国家审计法律责任规范的问题与对策探索

樊一雯 赵勃琦

1．西安交通大学城市学院，陕西 西安 710016；2．新疆大学，新疆 乌鲁木齐 830017

审计是监督公共资源配置和使用、约束行政事业单位等主体行为，保障经济秩序的重要手段。经过三十几年的发展，我国的审计法律体系得到了不断完善，形成了以国家审计为根本的审计监督机制，对各个领域的经济活动进行了有效监督和控制。但随着经济活动形式和利益主体的多样化发展，在现行国家审计法律体系框架下，审计权力和法律责任不对等、法律责任规范中民事和刑事法律责任不明确、承担法律责任的主体偏重于被审计方、国家审计法律责任追究机制不健全等一系列问题越来越突出。分析相关法规条款的缺陷并找到优化对策，对于有效发挥国家审计的作用至关重要。

一、国家审计法律责任的内涵

针对政府部门、国有企业等审计对象，既可以直接由国家审计机构组织人员实施审计活动，也可以委托第三方专业审计机构，由具有相应资质的审计人员完成。而国家审计法律责任有两个层面的含义，其一是当负责实施审计的机构或人员的行为涉嫌违法违规，或者出具的审计报告质量有问题，抑或存在虚假信息，需要视情节、后果和适用法律法规的规定承担相应的法律责任；其二是当审计结果证明，被审计方的财务状况、会计信息存在问题时，相关单位和负责人的行为涉嫌违法违规，也要承担一定的法律责任。因此，审计法律体系中关于法律责任的规定，是约束各主体行为、落实国家审计相关规定的依据。明确各类违法违规行为的认定标准、责任主体和具体的追责程序，有助于提高国家审计的质量，使之在优化社会治理和规范经济活动的过程中发挥作用。

二、国家审计法律责任的主体构成

依据现行法律法规，国家审计法律责任主体涵盖了审计活动牵涉到的三大类组织机构和人员。首先，国家审计机构作为实施审计活动的主体，需要就审计结果的客观公正性负责，还必须确保内部审计人员的行为符合相关规定，例如不允许收受被审计方的财物等。其次，实践中，各级国家审计机构时常将审计业务委托给第三方专业审计机构，由其代为实施审计活动并出具审计报告。在此过程中，倘若受托方违约或者因其失误和违法违规行为损害被审计方的权益，受托机构、执行审计任务的从业者需要向委托方或被审计方承担相应法律责任。最后，在国家审计活动中，如果被审计方被证明有违反相关法律法规的行为，相应的单位、责任人和主管者都应承担一定的法律责任。

三、国家审计法律责任类型及现行相关规定

在现行国家法律法规体系框架下，行政、民事和刑事法律责任是最基础的法律责任类型。在各个领域的管理法规中，相应的法律体系也都会在上位法框架下界定相应的法律责任，对相关主体起到规范、约束和震慑作用的同时，依据行为性质和后果严重程度，对违法违规者给予必要的惩戒。在国家审计领域的立法文件中，对这三大类法律责任也都有所涉及。

（一）行政法律责任

在三大类法律责任的规范体系中，行政违法违规的性质最一般、后果最轻微，相应的惩处措施也最为温和。而在现行审计法及其实施条例、地方性法规和规章制度体系中，行政法律责任的位置十分突出。首先，在国家层面的法律条文中，针对不同国家审计主体，明确了责令改正、行政处分等七种行政处罚、处分措施[1]；其次，在下位法的立法过程中，多达百余部的地方性法规和政府规章，都对国家审计的行政法律责任作出了更为全面的规定。除了上述七种处罚、处分，部分地区还将治安处罚、赔偿损失、吊销执业资质等行政处罚手段纳入到了国家审计法律责任规范中。因此，在现行国家审计法律法规的框架下，对各主体行政法律责任的规定较为详尽，违法违规行为性质的认定和处罚、处罚标准也比较全面，能够起到一定的规范和约束作用。

（二）民事法律责任

行政法律责任侧重约束违法违规主体行为，而民事法律责任的履行更有助于保护相对人的权益，可以有效弥补其损失。但在国家审计法律体系中，对各主体民事责任的界定仅有概略性表述[2]。对于如何追究违法违规者的民事法律责任、落实相应的处罚措施，也只有笼统的规范。而且这些内容仅出现在部分地方性法规和政府规章中，在上位法中没有具体提及。因此，在国家审计领域的司法实践中，当相关主体行为涉嫌违反民事法律法规时，对其违约或赔偿责任的认定和追究都缺乏充足的法律依据，尤其不利于保护被审计对象的权益。

（三）刑事法律责任

刑事法律责任承担主体的违法行为后果较为严重，处罚措施也最为严厉。通常情况下，在经济、民事等各个领域的专项法规中，针对适用《刑法》的行为性质认定和追究程序都以《刑法》为依据。而在国家审计法律体系中，关于刑事法律责任的规定更加笼统，仅仅提到倘若相关主体行为构成犯罪，则追究其刑事责任。但对于应当采取什么样的流程来认定其行为性质、采用何种刑罚均没有具体规定。所以，对于国家审计活动中相关单位和人员涉嫌犯罪的问题，现行审计法律并无相应的法律责任规范，实践中只能参照《刑法》规定进行处理。

四、国家审计法律责任规范的缺陷

能否准确界定相关主体的行为性质并追究其法律责任，是衡量法律法规体系是否完善的基本标准。但通过前文的分析不难发现，现行国家审计法律体系在法律责任类型、违法违规行为认定标准和责任追究机制等方面均存在明显缺陷，无法为司法实践提供针对性的法律依据，无助于提高国家审计质量。

（一）下位法欠缺针对性和可操作性

原则上，下位法立法是为落实上位法服务的，地方性法规和政府规章的内容应在遵循上位法基本规定的前提下，结合当地执法需要，进一步明确相关条款内容，使之在实践中更具指导作用。但纵观国家审计法律体系中数量庞大、名目繁多的下位法，其中很多条款都复述了上位法的原文[3]。而对于具体实施措施并没有针对性的立法，导致其对司法实践的指导意义不大。例如关于审计机构及人员的违法违规行为，审计法及其实施条例中表述为禁止出现的行为或不得出现的行为。理论上下位法的立法机构应将这些内容具体化，并且提出相应的认定标准和处理办法。但绝大多数地方性国家审计法规和政府规章并没有针对性的条款，无法形成有效约束。

（二）各主体的权力与法律责任不对等

审视现行国家审计法律法规中关于各主体权责的规定，就会发现其对不同主体的权责分配极不均衡。体现为赋予了国家审计机构及其内部审计人员更大权力，而在法律责任界定方面，倾向于约束、监督被审计对象和第三方审计机构及其执业人员[4]。这种权责不均衡现象，一方面不利于有效监督国家审计活动，无法起到约束相关人员行为、提高审计质量的作用。另一方面，审计权力和法律责任的不对等，造成了事实上的不公平，不利于规范审计行业管理，也无法有效保护各方的权益。

（三）民事和刑事法律责任相关规范不健全

行政、民事和刑事法律责任对于维持各个领域的秩序必不可少，但在现行国家审计法律体系中，存在明显的法律责任单一问题。司法实践中，对于各主体的违法违规问题，往往只能找到行政处罚或处分依据。一方面导致权益被侵害的一方无法得到法律救济，也发挥不出国家审计的监督职能。体现为当被审计对象因国家审计主体失职、渎职等行为遭受损失时，无法依据现行国家审计法律追求其民事违约或赔偿责任。另一方面，偏重于行政处罚和处分，还导致各主体违法成本过低，让国家审计法律体系缺乏约束力。

（四）没有有效的追责机制

在明确法律责任主体及其应承担的责任的情况下，启动相应司法程序追究其责任，才能有效惩处违法行为、规范各个领域的秩序、保护相对人合法权益，达到立法的根本目的。但在国家审计法律法规中，对各类违法违规行为的描述过于笼统，没有制定针对性的标准，也缺乏规范性的追责程序。导致实践中很难清晰界定国家审计活动中渎职、侵权等行为的责任主体和行为性质。例如针对审计报告失实的问题，依据现行法律法规，很难区分和认定国家审计机构及其内部审计人员、受托第三方审计机构和审计人员分别应当承担何种法律责任。所以，即便给被审计方造成了损失，也很难通过追责加以弥补，也无法对违法违规者形成有效监督和震慑。

五、完善国家审计法律责任规范的有效策略

鉴于国家审计在维持经济活动秩序、约束和规范政府部门履职行为等方面的重要作用，必须对现行相关法规中关于法律责任的内容进行完善，均衡各主体的权力和法律责任，建立起国家审计法规与刑法等法律的有效衔接，使之具有更强的约束力和实践意义。

（一）优化下位法立法理念和实践方法

针对国家审计法律体系中下位法立法存在的问题，要从优化立法理念和实践方法入手，对现有规章和地方性法规的相关条款进行优化和完善。首先，对于下位法中复述性质的部分，应简化其表述形式，修订为“依据《审计法》相关规定……”等形式。与此同时，对上位法中已有的关于各主体行为性质和法律责任的条款，在地方性立法过程中加以细化，使之符合当地的司法实践需要，达到落实国家相关法律法规的目的。其次，结合各地在国家审计领域执法活动中遇到的问题，进一步完善地方性法规和政府规章，使之更具针对性，不断加强国家审计法律体系的约束力。

（二）细化各主体的法律责任

针对现行国家审计法律体系中各主体权力和责任不均衡的问题，要进一步细化所用主体的法律责任，尤其是国家审计机构及人员，以强化对审计领域中各方行为的监督和约束，公平地保护各方合法权益。首先，针对当前国家审计活动中存在的审计报告失实等典型问题，结合相应后果明确各方主体责任。尤其是在由国家审计机构委托给第三方的审计业务中，如果出现了违法违规现象并造成一定后果，责任如何划分、损失由哪一方赔付、遭受损失者应如何寻求法律救济，都应给出明确规定。其次，在现行国家审计法律法规条款基础上，对不同主体的违法违规行为进行细化和分类，明确相应的认定标准和适用惩处措施，为司法实践提供可操作的法律依据。最后，完善法律责任条款中审计行业从业资格相关内容，针对国家审计机构内部审计人员和第三方审计机构执业者的违法违规行为，应采用公平的惩处标准，促使二者的审计权力和法律责任趋于均衡合理。

（三）健全民事和刑事法律责任相关规范

为了强化国家审计法律法规的威慑力，有必要健全民事和刑事法律责任相关规范。一方面，通过梳理和优化现行相关条款，建立国家审计法律法规和《刑法》等适用法律之间的联系，促使各类法律责任的认定标准和司法程序有效衔接。另一方面，改变国家审计法律法规侧重行政处罚和处分的现象，对审计人员及责任单位的违法违规行为，在适用法律范围内追究其民事和刑事责任[5]。促进国家相关政策和法规的落实，让国家审计起到提升社会治理能力和公共资源利用率的作用。

（四）构建有效的追责机制

在优化法律责任构成、明确各主体违法违规行为认定标准的基础上，为了落实相关规定、提升国家审计质量，必须构建更有效的追责机制。首先，通过完善相关制度强化对国家审计活动的监督，明确审计工作的信息公告内容、时限和范围，以便公众和有监督职责的相关部门及时洞察违法违规问题。其次，规范国家审计法律责任的追究程序和执行办法，明确涉事各方的权责，落实违法违规行为的民事和刑事责任。

六、结束语

针对现行国家审计法律体系中法律责任规范的缺陷，通过分析上位法和下位法相关条款，结合在司法实践中界定、追究各主体法律责任时遇到的典型问题，对于不同主体权力和法律责任的不对等、刑事和民事法律责任表述笼统等问题，探索通过优化立法理念和实践方法、完善相关法规内容和构建有效追责机制等措施，提升国家审计法律体系的约束力。