政府制度执行能力评估：理念、内容与指标

邢西敬， 李荣亮

(1.枣庄学院，山东 枣庄 277160；2.中共天津市委党校，天津300191)

党的十九大提出国家制度建设和治理能力建设的目标，即到2035年我国各方面制度要更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。目前，我国的治理体系和治理能力现代化建设已经取得长足进步，但在制度执行中仍然不同程度地存在搞变通、打折扣、做选择等制度执行不力与执行弱化问题，长此以往，“制度的落实效果就将会大打折扣，从而影响制度的权威性”[1]。众所周知，评估是公共事务管理中的重要政策工具，也是提升公共治理质量的重要路径，而对政府制度执行能力的评估则是提升国家治理效能的核心和关键。实际上，制度执行能力的评估不仅具有价值引领功能，还具有质量控制功能，将制度优势更好地转化为治理效能。当前，学界对政府制度执行力评估的研究成果丰硕，但在评估的理念、内容与指标建设方面尚有较大空间。鉴于此，需要深化政府制度执行能力评估的相关研究，为推进国家治理现代化建设提供理论支撑与智力支持。

一、制度执行能力评估的理念

概念界定是科学研究的起点和关键。概念的建立涉及本体论层面的内容，即概念要从具体的维度、方面或者特征等范畴阐释研究对象这一具体存在，概念的界定还关乎认识论维度，从认知层面厘清“要捕捉这个真实的东西，哪些问题必须避免；至少需要考虑哪些大的维度、方面”[2]。实践性是社会科学研究的生命力所在，经验层面的观察和描述是概念界定的关键与核心。我国学者景跃进、陈明明认为“党政体制”是理解中国政治的关键词，党和政府关系或者党政关系构成理解中国政治体制的结构性特征[3]。一般认为，作为现代政府理论研究对象的政府，其概念有广义与狭义之分。广义的政府是指“党和政府”统合下的国家机构的总称，狭义的政府仅指作为行政机关存在的权力机构及其部门。本文主要使用狭义的政府概念，认为政府制度执行能力是党的执政能力的集中体现。

新制度主义者W.理查德·斯科特认为制度是一个综合性概念，制度“包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素”[4]。我们认为，制度是指在一定场域内，兼具规则和规范属性的客体性要素嵌入主体内部，从而实现秩序和价值的一个自我维持系统。制度是一个宽泛的概念，就构成要素而言，制度由有形的规则与无形的价值观念构成，其中规则与行为规制紧密相关，主要承担制度的奖惩与监督功能，而价值观念则构成制度的内在灵魂。

制度执行能力的评估是一种导向和“指挥棒”，能够引领政府行为，而评估理念是主导评估过程的灵魂，体现评估的主导思想与价值追求。实际上，制度执行能力的评估是一个复杂的过程，“作为对一个国家政治—社会宏观面貌的评价，它不仅涉及技术上的度量问题，而且首先需要回答这种评价是否有公认的普适价值，这是治理评估之意义和基础所在”[5]。政府制度执行能力评估理念的确定要厘清制度执行的理论蕴涵，更要契合中国特色社会主义制度的内在价值属性与国家治理转型的历史逻辑。新时代政府制度执行能力评估理念的设定要着眼于提高党的执政水平、国家机构的履职能力和人民群众依法管理诸事务的能力，构建行为规制、规范建构、价值塑造“三位一体”的评估理念，为新时代政府制度执行能力建设标定方位，具体体现在三个方面。

一是行为规制性。国家治理体系集中体现为制度体系，而规则是构成治理体系的基本单位，推进国家治理体系现代化，基础在于实现规则建构与执行的现代化。如果将制度执行聚焦为规则执行，制度执行的过程可以分解为规则设立和监督他人遵守，如有必要还要实施奖惩机制，目的在于以此影响人们的社会行为。相对于私人组织，国家往往更可能使用强制机制，依托规制性权力来推进制度层面的改革与创新，即国家更长于采用强制性权力推进制度(规则)执行，并以此规制人们的社会行为。因此，对制度执行能力的客观评估，首先指向的是对制度能否有效规制人们的社会行为进行评估与测度。

二是规范建构性。规范建构是指国家治理的各项主体将制度承载的规范性要素内化为社会行动的能力或者力量。制度的规范性要素在国家治理中承担着说明性和评价性功能。从规范建构的角度看，高效的制度执行能力意味着党和政府等国家治理主体通过制度执行的过程，有效发挥制度的说明性和评价性功能，从经济社会与政治生活的思想观念、心理认知、社会风尚和精神态度层面引领与建构，进而依靠各项法规制度规制、引导和规范多元化的社会力量，使其有效参与国家治理和建设的进程，实现国家和社会的良性互动。

三是价值塑造性。制度价值准则的建构力是价值塑造能力的基础。众所周知，作为一种社会现象的制度，其范畴具体包括实质与形式两个层面：形式层面即制度的物质载体通常是指规则，而规则承载的价值规范则是制度的实质，制度是形式与实质或者说是规则与价值准则的统一体。陈宴清、王新生指出规则与价值互为表里，“一个社会为什么要制定和实施这样的而不是别的政治制度……凡此种种皆由人们的价值准则决定。这些价值准则是政策、制度与法律的根，而后者只是前者的藤蔓和枝叶”[6]。制度(规则)的价值建构能力是指，为特定历史时期的制度确定价值规范、价值准则的战略设计能力和执行能力的总和。其中，价值规范的战略设计能力是基础和前提，更是关键和核心。

评估理念彰显制度创新和能力建设的价值诉求。一个有效的评估应将制度(规则)承载的价值性要素植入制度执行者的心理认知结构中，并内化为相关主体的个体偏好或价值观念。林德布洛姆认为，制度认同建立在训导与说服的基础上，评估应承担训导与说服的功能，评估过程是社会行动“意义”的建构过程，以制度执行能力的评估为载体和路径，执行者要围绕国家制度和治理体系的内在价值观念达成共识，进而建构共同信念或共同行动的逻辑，推动制度优势向治理效能转化。

二、制度执行能力评估的内容

制度执行能力评估的内容是指测度党、国家和社会各项事务治理制度化能力的载体或客体。我国学者李文彬、陈晓运在分析政府治理能力现代化的评估框架时，从价值塑造能力、资源集聚能力、流程创新能力、问题回应能力等方面分析政府治理能力的评估对象[7]。结合既有研究成果，我们认为制度执行能力评估的内容既是测度制度执行能力的载体，也是决定制度执行能力的关键变量，它们构成制度执行能力的“子能力”。从国家治理转型的历史逻辑来讲，评估内容的确立应该从服务于党和国家及社会各项事务治理制度化、程序化和规范化出发，具体体现在五个方面。

一是价值引领能力。价值引领能力是指党和政府各级组织与人员联合制度执行场域内的各种社会力量和不同主体，在制度执行场域内宣传与弘扬新时代国家治理制度蕴含的内在价值规范，使国家制度的“价值性”要素内化于心的能力。制度执行过程需要党和政府发挥引领作用。制度执行中的价值引领能力主要体现为两个方面：一方面是党和政府作为制度施动者基于经济社会发展的现实，创设、倡导与引导制度价值观的能力，主要涉及各级政府及其工作人员的责任感、使命感、资源和手段等要素；另一方面是社会层面，社会、市场和公民为代表的制度受动者对于制度的规范性要素的内化程度，主要涉及用制度的价值规范引领或规范社会行为的实效性，并且制度的施动者和受动者之间要围绕价值引领目标，形成有机互动。

二是机制建构能力。制度执行机制是指制度执行系统的组织或部门之间相互作用的过程和方式，制度执行机制的建构能力是决定制度执行力的关键变量。现有研究表明，制度执行的基本机制是指“相关组织在执行制度时必须或必然需要遵循的执行流程、执行规则、执行制约的总称”[8]。制度执行机制的建构能力是指执行规则、执行流程、资源配置、评价机制(奖惩机制)的设计环节的统筹和设计能力。实际上，制度是由具有规制作用和建构作用的规则集合而成的社会行动系统，规制作用的实现依赖于规则本身及其与之匹配的激励约束机制，建构作用则赋予规则建构角色的功能，特定的职位被确定为具有特定的权利与责任，并支配一定程度的公共资源，所以机制建构能力是制度执行能力评估的主要内容。

三是资源统筹能力。新时代国家治理的制度执行能力，其资源不仅包括公共资源，还包括社会资源，这就需要应用社会动员能力，引导、规制与吸引多元社会力量参与国家建设和治理。提升国家制度执行能力不仅需要政府组织运作模式的改革与政府治理体制机制的创新，也需要各级党委政府学会培育、引导与规制社会力量参与国家治理和制度执行的过程，实现社会力量的体制内聚合，为提升政府的制度执行能力奠定资源基础。

四是社会整合能力。社会整合是指执政党为实现政治统领功能，通过价值观与信念、组织与制度、权利与利益等纽带或桥梁，将社会各个机构、系统、要素整合进执政党的系统内部，形成党—国家—社会在价值观、组织与利益层面的耦合。众所周知，国家治理能力的结构呈现多元化特征，而顶层设计能力、制度执行能力与社会整合能力构成其主体内容。其中，社会整合能力是指党和政府依托组织与规则、权力与利益的渠道，将国家意志传输到社会有机体内部，从而实现国家对社会的有效统合。实际上，提高社会整合能力既是制度执行能力建设的重要旨归，也是加强制度执行能力建设的重要路径，因此社会整合能力是制度执行能力评估的重要内容。

五是系统反馈能力。政治系统理论将系统论应用于政治分析领域，意图为复杂多变的现实政治提供一个高度灵活的分析框架。美国学者戴维·伊斯顿是系统分析的代表人物。他的一般系统理论汲取控制论的理论内核，并将其应用到现实政治体系的分析。简言之：“政治系统的运作流程表现为输入—反映—输出—反馈四个环节，其中反馈再次进入政治系统，从而形成以反馈为回路的系统循环。”[9]实际上，良好的制度执行能力需要以反馈为回路形成一个封闭式系统循环。一个机制健全、运行良好的制度执行系统，一定具有完善的反馈回路，能够实时将制度执行效能反馈到决策系统内部。

综上所述，本文将制度执行能力评估的内容界定为制度执行的子能力，它们是决定制度执行效能的因变量。从公共管理的角度看，分析制度执行能力评估对象，主体主要涉及国家治理现代化进程中的政党和政府，着眼点主要涉及决定制度执行的各项制约因素，着力点主要关乎制度执行的实际效能。因此，我们认为对政府制度执行能力的评估应主要从党和政府的价值引领能力、执行机制建构能力、资源统筹能力、社会整合能力和系统反馈能力五个层面，阐述制约制度执行能力的各项关键变量，它们既是决定制度执行能力的自变量，也是评估与测度制度执行能力的主要内容。

三、制度执行能力评估的指标体系

政府制度执行能力考核的指标体系可按照实际需要，将要素指标、量化指标和证据指标有机组合。一是定性指标和定量指标相结合，如规范化水平、多样性等指标属于定性指标，而覆盖率、发生率等属于定量指标；二是主观指标与客观指标要平衡，如认同度、满意度属于主观指标，而利用率、解决率等属于客观指标；三是合理安排投入、过程、产出与效果指标，如资源可得性、主体多样性等属于投入性指标，违法行为发生率、流程的创新性等属于过程性指标，社会组织成立的便利性、社会参与渠道的畅通性等属于产出性指标，问题的解决率、协同有效性等属于效果性指标；四是科学设定单一指标与复合指标，如资源利用率、参与治理实现率等属于单一指标，认同度属于复合指标。

(一)行为规制导向下制度执行力评估的指标设计

规则是制度构成的基础要素，对制度执行力评估的首要环节便是对规则能否有效规制人们的社会行为进行评估。评估指标体系的科学性是实现评估导向价值的基础和核心，鉴于社会行为的外显而非内隐性特征，评估指标类型的选择和设计要凸显行为规制的核心属性。具体而言，制度执行能力评估的指标基于学界现有的实践探索，可以划分为证据指标、要素指标和量化指标。考虑社会行为的外显性，其评估指标的选择可以考虑量化指标与客观指标，其中量化指标是绩效评估指标体系中最具灵魂的部分。一般而言，量化指标包括算数式的量化和数学式的量化，前者主要从数量统计视角测度工作实绩，后者是一种技术成熟、适用较广的指标设计方法，也称QQTC指标设计法，即数量、质量、时间、成本设计法。其中，数量化指标可以用项数、次数等额度表示，质量化指标可采用覆盖率、达成率、完善度、及时性等指标量化，其余不再赘述。

(二)规范建构导向下制度执行力评估的指标设计

从规范建构角度看，高效的制度执行力意味着在国家治理中，制度能够有效发挥其说明性和评价性功能，即制度场域内的各级各类行为体能够运用制度作为评价行为的最终依据，从而规范和引导多元化社会力量参与国家治理。社会行为具有外在显性特征，规范建构具有内隐性，如果说规制导向下的评估指标侧重于客观指标，规范建构导向下的评估指标则侧重于主观指标的设计。此外，定性指标是为评估者在尺度和程度方面提供一种范围与内容参照的指标，其在评估测定的科学性和客观性方面略逊于量化指标。然而，从方法论角度讲，它是一种重要的监测项目的手段，在制度执行评估中具有重要地位。

(三)价值塑造导向下制度执行能力评估的指标

制度执行能力评估的指标可以划分为证据指标、要素指标和量化指标。其中，证据指标主要测度具有价值导向性、发展性，同时具有不确定性特征的工作实绩内容，“证据指标以自我评估为主，由评估对象按照评估基本指标的设计要求自行提供，评估主体可以根据掌握的情况进行多种形式的审核”[10]。当前，欧洲行政学院大力推广公共部门的通用评估框架(CAF模型)，正是基于以自我评估为主的一种理念设计。考虑制度执行能力建设的导向性与发展性特征，本文尝试将证据指标应用于制度执行能力评估领域，从制度执行的领导力、战略与规划、流程与变革等指标要素测度制度执行能力。

为做到评估客观稳定、系统全面、持续发展，评估指标的设计方法应该多元化、多视角，而且要科学设计评估指标体系的结构。其中，评估指标体系的结构安排是决定评估科学性、针对性和可操作性的核心与关键。考核指标体系结构的安排要符合政府治理转型的现实要求，具体做到以下几点：一是要体现制度执行能力建设的导向性、发展性特征，为制度优势转化为治理效能提供空间；二是要充分体现评估的刚性程度和客观性，为提升政府治理能力提供现实路径；三是要体现制度执行能力建设的独特性，为新时代政府治理能力提升提供现实路径。

制度执行效能的评估机制是推动制度优势转化为治理效能的关键环节。制度效能评估具有规范建构和价值导向功能，评估的开展过程是推动制度的规制性、规范性和文化—认知性要素“落地”的过程。制度执行能力评估内容的确定要契合我国现代化和后现代化相叠加的“双重转型”任务的背景，从国家治理现代化的内在规定性出发，既考虑政府主导和能力本位的治理结构，又着眼于政府、市场与社会边界的清晰化和运行机制的规律性，以此确保评估对象的科学性、时代性和客观性。评估指标体系的建构要体现科学规范、系统完备、运行有效的理念，切实围绕制度执行能力建设的导向性、发展性，评估的刚性程度和可操作性，以及制度执行能力建设的内生逻辑与实现路径，科学设计评估的具体指标并匹配指标点，为制度优势向治理效能的转化建构有效载体和实现路径。