社会组织参与矛盾纠纷化解的优势、困境及对策——以南京市X区为例

常 婷

南京森林警察学院治安学院，江苏 南京 210023

基层治理是基石，国家治理离不开基层治理，社会组织是基层矛盾纠纷化解的重要社会力量。党的十九届四中全会提出了构建现代化的国家治理体系和提升治理能力，尤其强调了发挥社会组织、人民团体的功能和优势，达到政府治理与群众自治的良性发展与互动，筑牢基层社会治理的基石。近年来，南京市不断在探索社会组织积极有效参与社会治理，特别是矛盾纠纷化解的对策，也制定了一系列政策积极推动社会组织参与社会治理，发挥社会组织的优势，包括鼓励、支持社会组织积极拓展资金渠道，进行多样化的运营模式，政府部门也不断转变治理理念，尊重社会组织的主体地位，为社会组织培育专业化人才创造条件，完善政府购买社会服务的体制等。本文以南京市X区为例，依据社会组织参与矛盾纠纷化解的访谈内容，总结了社会组织参与矛盾纠纷化解的优势，分析了社会组织参与矛盾纠纷化解的现实困境，针对目前的主要困境提出了完善对策。

一、社会组织参与矛盾纠纷化解的优势

（一）社会组织的性质：运作资本的社会性、公益性

社会组织属于第三方自治组织，独立于国家和市场，具有高度的公益性质。第三方社会组织不以营利为目的，在提供公共服务时更加专注，对社会公益事业具有更强的责任感。社会组织在矛盾纠纷化解中具有突出的优势，更容易取得群众的信任，社会组织无形中就获得了大量的社会资本，具有矛盾纠纷化解的重要基础。［1］

（二）社会组织的作用：防范、沟通

社会组织大多数是来源于群众、扎根于群众的基层自治公益性质的组织，便于搜集和传达人民群众的各种诉求和需求，能够及时化解社会矛盾纠纷，解决群众的社会需求。社会组织作为公权和私权的“中间纽带”，能够连接政府和社会，实现与政府的对话。因而，社会组织发挥了两个方面的作用：一是矛盾发生前，社会组织可以有效动员社会力量和社会资本，听取、汇集、反馈民意，及时发现问题，预防矛盾的发生；二是矛盾发生后，社会组织能够构建一个利益协商沟通平台，协调群众之间、社会与国家之间的利益矛盾冲突，防止矛盾纠纷激化。

（三）社会组织的范围：范围广，领域多

根据查阅的官方资料，截至2020年9月底，南京市、区两级共有社会组织14964家，近年来，在国家政策支持下，社会组织持续增长，其中，社区社会组织5110家。涉及养老、儿童、矛盾调解、助困，涵盖了文化娱乐、体育运动、生活、慈善等和人们生活息息相关的领域，也有社区专业矛盾调处，比如，涉及医患纠纷、劳动纠纷、行业纠纷等。社会组织发展快，领域广，能够满足群众多样化的需求。社会组织制定了相应的规章制度、服务范围、服务客体，具备一定的专业能力，因此，社会组织能够为群众提供多样性和差异性的服务。

（四）社会组织的效用：高效性、灵活性

社会组织在化解矛盾纠纷时具有高效性和灵活性。矛盾纠纷具有动态演化的过程，矛盾的解决也具有一个过程，一次调解不一定能解决矛盾。矛盾关系可能持续一段时间并衍生出新的矛盾纠纷。特别是一些突发性的社会矛盾，需要及时介入、及时解决才能防止引发严重的结果。与公权力部门相比，社会组织的组织结构和运行方式简单，能够及时根据矛盾纠纷的发展变化调整调解策略和处理手段，更有时效性和灵活性。

二、社会组织参与矛盾纠纷化解的现实困境

（一）资金来源单一，过度依赖政府

社会组织在成立初期就是依靠政府购买服务，主要的资金来源就是政府的财政资金，经费保障不足。据统计，社会组织经费的94.6%来源于政府资助，来源于个人或社会捐赠的经费比例不到5.4%。由于政府购买社会组织服务的周期短，资金总量少，部分社会组织会迎合政府需求，争取政府购买服务项目，导致社会组织更多选择在传统领域发展服务项目，忽略了自身专业性发展，因此，就形成了“资金-政府-资金”这样一个难以突破的循环。

（二）社会组织结构不均衡，同质化严重

根据统计到2020年底，南京社会组织类型发展不均衡，重点培育的多是老人、儿童、交通、扶贫等服务类社区社会组织，社区型社会组织不断出现，数量越来越多，但是其规模不大，具有很强的同质性，服务类型密集，主要集中在文化体育、民生服务方面，而专业性、创新性的自治、治理型的社会组织短缺，不能满足群众个性化、多样化的需求。

（三）“双重管制”，缺乏平等地位

根据对南京X区社会组织运行状况调查发现：社会组织要具备合法的法人资格，首先需要县级以上政府部门作为主管单位，然后需要同级民政部门进行登记注册。因此，社会组织的成立要受到“双重管制”，具有半行政化性质，社会组织从成立到人员构成到资金管理，都显示了公权力量的干预，公权部门在购买服务时，设定了目标考核，绑定了行政事务，而业务部门在规定上虽然是业务指导关系，但业务部门往往通过指导业务加强对社会组织的领导。在“双重管制”下，社会组织基本缺乏自主治理的平等地位。

（四）缺乏专业人才，调解方式传统化

根据对南京X区社会组织人员构成状况访谈发现：社会组织缺乏专业人才，专业能力不强。社会组织的人员大多是退休的党员和老干部，而且，社会组织负责人中60%的人员没有进行过专业能力培训，社区组织中负责人兼职比例较高，达到65%。社会组织人员主要依靠自己沟通协调、组织能力和处理问题能力在熟悉的社区、熟悉的居民间开展调解工作，并不是依靠某种权力或专业知识。社会组织人员在调解过程大多是依赖“情理”这种“熟人社区”传统文化进行矛盾纠纷化解，依靠自身的“面子”和“威望”使得民众信服。这种传统的调解方式离开了“熟人社区”的环境，“情”“理”这种传统化解矛盾纠纷的方式，其调解手段受到一定的限制，调解效果不理想。

三、完善社会组织参与矛盾纠纷化解的对策

社会组织参与矛盾纠纷化解符合中国特色，是社会治理体系建设的内在要求和实现方式。新的时代背景下，社会组织参与矛盾纠纷化解需要在认识自身优势和现实困境的基础上，努力把握发展方向，明确路径，实现社会组织良性发展与有效的社会治理。完善社会组织矛盾纠纷化解的具体对策主要有以下四点：

（一）拓展资金来源多元化渠道

社会组织在依靠公权部门购买服务，资金支持的基础上，要积极拓展资金来源的渠道，摆脱资金来源单一，限制社会组织发展的弊端，可以借助公益广交会的机会，加强与企业、事业单位、社区、基金会合作，扩展资金渠道。例如南京X区XSNR纠纷调解中心在开展传统领域的物业纠纷、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、交通医疗纠纷调解外，还积极拓展调解领域，例如发展民事、商事领域的矛盾纠纷化解工作，组建民商事纠纷调解部门。XSNR纠纷调解中心积极联络该区的工商业联合会，①该区工商业联合会是由该区工商界组成的人民团体，是私人企业承办政府或有关部门委托的事项，作为私人企业和政府的纽带，维护私人企业会员单位的合法权益，为会员单位提供各类服务的人民团体社会组织。促成工商业联合会购买社区矛盾纠纷调解服务，为工商业联合会的私人企业会员提供优质的矛盾纠纷调解服务。因此，XSNR纠纷调解中心在政府购买服务，提供资金的基础上，又积极开拓了民商业组织购买调解服务，实现了纠纷调解中心资金来源的多元化，扩展了中心的矛盾纠纷调解领域。［2］除此之外，社会组织还可以积极拓展企业捐赠、基金会等形式来扩大资金来源和业务。

（二）探索多样化的运营模式

解决社会组织发展不均衡、同质化问题，可以依据社区发展情况，探索多元化运行模式。一是政府购买服务进行行政推进；二是引进专业化的社会组织、社会团体、社会企业、专业社工力量进行运营；三是引导社会资本、社会力量、民间资本向社会组织有效流入。通过社区评估，重点培育、优先发展行业类、商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等多样化服务类型，避免社会组织同质化发展。

（三）转变治理理念，明确社会组织的主体地位

社会组织的良性发展，首先，需要政府相关部门确立社会组织的法律地位：比如制定健全的地方性法规，明确社会组织服务的范围、法律地位、权利和义务等，引导社会组织向规范、法治、制度化方向发展。需要政府相关部门明确社会组织的主体地位。社会组织是社会治理的重要主体力量，是政府相关部门的合作伙伴，因此，政府相关部门需要转变治理理念，尊重社会组织的主体地位，减少行政干预，厘清双方的职责和权限。制定科学合理的行政事务清单和社会组织自治清单，激励社会组织积极、有效地参与社区治理，发挥社会组织的治理优势。［3］

（四）培育专业化人才，探索多元化调解方式

社会组织参与矛盾纠纷化解需要更多的专业化人才，扩大调解的领域和范围，探索更多元、标准化的调解模式。培育专业化人才，首先，需要加大专业人才的招聘。在招聘或引进人才时要结合社会组织业务领域，招聘具有相关专业基础的人才。还要考虑专业人才的年轻化，可以与当地高校进行合作，通过高校人才库为社会组织提供相关专业平台。除了兼职人员外，要引进大量专职人员，设立社会组织人才资格认证标准和体系，制定社会组织人才持证上岗制度和职称评定制度，加大专职社会组织人员工资待遇、医疗保障等保障制度，吸引大量专业化、年轻化的优秀社会人才参与到社会组织中，增加社会组织的专业性和活力。不单单依靠“熟人社区”也能为社区群众提供更多专业化、多元化、个性化的服务。［4］

四、结语

社会组织是参与社会矛盾纠纷化解的重要社会力量，在矛盾纠纷化解方面，比国家和市场更有优势。但是，社会组织在化解矛盾纠纷中还存在：资金来源单一，过度依赖政府；社会组织结构不均衡，同质化严重；“双重管制”，缺乏平等地位；缺乏专业人才，调解方式传统化等现实困境。社会组织只有发挥其主体地位，克服现实困境，通过专业人才引进和培训才能促进社会组织更好发展，在社会治理背景下发挥自己的优势和功能，化解社会矛盾，促进社会稳定，帮助人民群众更加幸福地生活。［5］