依法治校视角下的高校规章制度建设

田伟伟 李 莹 丁先峰 于秀龙

山东中医药大学，山东 济南 250300

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，我国国家制度和国家治理体系具有坚持全面依法治国、建设社会主义法治国家、切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势，这突出了法治在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。作为高校依法治校的重要一环，规章制度建设是高校治理有序运行、高效卓越的重要保障。

一、高校规章制度建设普遍存在的问题

（一）制定程序和制定主体不合法。通常情况下，高校规章制度制定和修改的程序也进行了不合理的简化。一般由相关职能部门组织人员起草后，在一定范围内征求意见，经校长办公会审议通过，以起草部门或相关几个部门的名义公布实施，缺少立项、审查，缺少合法性和可行性论证程序或者论证、审核流于形式。高校的规章制度效力是基于全校范围内的，所属制定主体及解释权应属学校本身，但在高校普遍表现为具体的职能部门。在整个过程中，由相关职能部门的意志或校领导个人意志代替了学校意志，一定程度上表现出“人治”的特点，缺少民主性和法治性。过度简化的制定程序和不合法的制定主体造成以下问题：一是立项审查阶段的缺失，造成规章制度偏离实际；二是制定过程中，缺乏必要的专业法律人员的参与，缺少法律人员的专业意见，规章制度中涉及的法律问题的正确性得不到保障；三是制定主体局限于相应部门，没有教职工代表和学生代表的参与，规章制度无法代表学校最广大群体的利益；四是规章制度制定过程中容易受到相关部门人员和校领导个人意志的影响，规章制度的效果难以得到保障。

（二）内容不合法。高校规章制度是由法律法规授权、内容和制定程序必须遵守国家法律法规的规定。高校规章制度部分内容缺乏法律依据，不少学校为了提高管理效率，维护学校的教学秩序，制定非常严厉的惩戒措施，通过剥夺学生的受教育权达到警示学生遵守学校规章制度的目的。有些学校还根据学生不同程度的违规行为制定了各种处罚，如罚款、没收学生合法拥有的个人物品等。这种规章制度剥夺或限制了学生基本的权利，增加了学生的义务，这些规定都违反了法律保留原则，属于越权制定。高校规章制度在其性质上来讲属于教育法规的具体化，其内容根源于我国《教育法》等相关法律法规，高校规范应该是教育法律法规的体现。目前，高校规章制度中的部分内容脱离教育法律法规，甚至与其相违背，这本身就是违法行为[1]。另外，根据我国《行政法规制定程序条例》第五条规定：“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文准确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。”高校规章制度是行政法规的延伸，其内容也应当具备条文简洁、思路清晰、用语准确的特点，且符合学校长期规划，目前的高校规章内容繁琐、逻辑混乱，且仅着眼于当下，与《行政法规制定程序条例》相悖，这也从侧面反映了规章制度内容不合法。

（三）疏于调查研究，制定内容违背法律宗旨。虽然，目前高校普遍建立了较为完善的规章制度体系，并且在日常管理之中严格执行规章制度的要求，做到有“法”可依，但很多规章制度的建设并非因学校长远的规划和制定者的前瞻性意识制定的，很多规章制度的制定是因“应急”或上级评估考核而生，甚至很多规章制度的存在严格限制了学生的日常生活以及学习。在这种情况下规章制度的制定者往往追求制定的数量和速度，而忽略了对依法治校、依法治教根本宗旨以及学校办学理念、性质、任务目标等的研究，对学校定位失准，对学生的学习生活了解不深入，加上调研起草不完善，师生参与程度较低、没有达成广泛的民意，没有充分掌握实际情况下，盲目的制定规章制度不仅仅不能真正了解师生的心声，更在一定程度上遏制了学校的长远发展，违背了教育法律的宗旨。因此，制定的规章制度内容僵化与规章制度的制定与高校自身实际情况不符，与社会发展趋势脱节，变成了形式意义大于实质意义的“面子工程”，牢牢限制了学校的现代化发展，学生的个性发展以及制度的民主化发展。

（四）缺乏必要的监督反馈机制。高校规章制度在制定完毕之后需要经过试运行阶段，试运行期间配合有效的监督反馈机制，能让问题充分暴露，方便制定主体作出有针对性的完善。高校规章制度，由于其制定程序的过分简化和制定主体的局限，规章制度草案中存在许多问题，这些问题在制定过程中得不到解决，就进入正式的运行阶段，在运行阶段暴露出来会影响正常的教学秩序，给学校的运行带来不必要的影响。在规章制度的制定完毕后，在校内进行一段时间内的试运行，可以提前将问题暴露出来，由于试运行所涉及的时间和范围相较于正式运行阶段要小很多，所以问题暴露出来后造成的影响也会在可控范围内，此时作出有针对性的完善，可以减少在正式运行过程中的问题。目前，高校规章制度制定完毕之后，直接颁布实施，缺乏相应的监督反馈机制，运行期间的问题得不到及时发现，发现后不能得到有效的反馈，致使问题日益积累，规章制度的执行就会受阻，规章得不到执行，无异于一纸空文[2]。

（五）校内权利救济机制不健全。国家为了提高高校的教育质量，创造良好而自由的学术氛围而赋予了高校高度的自主管理权。高校通过大学章程和具体的规章制度实现办学目标。特别是在依法治校提出以后，高校普遍形成了庞大的规章制度体系。规章制度也在一定程度上得到了较好的实施。但由于规章制度的内容瑕疵，在实施过程中，师生权益受到侵害的情况时有发生。近年来有许多类似案件在社会上引起了关注。除了因为司法程序中对案件只进行程序性审查造成的不良后果外，更主要的原因是高校制定规章制度时忽略了对相对人的权利救济。一般规定的师生责任与义务相对较多，忽略了对申诉权和申诉程序的规定。在师生合法权益受到侵害时，在校内没有申辩的机会，缺乏有效的救济途径，只好求助司法机关[3]。

二、提高规章制度制定和执行质量的建议

（一）制定主体、制定程序要合法。高校规章制度作为学校依据法律法规的规定和法律的授权范围内制定的管理规范，是我国教育法律体系的延伸和补充，也是其可执行的重要体现。应体现的是学校意志，因此制定主体应该是学校，而不是任何下属的职能部门。由具体职能部门主持制定的过程中，一定要严格按照正当程序充分发扬民主，应有师生参与，广泛听取意见，摒弃片面追求速度与数量，走捷径、随意简化制定和修改流程的思想，进一步完善立项、审查等流程。参与制定人员应有校领导和相关部门职能人员，制定和修改原则上应由教代会审议，要经过投票决定，避免以个人意志或少数管理者的意志代替学校意志。高校的各项规章制度应有具体的职能部门按照要求，经过调研、论证、意见反馈等过程后形成，最终由领导层集体讨论决定，制定出制度试行稿经全体教师评议后生效，形成学校制度。同时，在制定过程中也要注意各个环节都要做到公平、公正、依法公开，以此实现权力制约和权益保障。为了保障程序的合法，需要进行严格的合法性审查，从源头上杜绝制定程序上的随意性。

（二）重视合法性审查，确保内容合法。由于国家的授权，高校拥有高度的办学自主权，高校规章制度属于国家法律的从属性法源，具有和法律类似的强制力和约束力，也因此具有法律可诉性。但是在实践过程中，往往出现依据规章制度进行管理时，在造成的侵害师生权益事件进入司法程序之后，司法机关很难进行实质性的审查，普遍只进行程序审查的案件，造成师生权益得不到足够的保障，甚至引起不良的社会影响。规章制度起草者应深入研究上位法，确保在法律法规授权范围内制定，避免制定与国家法律法规相冲突的规定。在制定过程中，应注意法律专业人员对起草内容进行合法性审查，一是审查权利义务内容，注意体现公平正义的法律精神，确保既能保障学校权益又能保障师生权益。二要注重条款间的逻辑结构，确保不同部门制定的规章制度以及不同条款之间的逻辑关系清晰，避免规定的重复或冲突。三要审查条款的文字表达，务必做到表述准确、全面，体现法律的严谨性。四要确保不与上位法冲突，不随意扩大高校的办学自主权或违反法律保留原则。学校的规章制度必须遵循合法、合情、合理原则，需要符合法律规定，同时要兼顾学生的合法权益，不能无限扩大乃至超过法律的范畴。因此要确保依法治校的顺利实现，对规章制度的合法性审查必不可少。

（三）充分调查研究，确保内容的合理性和正当性。规章制度是学校实现教育教学目标的具体指引和路径。主持制定规章制度必须全面了解学校的办学理念、性质、任务目标，对学校有清晰的定位，从规章制度最根本和核心的作用出发，结合充分深入的调查，了解师生需求与学校办学条件与现状，在此基础上着手起草内容，使规章制度具有内在的可执行性。我国法律之所以赋予高校自主办学权是基于高校的专业性和特殊性，因此高校的规章制度是在章程基础上为了更大程度上发挥高校的办学主动性而制定的。因此规章制度要在符合上位法的基础上充分体现高校的自主性，这就要求高校要从自身实际出发，在充分调查研究的基础上，制定出符合自身特点的规章制度。为了确保内容的合理性和正当性，规章制度制定必须基于本校实际情况因地制宜地制定符合本校实际发展情况的特色制度，而不是想当然地照搬照抄或背离制定宗旨而使规章制度因为失去正当性而无法执行或流于形式。

（四）建立必要的监督反馈机制。一部“良法”的价值在于实施，而前提是建立完善的事前、事中和事后监督机制。规章制度作为我国法律特别是教育法体系的延伸和细化，良好的规章体系是前提，但实施和收获良好的效果才是目的。前面提到的内容、制定主体和制定程序的合法性审查基本属于事前监督，而实施过程中的监督和实施效果的监督同样重要，因此高校有必要建立其专门的规章制度实施监督反馈机制。科学、合理地设置监督机构，确保监督主体的独立性，完善监督机构的工作流程，确保对规章制度的实施过程及法律效果给予及时、准确的监督与反馈，从而确保规章制度的制定和实施符合法律规定，体现法律精神，在实施过程中不断地提高全校师生的法律意识，最终实现依法治校[4]。

（五）建立健全高校内部合法权利救济机制。“无救济即无权利”，无论是法律还是高校的规章制度，不论规定了多少相对人的权利，如果没有规定权利无法实现的救济途径，都会流于形式而失去真正的价值。尽管新的《普通高等学校学生管理规定》对学生申诉制度的主体、范围、实现、管辖都作出了规定，但还存在范围不明确、程序模糊的问题。《高等教育法》虽然规定了教师权利，但完全没有提到如何救济的问题，而《关于加强依法治校的若干意见》虽然要求建立校内教师申诉渠道，依法公平公正解决教师与学校的争议，维护教师合法权益，但很多高校虽然成立了申诉委员会，但没有完善的工作制度，很多只是流于形式。要想切实保障教师的申诉权，应该在申诉机制中引入听证制度，以保证申诉过程公开透明，申诉结果公正合理，从而确保师生合法权益得到维护。