地方政府合作中政治与法律结构耦合的生成——基于社会系统论的视角

杨 翠

东北师范大学政法学院，吉林 长春130117

引言

随着京津冀协同发展、长三角一体化、长江经济带等区域战略的提出与城市群建设的快速发展，大量地方事务不再囿于一个行政区域内，河流污染、大气雾霾等跨行政区域的公共问题日益增多。地方政府之间必须就公共事务展开横向联系，共同协调解决行政区域内单一政府无法解决的矛盾，地方政府合作不断展开。具体而言，地方政府合作就是在一定区域内，两个或两个以上不相隶属的地方政府基于一定的合作机制而相互协调、共同处理跨行政区事务的行动。我国作为单一制国家，实行从中央到地方的纵向层级权力配置。《宪法》和《地方组织法》等有关法律对地方政府在其辖区范围内管理本地区相关事务有明确规定，但没有关于地方政府横向关系的规定，对区域政府合作没有相应条款予以规范。这使得地方政府合作缺乏宪法和法律制度的保障，面临于法无据的尴尬局面。权力运行缺乏法律赋权容易导致有效性缺失、执行不力等问题。面对地方政府合作中对权力有效性的现实需求与法律供给的缺位，有学者提出应对地方政府跨域合作进行合宪性补正，在宪法文本中加入有关地方政府跨域合作的条款，来证成地方政府跨域合作的合法性[1]。但这一观点的实行受到中央动力不足的制约。我国宪法修改一般是由中共中央向全国人大会议提出修改建议再得以启动，中共中央扮演着推动者的角色。但从实践情况看，中央在推动地方政府合作方面更多是依靠颁布政策而非制定修改法律，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《东北地区振兴规划》等多项区域政策。在治理方式上，中央更倾向于运用行政手段而非法律手段解决跨行政区域问题。例如，我国《环境保护法》第二十条规定，跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。还有学者基于现有宪法框架和法律体系稳定性基础提出区域立法合作的设想[2]，但我国《宪法》《立法法》没有规定各省之间和各市之间可以跨行政区域协同立法，导致区域协同立法陷入缺乏合法性依据的困境。地方立法机关因为惧于区域协同立法面临的违宪违法风险而较少从事区域协同立法活动，协同立法成果少，协同立法的功能和意义不能得到有效发挥[3]。即使可以先推动区域立法的试行，各地方政府也会因立法权限不一导致操作障碍[4]。因此，区域立法虽然起步比较早，又具备专业的组织机构，但立法成果不多，地方立法滞后于地方政府合作的推进步伐，发挥的作用有限[5]。

综上所述，地方政府合作中政治与法律的关系，不仅是决定与服从的纵向关系，更有相互影响、相互依赖的横向关系。政治与法律两者既区别又联系，既相互分离又相互制约，分别具有不同功能。同时，当前的地方政府合作的发展实际需要突破现有法律框架，而政治体系自身又无意和无法改变现有框架，法律与政治在地方政府合作实践中体现出一种相互掣肘的关系。对于政治需要法律赋予其合法地位但又制约法治的发展的这种关系，有学者将其称为“欲拒还迎”[6]。系统论中的“结构耦合”（Strukturelle Kopplung）概念解释的是一种同时性而非因果性关系，因此可以借此理论将政治与法律视为各自分立的系统，同时又相互借用、相互依赖而形成特定的联系。该理论可以说明各个功能系统如何在维持自身同一性的前提下回应相互之间的影响，可以有效规避纵向层级问题的制约，能够对政治与法律各自的运作状态以及两者之间的互动关系提供理论解释，在现行体制框架内重新认识二者的关系，使其在现有框架内更合理地运行。

1 结构耦合的内涵：系统论视野中的系统与环境

1.1 系统与环境的差异

结构耦合概念最初来源于细胞生物学领域，马图拉纳在20 世纪70 年代提出“自我再制”概念来描述生命体的组织原则。自我再制式组织是在封闭性的基础上进行自我生产、自我维持，同时也是开放的，以实现与外界环境的接触[7]63–67。德国社会学家尼克拉斯·卢曼将“自我再制”概念引入到社会现象领域的研究中，形成社会系统理论中结构耦合概念的基础。卢曼认为，现代社会是一个去中心化的功能分化的社会。去中心是指政治、经济、法律、艺术等社会子系统从社会中分出，功能分化是指它们各自封闭、地位平等并承担特定的功能。一个子系统本身因其功能而设立，围绕着功能需求生成特定的系统。政治系统和法律系统由于承担不同的功能需求，各自发展为社会的一个子系统。政治系统的功能是做出“具有集体约束力的决策”，法律系统的基本功能是“稳定一致性一般化期望”[8]。每个社会子系统都通过特定的二元符码实现特定功能，展开系统内部的运作。政治系统的符码是以权力为媒介的有权/无权[9]，法律系统是以法律为媒介的合法/非法[10]。

在系统中，每个子系统都具有完全的自主性。因此，在社会大系统中，政治系统与法律系统不能混淆，因为这两个系统之间“没有任何其他的子系统能够在功能上替代它”[11]。系统功能的不同形成差异，差异是维持系统运行的根本动力。一个系统具有独自的功能，依据二维符码识别自己所能处理的沟通，藉此划定系统的边界。各系统之间存在着界限，所有不能为该系统的二元符码所识别的沟通（即系统排除在边界之外的部分）就构成了该系统的环境，由此形成系统与环境的区分。一个系统将其他系统视为环境，而其他系统也同时将该系统视为环境，这种系统之间互为系统和环境的现象被称为“结构耦合”[12]。结构耦合使得社会子系统既要保持运作上的封闭性以实现特定功能，又要通过系统围绕着符码自我生产以维护社会分化。因而，在卢曼的理论中，区分成为系统理论的出发点，成为结构耦合的生成前提。

1.2 系统运作上的封闭与认知上的开放

在系统中，各子系统通过功能特定化与代码化运作实现了系统自身的运作封闭性。社会中，各子系统之间及其与环境（即其他子系统）之间是各自运作的，系统功能专一化，不可避免地受到其他社会子系统的影响。一个系统要获取另一个系统的信息，就必须通过相应的渠道与这个系统产生连结，并且可以将外部信息转化为自身系统可以识别的符码。如果缺乏这个环节直接进入系统内部运作，就会造成系统内部运行的混乱。这意味着“系统无法透过自身的运作而使其与环境连结在一起”[13]490，而只能通过结构耦合所提供的条件化渠道来感知对方获取信息。“如果一个系统持续性地以其环境中的特定属性为前提，并在结构上依赖于此，就应该说存在着结构耦合”[14]441。结构耦合概念包含着某种系统与环境连接与沟通的“渠道”含义[15]。系统之间的相互作用，只能通过系统间的结构耦合构成与外界交换信息的特定渠道，而且除了特定渠道之外，外部环境的因素就不再能够对该系统产生直接影响。

就政治系统与法律系统的关系而言，政治系统与法律系统通过各自代码化运作构成自身的运作封闭性，但又互为对方的环境，互相激扰，从而保留了互相影响的可能性[15]。政治系统与法律系统在各自界限内封闭运行的同时，因为环境中的事物有可能与系统内部的结构与运作相关，系统通过特定的渠道来感知对方获取信息，选择性地接受外部系统环境的影响。换言之，如果没有环境的影响，系统自身的运作也就无法继续下去。因此，系统在封闭的同时，必须对环境保持开放，接受环境中的各种激扰。在这里，系统作为开放式的系统，与环境保持着交换关系，因此，每一个子系统同时具有封闭性与开放性的双重属性。无论是政治系统还是法律系统，都是按照各自的代码和媒介，运作上封闭和认知上开放地运作的[16]。系统“运作上的封闭”和“认知上的开放”作为结构耦合的渠道，使得结构耦合既做出分隔又形成连结[13]509，构成系统的存在及运作的实际状态。

1.3 包容与排斥基础上系统的不断完善

系统离不开环境，系统与环境处于同等重要的地位。系统与环境之间不存在直接的因果关系，它在环境改变的时候自己调整内部的组织，而不是被外界因果地限制着以及单线地被规定[7]26。环境不能决定系统，不能直接干涉或者控制系统的运作。外部环境因素对系统的刺激与激扰，会导致系统内部结构与运作的调整，但这种调整是系统在面对外部刺激时依据其内部的机制做出的回应。当系统受到环境的影响时，“环境中的某些要素被系统的结构所包容与接纳，而某些要素则被结构所排斥”[16]。被包容的要素就能够对系统产生影响，被排斥的要素很难对系统发生直接的影响。这种包容与排斥说明耦合意味着一种区分，即系统之内侧与外侧的区分：内侧包含着对刺激的承认，而外侧则保持对环境的冷漠[16]。

在系统论看来，区分维持差异，防止系统之间出现同化的趋势，所包含的与它所排除的同样重要。系统只会接受到被承认的影响因素，会以限制的方式接受外在环境的某些特定刺激，在选择吸收的同时也意味着放弃外在环境其他形式对系统的影响。对于系统本身而言，这说明“结构耦合的形式因此限制并缓和了环境对系统的影响”[14]441，会排除其他无关因素的进入。社会各子系统在向环境开放的过程中，根据自身运作上的封闭性、系统内的程序规定，能够有效、快速、稳定地对环境中的影响因素加以抉择并作出决定，只接受环境中其组成部分生产所需要的东西。结构耦合强调两个要素之间非必然的选择关系，结构耦合的概念包含着某种高度选择性的因素[15]。结构耦合在使两个系统之间相互激扰、产生连接的基础上，不断选择、吸收与排斥，提高了系统自身学习和改变的机会。系统不断区分与选择的过程，也是诸系统定义各自系统的过程特征以及系统自身的过程，以让各自系统自身的定位更加明确，促使系统内部自我修正与不断完善，从而解决各自系统所存在的困境。

根据以上分析，结构耦合就是在社会功能分化的基础上，社会子系统在维持内部自主性的同时，选择性地接受外部环境对系统的激扰，使得系统内部完成自我塑造、自我修正。或者说，两个或多个子系统之间持续发生影响的形式即为结构耦合。

2 结构耦合生成的条件：政治系统与法律系统的自我运行与功能分化

2.1 权力核心基础上政治系统的自我运行与功能分化

地方政府在合作中为了处理跨区域事务，其部分行政权力需要跨行政区域行使。如晋陕豫黄河金三角区域合作中，山西的临汾、运城，河南的三门峡和陕西的渭南分属三个省份，管辖权力需要跨越各自行政辖区边界，即地方政府需让渡一部分行政管辖权。“行政管辖权的让渡是指参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节交由某一区域性的管理机构行使,从而形成一种或几种区域管辖权的过程”[17]。让渡后形成的是一种超出地方权力空间界限的、区域层次的行政管辖权或管理权，这是我国权力管辖具有属地原则，地方政府在所辖行政区域内独享行政管辖权，具有局部性与排他性。这种区域内行政权力与让渡出的区域外部行政权在系统内部形成了差异，产生了让渡管辖权与非让渡管辖权的区分。在地方政府合作中，政治系统的运行是以行政权力为核心的，地方政府间就行政管辖权让渡达成共识，标志着行政管辖权让渡的正式确立，也意味着地方政府间实质性合作的开始。作为系统内部的沟通符号，让渡的管辖权和非让渡管辖权在系统内部作为在权力基础上分化出的二维符码，构成了系统相对自律性的基础，能有效推动政治系统内部的运行，促进系统内部的功能分化。

系统论认为，在外部环境的变化与符码的推动下，系统内部不断分化出相应的新的组织机构，以化约外部环境复杂性对系统内部的影响。在地方政府合作中，政府间联席会议和区域合作组织是功能分化的两个主要成果。联席会议作为政府间横向协调机制，是地方政府之间为了自身利益创设的制度形式，它使得不同区域政府及政府部门之间就涉及本部门的事宜可以相互衔接，各个地方政府沟通交流形成合作的共识，具体内容包括推进合作发展的规划、制定工作方案、处理区域合作中的有关事宜。目前，已有的联席会议制度包括各种论坛、峰会、洽谈会等形式。

在地方政府的合作中，机构是权力的载体，让渡出的行政权力需要相应的实施机构以督促解决合作中出现的问题，决定政策的具体落实。这一系统内部新的功能需求，促进了区域合作组织的产生，如东北东部区域合作组织、长三角城市经济协调会等。这些合作组织基本上是在一定地域范围内，由多个相同或不同行政级别的地方政府基于共同需要而自发成立的区域性协调机构[18]。总之，政府间联席会议和区域合作组织的诞生，维持着政治系统在地方政府合作中的发起协调和执行层面的功能。

2.2 立法核心基础上法律系统的自我运行与功能分化

基于我国的纵向权力配置体系，地方政府权力来自中央的赋权。因此，在我国的地方政府合作中，法律系统与政治系统处于不相等的地位，政治系统对法律系统具有决定性的影响。我国初期的地方政府合作更多地来自国家政策的推动，国家政策属于政治系统，相较于政治系统而言法律系统属于后发形成。法律系统在地方政府合作中具有保障与制约功能，依据系统功能的不同，用行政手段无法完全解决法律系统的问题，法律系统面临自身无法自足的问题。当法律系统观察到政治系统的区域内权力与让渡权力的区分后，促使法律系统通过以立法为核心的沟通，在其系统内部生成所需要的结构与功能，并让自身功能逐渐完善。

法律系统的发展在地方政府合作初期主要表现形式是制定政府规章。如2006 年辽宁、吉林、黑龙江三省政府联合发起省际间立法合作，签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，合作具体事宜则由各省法制办负责。然而，一旦涉及机构改革，法制办被撤销，就会影响到合作的持续运作，因此，这种协作方式的稳定性和长期性无法得到保证。随着地方政府间合作机制的不断发展，地方政府间专门的区域立法联席会议随之出现。会议有专门机构专人负责，定期召开，并有相关主要领导出席，中央负责人到会指导，较之前功能更加完善，出台的相关政策更有针对性。但是，由于地方政府规章主要是政府机关间的信息沟通，政府之间的立法协作没有涉及省级人大层面的立法协作，法律效力层级不高。尤其需要注意的是，政府规章作为政治系统，在以合法/非法为符码的法律系统内必然无法沟通，因此，需要向地方政府间联合立法过渡，地方政府法规发展成为必然。“地方的协同立法还不足以适应现实需求，还应当有更高级的形态——地方共同立法”[19]，开展地方人大的联合立法的探索。当前，以京津冀协同立法为代表，人大立法合作不断发展。2017 年通过的《京津冀人大立法项目协同办法》标志着京津冀人大立法项目协同机制正式确立，协同立法制度体系不断走向深入。总之，由最初黑吉辽三省立法协作到京津冀协同立法、联合立法的提出，法律系统在政治系统的持续影响下不断完善。

3 结构耦合生成的渠道：政府间行政协议

卢曼认为现代宪法从根本上促成了法律与政治的结构耦合[20]，并将宪法视为法律系统与政治系统结构耦合的机制。随着我国法律与政治建设的不断发展，张海涛则认为“可以充当政治与法律的结构耦合机制的并非仅仅是宪法，而是应当更加广泛地着眼于本土化中的政治与法律的交互关系”[21]。根据对结构耦合内涵与特点的分析，如果说政治与法律在中央层面的交互关系体现为宪法，那么在地方政府合作中就体现为政府间行政协议。行政协议这个结构耦合形式所设置的条件化渠道，可以有效起到两方面的作用：一方面，在封闭性的基础上限制了政治系统与法律系统相互影响的渠道与形式，以维持界分，防止去界分化；另一方面，增加了政治系统与法律系统耦合的可能性，既激扰系统又接受来自系统的反馈，使得结构耦合既做出分隔又形成连结。

3.1 维持政治系统的有效界分

行政协议是指某个区域内的两个或两个以上的地方行政机关互相意思表示一致而达成协议的行为，本质上是一种对等性行政契约[22]。政府间签署的行政协议从属性上看是属于政治系统的政策文本，是地方政府间为了解决跨域治理问题、实现共同利益而签署的。它作为保障区域发展一体化的治理机制，是地方政府自发生成的一种制度创新模式，是政治系统内部自我生成的结果。例如，黑吉辽三省为了整合立法资源、降低立法成本、提高立法质量和效率而联合签订的《东北三省政府立法协作框架协议》、长三角地区为推动教育发展而签订的《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》、为推动旅游发展签订的《环淀山湖战略协同区一体化发展合作备忘录》等就属于政府间行政协议。这些协议都是地方政府为了自身发展，在符合本地区利益基础上自愿签订的，是源于系统内部自身运作产生而不是由环境预先设置强加的，从而源奠定了政府系统封闭运作的基础。

一般而言，行政协议具备以下特点：一是公平合理。由于行政协议的缔结是协议各方采用互利互让、平等交流的方式达成的一致结果，所以能获得各方认同，能保证参与各方的权利，有效协调双方利益，确保协议各方地位平等。二是针对性强。合作各方可以自由选择合作的对象、方式和内容。协议内容能满足不同合作方的需求，且为合作各方所共同接受，对于解决争议问题有重要作用。三是简便易行。行政协议相较于立法，制定程序简化，方式简便易行；相较于法律法规能更加快速便捷、及时有效地处理问题，更有利于跨域政策的执行；相较于政府间联合立法等协调机制，更具有实效性，更易于发挥作用。据此可以看出，行政协议可以有效维护各方利益，具备事前协调、事中执行和事后监督的完整的运行程序，可以保证行政协议作为一个有效沟通机制在系统内部的合理运行。然而，行政协议与立法又形成差异，政治系统对法律系统的影响并非全面渗透，行政协议不能完全替代法律，但是可以维系政治系统与法律系统的有效界分。由于我国政治相较于法律占绝对主导地位，因此，只有对政治权力实行有效限制，维持政治系统的界限，才能保证系统的平等运行。这是其他合作机制，如地方政府合作组织、地方政府联合立法等无法做到的。因此，政治、法律子系统通过行政协议这个结构耦合形式所设置的条件化渠道，能够实现与外部环境交换信息和产生连结。总之，行政协议作为结构耦合机制，限制了政治与法律相互影响的其他渠道，形成了系统运作的封闭性，保证了系统的自主性，维持了系统间的功能分化，成为结构耦合生成的有效渠道。

3.2 对法律系统形成激扰

行政协议的签约主体是政府和政府职能部门，政府间行政协议作为政策文本，将政府间的合作事项、合作双方的权利义务、合作方案、争议处理等内容确定下来，具有规范合作方式和合作事项的作用。但是，行政协议一般没有系统规定不执行政策的法律后果和相关的法律责任，因此，有观点认为，它是属于政府之间关于执行政治、经济、社会、环境等政策所达成一致的合作性政策文件而非所谓的法律文本[23]。作为政策文件，由于我国《宪法》和《立法法》并未明确确认行政协议的效力，因而缺乏执行力的约束机制，不能依靠强制力保证实施。还需明确的是，在目前地方政府合作的机构设置上，尚未建立独立的第三方执行和监督机构，缺少协调纠纷和保障机制，这就无法保证行政协议的有效实施，很容易成为一纸空文。

也有观点认为行政协议属于法律文本，政府间行政协议是区域政府间实现平等合作的一项法律机制，是各行政区地方政府就跨越行政区的公共行政事务开展合作治理的一种自我约束机制，也是各行政区地方政府为避免府际合作中行政职权交叉、解决行政权限冲突的一种方式[24]。作为法律文本主要体现在处理政府合作的纠纷问题上，行政协议作为政府跨域治理的法制基础，可以有效保护当事人及其他关系人权利及利益[25]。府际合作纠纷性质上是一种法律争议，行政协议在处理纠纷时即使是采用政府行政手段也必须符合法律规制。但从目前各地签订的府际契约条款来看，行政协议作为法律文本还存在缺陷、不够完善，如行政协议的条款内容多是原则性、政策性规定，缺乏明晰的法律规则性，权利义务约束力方面的规定不强，违约责任内容含糊，从而使得政府很难明确自身的责任，无法起到相应的作用。

行政协议存在是属于政策文件还是法律文本的争议，说明行政协议有协调政府间合作和处理纠纷的功能，具有政治与法律的双重属性，作为结构耦合的形式能有效连接法律系统与政治系统，并可以将环境中的信息进行转化，使二者产生沟通。当然，行政协议作为法律文本还存在缺陷，说明系统是不自足的，增加了系统间相互影响的可能性，促进了系统之间结构耦合的发生。政治系统可以通过具体内容与法律系统产生有效的激扰，从而引起法律系统运行的变化，二者通过行政协议相互影响的可能性提高，但是又不影响各自运作的封闭性。

4 结构耦合生成的作用：促进行政权的合理运行与法律功能的不断完善

行政协议作为政治系统与法律系统结构耦合的形式，是政治系统与法律系统共同发展的产物，兼具政治与法律共同的属性。结构耦合的生成会使得法律与政治系统内部发生变化，为解决系统内部的矛盾提供方法与途径，促进系统的完善与发展。

4.1 提供合理性依据，促进行政权的有效运行

行政协议的契约属性为权力的合理运行提供了保证。一方面，行政协议奉行主体平等原则。政府间行政协议是互不隶属的行政主体之间签订的一种契约，缔约各方在订立合作协议的过程中主体地位平等，以平等协商和妥协的方式达成合作的一致性行动方案，形成决策以解决现实问题。行政主体之间不存在层级或隶属关系，参与合作的行政主体无论其行政级别是否相同、地域大小是否相似、经济发展水平是否相近，其法律地位都是平等的。如长三角的区域政府合作中既包括直辖市上海市，也包括副省级的南京市，还有地级市嘉兴市，但协议各方法律地位是平等的。另一方面，协议的缔结是政府间合意行为。合作协议的订立是协议各方通过协商，在平等自愿的基础上，就相关的合作事项意思表示一致、达成合意。缔结者自愿决定是否参与合作协议的缔结，可以就合作协议的条款和内容充分表达自己的意见。整个过程体现了自发自愿原则和对双方意志的尊重，避免了强制与服从，保证了政府之间合作的稳定。

行政协议的平等原则与合意行为突破了纵向层级权力关系和行政主体关系的制约，增加了横向政府之间的信任，因此，虽然行政协议是地方政府合作治理中自我创新的产物，似乎没有制度上的合法性，但是具有共同认同的事实上的合理性，为权力跨行政区域行使提供了正当性依据，保障了地方政府之间权力运行的合理性。正是因为行政协议具备以上的优势，在我国近年的区域合作中，地方政府及其职能部门签订了大量行政协议，成为当前地方政府合作中最有效的机制。目前，行政协议数量众多，内容广泛且呈积极增长态势，主要表现为“规划纲要”“合作框架协议”“合作宣言”“合作意见”“合作备忘录”等，如《长江三角洲地区城市合作协议》《珠江环境保护区域合作协议》《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》《泛珠三角区域环境保护合作协议》。据2016–2019 年间统计显示，我国地方政府间签订各类政府间行政协议51 份，涉及信用体系建设、医疗保障、科技、交通、环境保护、金融投资等多个方面[5]。当前，通过缔结行政协议开展合作的模式得到越来越多地方政府的青睐。

4.2 明确权力界限，促进法制功能不断完善

根据我国宪法规定，地方政府权力来自中央授权，地方事权并非地方政府固有的权力。我国宪法和其他法律没有具体规定中央与地方的事权划分标准与界限，但是按照常规，“地方事务是地方事权的事务标准，既是地方人大又是地方政府的事权范围”[26]。在行政管理中，按照事务管辖权的范围对中央与地方权力进行分工，地方事务与地方事权相互对应构成事物的一体两面。当前，随着地方政府合作的深入推进，地方事务已不再局限于一个行政区域内。地方政府合作涉及地方事权的跨界行使，行政权力跨出行政边界，地方事权范围需要重新划定。但哪些事务属于地方事务、应该如何界定，如果缺乏一定的标准，在实践中就会界限模糊，地方事务成为地方事权的配置标准就会失效。

在地方政府合作中，在既缺乏法律界定又无实践标准的情况下，行政协议作为耦合结构可从系统内部需求出发，通过外在环境的激扰对影响因素进行主动识别与有效筛选，从而起到对地方事务有效划分的作用。行政协议的内容既包括地方事权，也涉及中央事权，含有对地方政府处理事务权力的认可。基于处理跨区域事务中地方自主权与中央授权的关系，可以将行政协议划分为三种类型：第一类，跨区域事务既可以由地方政府协商解决，也可以由中央政府决定；第二类，跨区域事务先经各地方政府协商，经协商未能达成协议的，由中央人民政府解决；第三类，授权或鼓励地方政府自主开展区域合作[27]。这种类型划分折射出地方政府在合作事务上所具有的权限范围，依据协议内容所涉及的地方事务范围，地方自主权限也就有所不同：若中央政府制度供给过剩，中央权力对地方政府过度干预会造成地方政府的自主性缺乏；若制度供给不足，则会影响到中央政府控制力。例如，地方政府为避免实施风险，或者为了争取将区域行政协议上升为国家战略而获取更大利益的需要，行政协议作出后地方政府通常主动报请中央批准。但这一过程会涉及行政成本与实施效率，同时也涉及地方自主权的保障问题。

行政协议的分类既可以反映出地方政府在处理跨区域事务中所需要的权限范围，也可以对地方政府执行中央事权的内容进行识别。例如，需要中央政府进行审查和备案的行政协议，就是要将纠纷的解决权限交给上级权力部门，由其代替法律系统行使纠纷的解决与监督的功能。但是，这里易产生矛盾的是：保证协议的有效实施属于法律系统的功能，但我国行政协议的协商条款仅包含地方政府的行政自主权，不包括地方立法和司法的自主权。这反映出在行政协议制定和执行中法律系统的功能缺失，需要进行司法制度改革，在法律系统内部完善行政协议的监督与审查，不然就会造成系统功能的错位。如何完善，可以借鉴域外的经验，即专门设立一个部门。如在北基垃圾处理紧急互助协议中，约定双方在契约执行中有争议时由行政法院来协调解决[25]，从而使协调成果的约束力和执行力得到了保证。

5 结语

综上所述，政府间行政协议是地方政府的创新机制，作为结构耦合形式将政治系统与法律系统区分开并形成特定的联系，相互解决自身的内在困境或者悖论，有效起到系统间“特定渠道”的作用，从而使得地方政府合作从决定与服从的关系向耦合的关系转变，阐明了地方政府合作发展的新趋势和新方向。结构耦合关系的生成，可以为我国当前地方政府合作中的政治与法律关系研究提供一个新的视角，摆脱法律与政治决定关系框架的制约，有助于更深入地理解地方政府合作现象背后的深层结构与机理。从耦合的角度看，当前地方政府合作面临的问题为政治与法律相互牵制的困境提供了新的解释路径，也为地方政府合作行为的正当性提供了理论支撑。同时，根据行政协议在结构耦合中的重要性，相较于协调立法等其他机制建设，可以得出行政协议先行的有力证据。

需要指出的是，结构耦合的前提是社会子系统各自平等地封闭运作，这就意味着法律系统与政治系统自身必须“发育充分”，即结构耦合是政治与法律两个共同演化的系统同时成熟的结果。但是，在我国当前的单一体制下，政治与法律还不能脱离决定与服从的关系，并且地方政府间自发的合作在我国还属于新生事物。因此，在当前的情况下，政治与法律还无法充分形成一个功能成熟的、运行封闭的、地位平等的社会子系统。这既需要我国地方政府合作实践的不断发展，也需要社会系统理论在解释本国问题方面不断加强。