破产事务的管理工作。

完善的府院联动应当是政府牵头、法院支撑、部门联动、两级协调招商，为管理人创造顺利推进破产程序的环境，遵循终局、治理、联动思维，对破产处置中不断出现的社会共性问题探索出规范性操作路径，依法依规、制度化、常态化地推进破产案件的进展。

4．创新路径方法，探索增强在破产重整方面的实施效能

按照中央“尽可能多兼并重组，少破产清算”的要求，分类施策，实现资源重新配置，促进企业再生。破产重整相比单一化利益保护的破产清算，其考量多元化利益的平衡性[4]。破产企业在重整过程中得到市场投资是企业再生并创造企业价值的前提，企业再生从而实现企业资产最大化、保护投资者和债权人利益[5]。实践中，市场化招募投资人有两种模式：一是破产企业自行招募或原股东自行投资的方式；二是管理人通过公开渠道招募和政府通过招商引资的方式。但这两种模式都存在各自的弊端：第一种模式下，债权人对破产企业已产生不信任，对其寻找的投资人容易产生抵触情绪，而且由于债务人自身能力的问题，可能存在招募信息不对称的情况；第二种模式下，政府的主要利益关注点在于企业就业和企业发展的税收方面，对债权人利益关注较少，可能产生债权人怀疑政府内定投资人损害其利益的疑虑，导致无法确定投资人的窘境。而如果由政府和法院联合推进破产重整程序，将会取得良好效果[6]。

（四）进一步增强市场主体破产法治意识

加大《企业破产法》贯彻实施的宣传力度，通过组织专家宣讲、投放公益广告、举办知识竞赛、开展“崇法维信”行动等，积极普及破产法治观念，通过宣介破产典型案例、开展破产法治大讲堂、组织专业律师上门服务等方式，增强市场主体学法用法能力。

四、总结

在破产法市场化、法治化的实施进程中，要实现良好的政治效果、法律效果、社会效果统一的“复合正义”，需要多方的共同努力，其中最重要的方式是完善的“府院联动”，即以市场经济为导向，由司法主导、行政联动，且贯穿整个破产处置过程，进而推动破产案件进展，这有利于经济转型升级、理性健康发展。