智慧城市：内涵重构、主要困境及优化思路

方卫华 绪宗刚

党的十八大以来，互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术迅猛发展，为城市建设开拓出智慧化新方向。习近平总书记2020年考察杭州“城市大脑”时指出：“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路、前景广阔。”(1)《习近平在浙江考察时强调 统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》2020年4月2日。这为各地开展智慧城市建设注入了强大信心。我国是世界上最早开展智慧城市建设的国家之一，住建部于2012年开展智慧城市试点，截至2018年我国全部副省级以上城市、76%以上地级市和超过32%的县级市，总计大约500座城市已明确提出或正在建设智慧城市。(2)吕建：《推动智慧城市建设迈上新台阶》，《人民日报》2020年6月16日。截至2020年，我国智慧城市试点项目已超过欧洲、印度和美国之和，占全球数量的一半以上。(3)盘和林：《建设智慧城市，非打破“数据桎梏”不能成》，《光明日报》2021年2月18日。但从实践看，尽管国家有关部委作出了总体顶层设计，但具体如何推动智慧城市建设，路径仍不够清晰。(4)李文钊：《数字界面视角下超大城市治理数字化转型原理——以城市大脑为例》，《电子政务》2021年第3期。相关探索暴露出许多粗放之处，许多城市做规划、搭平台、做监测，但多是同质化的“照猫画虎”甚至“做样子”，如何应用信息技术让城市真正变得智慧，似乎有些“劳而无功”。(5)王萌：《智慧城市不是做样子》，《人民日报》(海外版)2018年7月13日。因此，我们必须认清问题的症结所在，尽快找到清晰的智慧城市“治理之道”。本文将围绕三个议题展开：一是什么是“智慧城市”？这个基础性问题至今在理论上尚不明晰。二是“智慧城市”面临哪些发展困境？三是如何消解“智慧城市”的发展困境，助推更多智慧城市走向成熟？

一、什么是“智慧城市”？——一个“悬而未决”的关键问题

自20世纪90年代实施金桥、金卡和金关“三金工程”后，我国信息化建设步入了快车道。之后，“电子政务”“数字城市”“智能城市”“智慧城市”等新兴概念层出不穷。在这个“概念丛林”中，智慧城市占有何种位置？有学者认为以上概念只是称谓不同而已，有的学者则对其中一些概念作了区分。(6)颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。刘治彦认为，当前智慧城市建设的第一大“痛点”是概念炒作，多地都在提建设智慧城市，但关于智慧城市的理念陈旧、内涵模糊。(7)刘治彦：《智慧城市的特征和“痛点”》，《经济日报》2017年7月7日。这说明，智慧城市目前还是一个不甚清晰的概念。建设智慧城市的首要是廓清智慧城市的内涵。

(一)文献简述

文献梳理发现，智慧城市的定义纷繁复杂，缺乏有规律的演化时间线，但我们可以把“技术”和“人”作为两个端点，构建一个“技术-人”的连续统，将维度不同的定义从狭义向广义梳理。一是智慧设施维度。这一维度是对智慧城市最狭义的理解，处于“技术-人”连续统最靠近技术的一端，是把信息技术的物理表现——信息基础设施——当做智慧城市内涵的全部。如Luque-Ayala认为，智慧城市是被物化为仪表板、传感器、网络线、集中控制系统等的一系列有型基础设施。(8)Luque-Ayala A., Marvin S.，“Developing a critical understanding of smart urbanism”，Urban Studies，2015，52(12)，pp.2105-2116．该维度的定义在智慧城市建设早期曾被广为接受。二是智慧技术维度。该维度处于“技术-人”连续统较为靠近技术的一端，它并不把信息技术的物化表现作为智慧城市的全部，但却将信息技术作为智慧城市最为关键的支撑。如吴璟认为，智慧城市是互联网和大数据等创新科技充分嵌入城市各个领域的高度信息化、智能化、宜居的新型城市样态。(9)吴璟：《智慧城市的科技创新周期：意涵、问题与进路》，《探索与争鸣》2021年第4期。在这里，信息技术作为一种嵌入性因素在智慧城市形成过程中发挥着一种“座架”功能。三是智慧管理维度。该维度处于“技术-人”连续统的中间位置。在这里，政府作为重要的能动元素出场，技术是政府施展管理理念、关照城市发展的一种手段。如唐斯斯等认为，智慧城市是政府运用信息技术将城市的系统和服务打通、集成，从而提升城市资源运用的效率。(10)唐斯斯、张延强、单志广：《我国新型智慧城市发展现状、形势与政策建议》，《电子政务》2020年第4期。在这里，技术回归其工具属性，成为政府实现特定价值意图的媒介。四是智慧环境维度。该维度处于“技术-人”连续统较为靠近人的一端，城市居民在这里成为不容忽视的参与主体。如Cardullo等认为，智慧城市是指城市中的人与政府、社区以及技术等融为一体所衍生的智慧生态。(11)Cardullo P., Kitchin R. ，“Smart urbanism and smart citizenship:The neoliberal logic of 'citizen-focused' smart cities in Europe”，Environment and Planning C: Politics and Space，2019，37(5)，pp.813-830．这里的智慧生态不仅包括可持续发展的物质环境，还包括开放、包容以及有利于学习的社会环境。五是智慧居民维度。该维度是对智慧城市最广义的理解，位于“技术-人”连续统最靠近人的一端，在这里技术只是一个相对次要的条件，甚至有时不会出现在智慧城市的定义当中。如H Jiang 等认为，真正的智慧城市是能够完美解决城市人口、资源和环境约束的城市，对问题的解决更依赖人迸发出的创造活力而非技术化的解决方案。(12)H Jiang,Geertman S.,Witte P.，“Avoiding the planning support system pitfalls? What smart governance can learn from the planning support system implementation gap”，Environment and Planning B: Urban Analytics and City Science，2020，47(8)，pp.1343-1360．

以上定义虽很有启发意义，但也存在一定问题：第一，“智慧设施”和“智慧技术”两个维度体现出浓烈的“技术决定论”色彩。其把城市的智慧化等同于基础设施的智慧化，约等于技术的智能化。但智慧设施和智能技术并不是城市现实的“镜像反映”，其通过观测、模拟和再现的方式对真实城市社会的数据重建可能仅仅是城市社会不真实的“倒影”。实际上，智慧设施和信息技术只是辅助建设智慧城市的一种手段，具有赋能价值，但不具有根本性意义。第二，智慧管理维度将政府的能动作用引入智慧城市建设，一定程度上弥补了智慧设施和智慧技术维度的片面性，但并未从根本上改变“技术决定论”。只是普遍性地提到“政府运用信息技术”，对技术的“双刃剑”特性考虑不足，对政府如何利用、有没有能力用好信息技术关照不够，忽视了政府与技术双向互动的重要性，最终“政府运用技术”可能会演变成“政府被技术利用”。第三，智慧环境维度和智慧居民维度在一定程度上契合了当前城市治理的潮流，其中蕴含着协同、人本等现代治理理念。但同时也存在着定义过程缺乏精细演绎的问题，比如智慧城市为什么要多主体协同？为什么要基于人的创造力的迸发？缺乏必要的论证或论证缺乏说服力。上述定义的优点在于聚焦某一个侧面对智慧城市进行勾勒，给人启迪；缺点在于定义不够全面、甚至失之偏颇，这倒逼我们要为智慧城市提供一个更全面、更恰当的定义。

(二)智慧城市的内涵重构

智慧城市的高度复杂性决定了我们不能直观地给其一个精确界定，其内涵须建立在对其内在要素充分解构的基础之上。

第一，智慧城市的基础是信息技术，这个技术本质上是“数据—知识—权力”逐级转化的一个连续统。阿克夫在20世纪80年代提出了解构信息技术的“金字塔模型”。(13)转引周芳检：《“数据-智慧”决策模型:大数据赋能的城市公共危机决策创新》，《图书与情报》2021年第1期。该模型指出，信息技术是数据、信息、知识、智慧从低到高逐级转化的一个连续统。以此为基础，我们以三个层次来解构信息技术这一复杂的体系：第一层是感知层，即推动“万物”向数据转化的技术。包括音频采集器、视觉采集器、地理位置采集系统等智能装置，这类信息技术能够对城市“万物”物理状态进行感知，并以数量、质量、结构等数据形式呈现。比如在城市交通管理领域，北斗导航卫星、车流量监测摄像头、雷达测速仪等技术的普及运用，可实现对城市交通总体面貌、局部流量、路段拥堵等状态的数据感知。第二层是计算层，即推动数据向知识转化的技术。在“金字塔模型”中，信息和知识被区分开来。虽然两者内涵在客观上确实不同，但实际上知识是意识化的信息。从人的主观角度看，两者都从数据而来，也都为人所用，所以我们在此将两者视为等同，不作精确区分。这类技术包括人工神经网络、机器学习、智能语言处理等，其中蕴含的数据挖掘、分析等方法，将杂乱的数据转变为“能够用来消除不确定性的”规律性的知识。例如可将多元数据通过编程、数据建模建构出与现实城市物理环境几乎相同的虚拟环境，决策者能身临其境洞悉城市运行的复杂规律，而这种“数字孪生”技术已在雄安新区等地变为现实。(14)高志华：《基于数字孪生的智慧城市建设发展研究》，《中国信息化》2021年第2期。第三层是权力互动层，即推动知识向权力转化的技术。在“金字塔模型”中，信息技术最终是实现知识向智慧的转变。但智慧并不在信息技术的“当然范围”之内，通过信息技术产生的知识并不必然会实现智慧。但通过信息技术，知识却可转变为权力。移动互联网、5G等具有实时通信功能的信息技术，让知识交互突破了时空限制，重塑了政治空间，催生了“算法政治”，政府、企业、公众被赋予更大的改变彼此以及城市的权力。比如大数据企业拥有了影响政府的“算法权力”，政府拥有了对社会的“网络监控权力”。通过以上对信息技术的三层次解构后发现：智慧城市所依赖的信息技术，具有显著的“万物变数据”“数据变知识”“知识变权力”的“三变”特征，体现出“输入数据—形成知识—输出权力”的“类脑计算完备性”。

第二，智慧城市具有明晰的“三治”价值目标。“智慧”一词是由“智”和“慧”组合而成，前者遵循科学逻辑，是指解释事物的归因能力；后者则遵循人文逻辑，强调理解事物的顿悟能力。因此，“智慧”城市不只是一个技术系统，更是一个价值体系。而与“归纳性”的技术逻辑相比，价值逻辑应是演绎的。中国特色社会主义进入新时代以来，城市社会主要矛盾发生变化，习近平总书记指出，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心。(15)《习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，《光明日报》2019年11月4日。在网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记又指出：“网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想。”(16)习近平：《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》，《人民日报》2016年4月26日。“以人民为中心”可称为智慧城市的“元价值”，在此基础上，又可从推动主体、实现途径、实现对象三个角度演绎出三层价值：一是“协同共治”的城市，这是从“推动主体”角度演绎“以人民为中心”。习近平总书记指出：“城市是人民的城市，人民城市为人民。”(17)习近平：《城市是人民的城市，人民城市为人民》，《人民日报》(海外版)2019年11月4日。这意味着，传统的政府一元主导的“监控型”的城市管理范式亟待重构，(18)刘铭秋：《智慧城市治理中的安全重构——基于全景敞视主义的分析》，《学习与实践》2019年第10期。需跃迁至多元共治的治理范式。政府在智慧城市建设中不应集中精力于对具体事务的监控，而应推动城市居民介入并承担共治责任。二是“融合之治”的城市，这是“以人民为中心”从“实现途径”角度进行演绎。习近平总书记指出，要以建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推进技术融合、业务融合、数据融合。(19)《习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调 加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力》，《光明日报》2016年10月10日。这意味着智慧城市要打破横亘在不同实体之间的技术或制度“壁垒”，形成信息技术的“全服务场景”。所谓“全服务场景”是指借助信息技术的高度互联功能，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务间的端口互联以至构成一个“集成场景”。三是“整体智治”的城市，这是“以人民为中心”从“实践对象”角度进行演绎。钱学胜认为，智慧城市是通过信息技术来推动城市种群的整体演进。(20)钱学胜：《智慧城市技术驱动反思与管理学视角的新审视》，《电子政务》2021年第4期。这里的“整体”，一方面是领域的整体，包括政治、经济、文化、社会、生态方方面面的智慧化；另一方面是对象的整体，惠及的对象从“城市总体”转向“居民个别”，是“一个都不能少”的普惠性的“人文关怀”。

第三，“制度框架”是技术与价值之间的“桥梁”。信息技术虽然有巨大的改造世界的潜能，但这并不能得出一种“天真的认识论”，即简单地从技术提供的数据、知识中构建出智慧。一方面，信息技术并不拥有无限潜能。“数据的马尔萨斯陷阱”认为，算术能级增长的数据处理能力远远跟不上几何级增长的“万物”。(21)李彦宏：《智能革命——迎接人工智能时代的社会、经济与文化变革》，中信出版集团2017年版，第241-245页。“莫拉维克悖论”(22)吕乃基：《人类认知-行为系统的演化与莫拉维克悖论》，《科学技术哲学研究》2020年第6期。和“波兰尼悖论”(23)潘斌：《重思人工智能的辩证法:从人工智能到人类未来》，《天津社会科学》2020年第3期。认为，信息技术对“人的意识”问题无能为力。另一方面，这种潜能有可能转变为“恶能”。比如在公共场所安装探头，虽有利于降低犯罪率，但却可能侵犯公民隐私；在制造业领域“机器换人”可提高工作效率，但也可能带来“技术性失业人群”。要激发信息技术潜能、抑制其“恶能”，必须提供理想的“制度框架”。如果政府不能通过理想的“制度框架”来识别、利用、改造信息技术，“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”就不能实现“以人民为中心”的价值目标。

由此，我们可以为智慧城市提供一个更具辨识度的定义，即是指政府通过理想的“制度框架”，充分挖掘、利用信息技术的“三变”(“万物变数据”“数据变知识”“知识变权力”)优势，实现城市“三治”(“融合之治”“整体智治”“协同共治”)的一种“以人民为中心”的城市生态。通过此定义，我们可清晰地区分智慧城市与数字治理、数据治理、智能治理等相近概念。首先，以电子政务为代表的数字治理，其技术基础是将容易量化的事务通过“二进制”信号进行标准化处理。但“二进制”的机械性限制了数字治理的应用范围，只能实现有限“三变”，尚未达到智慧层面。其次，以“互联网+”为代表的数据治理，其技术基础是通过“人创代码”有条不紊地规定公共事务的运作流程，虽较数字治理有所进步，但也并未达“类脑计算”的程度，缺乏从数据中提取洞察力的能力。再次，以“智能+”为代表的智能治理，其技术基础是通过具有“自我繁殖”能力的“自生代码”从大量数据中自发识别规律。在这个意义上，“智能”更多的是一个技术性概念，虽然已具备了“类脑”能力，但缺乏对价值的终极关照。最后，以“智慧+”为代表的智慧治理和智慧城市，在“智能+”工具理性的基础上凸显了人本价值理性，是现代技术与人本主义的高度统一。

对智慧城市进行内涵重构后，我们明确了智慧城市是技术、价值、制度三重要素的结合，三者各司其职、缺一不可。离开技术，智慧城市就是无源之水；离开价值，智慧城市就会失去方向；而理想的“制度框架”缺失，技术与价值之间就缺乏联结彼此的“桥梁”。对当前我国智慧城市建设进行问题导向的分析，也应围绕这三重要素展开。

二、智慧城市建设的主要困境

近年来，城市政府领导者基于政绩考核的考虑，大多采取“实物项目”的形式大力推动智慧城市建设，纷纷建网络、装探头、建云存储中心等，使得信息技术“万物变数据”一环进展顺利。但重“硬”轻“软”的“项目制”做法只是赋予了城市政府更多的管理工具，一些深层次问题仍有待解决。

第一，“条块分割”的行政体制造成“数据孤岛”，对“融合之治”的价值目标形成阻碍。早在新中国成立初期，1954年《宪法》就沿袭“体国经野，设官分职”的行政传统，设定了“条块结合、以块为主”的行政框架并一直沿用至今。但改革开放以来，中央推动地方主动作为竞相发展激发出“条”“块”上的本位主义，从而使“条块结合、以块为主”异化为“条块分割”。具体到城市场域，政府内部门各自为政，对数据的聚、通、用形成阻碍。“聚”的层面，各部门建设的数据系统标准各异，所采用的数据库技术在系统运行环境、数据编码规则等方面执行不同标准，呈碎片化状态，没有形成“聚合效应”。“通”的层面，相关主体各有各的利益空间，或不愿承担数据采集、处理的成本，或只想享受数据共享的收益，“争数权推数责、假合作真抵触”，(24)黄建伟、陈玲玲：《中国基层政府数字治理的伦理困境与优化路径》，《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2019年第2期。陷入“数据公地悲剧”。“用”的层面，由于数据较难“聚”和“通”，大量数据都没有结构化，数据应用不深入，催生了很多根本无法运用的“僵尸式”“智慧APP”。当前城市海量数据还只是实现了“代数堆积”，无论是政府与社会，还是政府间的数据共享，都还没有在实践层面得到充分应用，大量的数据没有转化为规律性的知识，建设分散化、应用条块化、数据割裂化的现象在各城市普遍存在，形成了“数据设施建设水平>数据整合归纳水平>数据运用实际效果”的“信息化不等式”。

第二，“压力型体制”造成“知识遮蔽”，对“整体智治”的价值目标形成阻碍。改革开放以来，中央为推动各级地方政府融入以“经济建设为中心+稳定压倒一切”为核心内容的现代化发展战略，构建了“压力型体制”。从结构上看，“压力型体制”是“纵向发包”与“横向竞争”的统一。“纵向发包”是指中央政府确定某项公共事务的政策目标、完成时限，并通过岗位目标责任制细化分解并层层下派；“横向竞争”是指围绕层层发包的政策目标，在同类岗位上的官员之间展开竞争，表现好者将获得晋升机会。在这种纵横交叉的“压力型体制”下，城市政府形成了“唯上是从”的治理思维，容易量化和显示政绩的工作成为优先选择；而较难量化和不易凸显政绩的工作，相应地成为“软约束指标”而被“选择性忽视”。在这种不均衡体制下，有的领域由于不被重视而处于“遮蔽”状态。以智慧城市先行区武汉市为例，一方面，在较易形成政绩的领域形成了广为借鉴的经验。比如公共场所WiFi热点覆盖、云计算超算重大信息基础设施建设等，这些大多是实物性的基建项目，能够更直接、更快速地向上级展示成绩，因此表现为“纵向上级压力/横向竞争压力—城市政府快速响应”的触发机制。但另一方面，不容易形成直观政绩的“软约束”领域则受到一定程度的忽视。以新冠肺炎疫情初期为例，在疫情发生之前，公共卫生既不是绩效能够清晰量化的事务，也非“一票否决”的压力型事务，所以市政府对此重视不够，疫情暴发初期在疫情防控的信息化应用和管理方面暴露出一些问题。(25)《确诊人数超过“非典” 专家：无须对病例数过于恐慌》，央视网，2020年1月29日，http://m.news.cctv.com/2020/01/29/ARTIRW2PAcANx3QZu3Tj9mt1200129.shtml。由此可见，由于“压力型体制”下不同领域政绩显现的不均衡性，导致智慧城市建设过程中，涉及“软约束”领域时，城市政府对技术的运用经常陷入“公众需要—政府被动甚至漠视”的困境。

第三，“行政吸纳社会”导致“权力失衡”，对“协同共治”价值目标形成阻碍。改革开放以来，中央着力推动各级政府职能从“划桨”向“掌舵 ”再向“服务”转型，但由于传统“全能政府”的体制惯性，当前城市管理仍表现出“行政吸纳社会”的特征，主要有三个方面表现：一是从政策制定看，政府通常采用自行提出政策方案的“关门模式”，内部智囊团出谋划策制定政策的“内参模式”，或者召开听证会、民主恳谈会等的“上书模式”，社会意见仅作为参考而不具有决定性。二是从政策执行看，政府主要以“棍棒式”的行政手段执行政策，习惯于发布政策指令，塑造了一个凌驾于城市社会之上主导城市发展的全能政府形象。三是从政策评价看，政府集行政管理与效能评估于一体，既负责公共政策制定和资源配置，又负责评价政策执行效果和资源利用效率，进而又以评价结论作为下一步制定公共政策和配置资源的基础。以上三方面特点决定了在“行政吸纳社会”模式之下，政府与社会的关系是一种“中心—边缘”关系。这导致政府规模的自我增殖和行政过程的复杂化，社会主体的自主发展能力越发受限，无法分化生长出多元主体共治结构，陷入“有吸纳无合作”的困境。受“行政吸纳社会”的影响，社会主体参与智慧城市建设的程度较弱。很多智慧城市项目，政府选择与微软、阿里巴巴等外部科技巨头企业开展战略合作，共同规划建设“IT学院”“技术实践中心”等。但在建设过程中，社会组织、广大民众被“隔离”在技术系统之外，对项目几乎没有发言权。由此，“行政吸纳社会”模式下的“体制内封闭循环”过程，因其在激发社会活力上存在明显不足，尚未形成“启发社会需求—聚集社会合力—满足社会需求”的闭环，智慧城市建设陷入了一种“呼吁—退出”悖论，即社会各界一方面呼吁政府提供智慧服务，另一方面对此又漠不关心，表现为一种沉默甚至退出的状态，将政府置于“唱独角戏”的窘境。

第四，“技术利维坦”引致对人的“技术锁定”，存在“反智”取代“智慧”的风险。当前，随着弱人工智能向强人工智能的持续推进，(26)从自主性的角度看，人工智能可分为弱人工智能、强人工智能和超人工智能。弱人工智能只能完成人类赋予的特定任务，如AlphaGo；强人工智能具有自主学习、自主思考、自主选择和自主行动能力，具有很强的实现可能性；而超人工智能则突破“奇点”，全面超越人类智能。目前，城市社会主要还处于弱人工智能阶段，而强人工智能也已部分实现。参见常晋芳：《智能时代的人—机—人关系——基于马克思主义哲学的思考》，《东南学术》2019年第2期。信息技术成为城市的“底层模块”，(27)陈鹏：《治理的算法和算法的治理》，《观察与思考》2020 年第1期。带给城市居民极大的满足感。城市居民对信息技术产生了普遍的认知合意，心甘情愿地将自身置于“信息茧房”之中，信息技术就在“技术中立性”表象的掩盖下对城市居民展开了合法性控制，(28)沈江平：《人工智能: 一种意识形态视角》，《东南学术》2019年第2期。演变成一种桎梏人的力量，成为“技术利维坦”。在“技术利维坦”之下，城市居民作为“人”表现出显著的“客体性”“受束性”“透明性”。“客体性”是指无处不在的技术监控，让“人”在智慧城市的宏大场景中逐渐成为一个样本、连接点或者数据源，变成一种“手段”而非“目的”；“受束性”是指城市居民必须主动遵守算法秩序，如有抵抗则意味着将受到算法技术的非正常识别，其社会行为与生活将受到限制；“透明性”是指城市居民由于个人信息被绘成“数字肖像”并被赋予“数字化人格”，被迫进入“数字化生存”境遇，其隐私权益受到了威胁。(29)郭哲：《大数据时代查办职务犯罪侦查模式认识论》，《政法论丛》2019年第3期。“技术利维坦”的存在，让“人”变成“被监控的人”“被安排的人”甚至是“被歧视的人”，“人”的自由意志和自由精神被“技术利维坦”限制，逐渐被数字所“驯化”，从这个意义上说，技术实现了对“人”的锁定。从智慧的本质内涵看，智慧的内核实际上是理解力、判断力、反思力，它如同道德律一样是“人”独有的精神属性，但当“人”的“主体性”无从彰显时，人的“智慧”也会被限制，城市的发展方向就会走上智慧的反面，导致城市居民智力的荒废、技能的退化、自我意识的丧失，甚至沦为智能机器体系的“活的附件”。(30)庄忠正：《人工智能的人学反思——马克思机器观的一种考察》，《东南学术》2019年第2期。只有“人”的主体性全面复归，技术真正能够为人所谋、为人所用、为人服务时，智慧城市建设才会避免“反智”风险，智慧城市才能从根本上“有根”。

三、智慧城市建设的优化思路

要着力解决以上深层次问题，推动我国智慧城市建设走向成熟，应着力构建“数据集中式统筹”“负面清单式激励”“网络化治理”“重建‘人’的城市”的智慧城市建设新格局。

(一)集中式统筹

Gil-Garcia等认为，强有力的数据统筹机制、顺畅便利的数据联通设施以及统一的数据标准是数据融合的关键。(31)Ramon Gil-Garcia J., Sayogo D. S.，“Government Inter-organizational Information Sharing Initiatives: Understanding the Main Determinants of Success”，Government Information Quarterly，2016，33(3)，pp.572-582.要打破条块分割造成的“数据孤岛”，一是提高数据统筹层级，在国家层面建立强有力的大数据管理行政部门，解决“聚”的问题。智慧城市建设所涉及的数据，不仅来自城市内部，也来自城市之外，因此解决“数据孤岛”问题的视野不应仅局限于一城一地。习近平总书记2016年就提出“建设全国一体化的国家大数据中心”。(32)《习近平在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调 加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力》，《光明日报》2016年10月10日。由中央统筹信息技术发展，既可以增强数据资源的汇聚能力，又可消解既有“条块分割”的权力格局。近年来，我国在国家层面成立了“促进大数据发展部际联席会议”制度，成立了“国家大数据发展专家咨询委员会”，但均属于协调性质的组织，既不具有数据统合功能，也不具有行政管理职能，效果有限。而不少城市都争相成立的“大数据局”“大数据委”，但由于统筹能力有限，可能会加剧数据的梗阻效应，阻碍数据深度融合。因此，国家层面应建立具有数据管理职能的大数据行政管理部门，围绕“政—政”数据共享、“政—企”“政—民”数据开放、“企—企”“民—民”数据流通和“企—政”“民—政”数据采集四大方向，建立全国性的数据共享机制。二是构建兼容性的基础设施，解决“通”的问题。2020年4月，由国家信息中心联合多家机构建立的以城市为节点的全国性“区块链服务网络”正式投入商用，使全国层面的用户可不借助任何中介在任意节点上开展点对点数据交易，被认为能为“数据孤岛”治理提供强有力的基础性支撑。但作为新生事物，我国应尽快制定并持续完善适合我国国情的区块链应用标准，对区块链在智慧城市应用中的术语、技术标准、管理架构等进行规范。三是推动数据确权，解决“用”的问题。在解决好“聚”和“通”的问题后，应着力赋予数据清晰的价值并完善数字产权保护制度，加大对数据专利、版权的保护力度，同时要建立数据资源流通交易制度，规范数据交易行为规则，为数据运用提供强有力的产权保障。

(二)负面清单式激励

智慧城市建设中某些领域被选择性忽视，是由“压力型体制”的不均衡性造成的。在此，我们无意否定“压力型体制”本身的意义与价值，而是建议要将更多符合城市未来发展方向的工作纳入“压力型体制”的范围之内。党的十八届三中全会明确指出，要纠正单纯以经济增长速度为基础评价政绩的偏见。(33)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。2020年印发的《中共中央组织部关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》进一步强化了政绩考核的高质量发展导向。(34)《中共中央组织部关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，中国政府网，2020年11月5日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/05/content_5557591.htm。智慧城市建设虽是高质量发展政绩的题中之义，但并没有实质性的量化标准，仍属“软约束”范畴，以此激发城市政府全面性地建设智慧城市的积极性是不够的。现阶段，一是在中央层面构建智慧城市建设的“负面责任清单”，包括智慧城市建设的整体目标以及均衡的分项指标，逐级分解至地方政府，通过“量化指标体系+首问负责制”对地方政府形成压力，倒逼城市政府全方位重视智慧城市建设，而不是仅仅重视智慧城市硬件建设。二是构建严密的督办责任体制。习近平总书记指出，督察是抓落实的重要手段，要加强和改进督察工作，拓展督察工作广度和深度，点面结合，多管齐下，提高发现问题、解决问题的实效。(35)《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十四次会议强调 拓展改革督察工作广度深度 提高发现问题解决问题实效》，《人民日报》2017年4月18日。中央政府可通过现场督办、电话督办、会议督办等多元方式，辅以正向激励和负向惩戒措施，激发城市政府推动智慧城市建设的工作积极性。三是建立起“自下而上”的政绩评价机制。中央可加大力度推动在智慧城市建设中引入第三方评价和公民评议，将城市政府面临的上级考核压力、督查压力和来自社会的民意压力结合起来，才能激发城市政府抓智慧城市建设的澎湃动力。

(三)网络化治理

党的十九届四中全会提出“社会治理共同体”理念并将“社会协同”作为其核心要义之一。(36)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《光明日报》2019年11月6日。在智慧城市建设中，“中心—边缘”式的“行政吸纳社会”模式面对多元且不确定的城市社会显现出的不适应性，其内在原因在于没有激发社会主体参与智慧城市建设的内生动力。这就倒逼智慧城市建设要采用“网络化治理”模式，即由政府单边推进市场、社会相对弱小的实践场域，向政府、市场、社会多方互助互构互赖的实践场域转变。而要实现网络化治理，应做好以下基础性工作：一是抓好数据开放。我国于2008年颁布了《政府信息公开条例》，虽然之后城市政府在政府网站上主动公开了许多政府数据，但仅停留在数据开放层面，很多公开数据并非社会所需，有些社会所需的数据政府又未能提供。未来数据开放应着重于推动城市政府主动开放大量即时、深度、社会所需的结构化和标准化数据，并朝着“应用程序编程接口(API)”方向发展，将政府数据主动开放给社会进行增值应用。二是抓好“赋能”。大力培养智慧官员，切实提高政府官员的数据挖掘、数据使用、“循证决策”能力；城市政府应依托政务服务大厅、数字化文化站等场所加强对社会主体数据分析能力的培训力度，持续提升社会主体的数字素养。三是加强合作。将部分智慧城市公共服务通过服务外包、PPP模式、政府购买服务等方式与企业进行公私合作；城市政府应积极依托科研院所、专业技术实验室等高端平台，推动高校、研究机构参与智慧城市建设，形成政府与社会主体共同建设智慧城市的良好局面。

(四)建设“人”的城市

“以人为本”是新时代中国特色社会主义城市空间生产的价值基点。(37)谢欣然：《从“资本逻辑”走向“人本逻辑”——当代城市空间生产的伦理演变及其中国实践》，《人文杂志》2021年第1期。这种“人本逻辑”要通过城市政府的有效服务与引导，充分发挥城市居民的主体性作用，让城市居民成为城市的中心。一方面，要推动城市居民全方位参与智慧城市建设，彻底激发城市居民的主体性。2020年底，上海市徐汇区依托其“城运中台”系统，开发了全新应用功能——“汇治理·随申拍”。(38)李荣：《“拿出手机拍一拍”:沪上市民参与城市“汇治理”》，新华社客户端，2020年11月4日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682419887967840758&wfr=spider&for=pc。通过这一应用，城市居民可随时随地、每时每刻发现城市运行中存在的问题并随手拍照上传至平台，调动了城市居民建设智慧城市的主动性。而这只是一个开始，未来要建设“人”的城市，城市政府应切实转变职能，通过赋予投票权、否决权等手段创新城市居民参与城市治理的方式，形成智慧城市建设集“民众创意、民众参与、民众体验、民众评价”于一体的城市治理机制，最终形成“大众集智、万众献智”推动智慧城市建设的良好氛围。另一方面，要构建严密的技术伦理体系，保护城市居民的主体性。《新一代人工智能发展规划》中明确提出，要建立人工智能的伦理规范体系。(39)《新一代人工智能发展规划》，中国政府网，2017年7月20日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm。就是要构建完备的涉及数据采集、数据算法、技术知识运用等方面的伦理规范，并将之嵌入到信息技术设计和运行全过程，最大限度地避免技术偏见和算法歧视的产生。在具体操作上，在科技部已经成立了“国家科技伦理委员会”的基础上，应成立“国家信息技术伦理专委会”，并出台细化的伦理标准规范，用于规范和约束信息技术在城市的运用，尽最大可能地消除智慧城市建设过程中存在的技术偏见和算法歧视，充分保护“人”的主体性。

四、结语与讨论

十多年来，学术界关于智慧城市的研究，围绕“是什么”“发生了什么”“要做什么”等方面进行了很多富有成效的研究，但进一步深化研究仍有较大的理论意义和实践价值。本文从什么是“智慧城市”开始，给出了一个由技术、制度、人三大核心要素组成的更立体且更综合的定义，通过这个定义，或许可以提高智慧城市内涵的区分度。新生事物在早期阶段往往都带有浓厚的“实验性气质”，兴起仅仅十余年的智慧城市也不例外，当前的智慧城市建设在制度、技术、人等层面都存在一定困境。“条块分割”“压力型体制”“行政吸纳社会”机制实际上都是智慧城市建设在制度层面的阻碍，但与此同时，一个深层次不容忽视的问题是技术与人的关系。在当前智慧城市建设过程中，信息技术并未推动“人”即城市居民的全面发展，而是被构建成限制城市居民的“技术利维坦”，这在长远意义上对智慧城市建设是不利的。

技术界早就意识到了智慧城市建设中的诸多问题。王坚认为，很多地方把智慧城市做成了“怪物”，在城市里放了大量的硬件、软件和信息化系统，但一座城市到底正在发生什么，还是很难搞清楚。未来的智慧城市向何处去？王坚的解决思路是持续发展信息技术，减轻技术系统冗余，同时提高技术运行效率，用技术进步解决技术问题。(40)王坚：《别把智慧城市做成怪物》，环球网，2018年7月3日，https://tech.huanqiu.com/article/9CaKrnKa3tM。从历史上看，将复杂棘手的社会问题简约为相对容易的技术问题，是技术界面对社会问题的一般性解法，主要因为在实际运作上技术的升级更易于操作且效果也更明显。

与“技术主义”不同，对城市中“人”的关照、“以人民为中心”的“人本主义”智慧城市建设思路实际上已在我国形成广泛的社会共识。人们在持续警醒着：信息技术的持续发展相对于人而言出现了前所未有的“脱缰”，甚至可能会失控。如果对此不加限制，未来人类可能将不再重要、历史将失去意义、人类文明将成为遗迹。(41)赵汀阳:《人工智能“革命”的“近忧”和“远虑”——一种伦理学和存在论的分析》，《哲学动态》2018年第4期。因此，从根本上解决智慧城市中存在的问题，推动智慧城市建设不断走向成熟，不应将思路局限于“技术主义”，而应在“人本主义”的道路上寻找前进方向。

本文遵从这种社会共识并认为：未来的智慧城市应该把“人”放在核心而非是技术的附庸，应是“人”的主体性充分迸发的城市，应是牢牢扎根于“人”的“生活世界”的城市。智慧城市本质上是人呈现自身的方式，是人与人打交道的方式。(42)高兆明:《“数据主义”的人文批判》，《江苏社会科学》2018年第4期。如果只有技术生产力的进步，没有生产关系的配套发展，二者之间必然产生不可调和的矛盾。智慧城市只有与城市居民的生存与需要联系起来，进而变成城市居民认识和改造的对象，才能产生有价值的社会关系。而要实现这种“有价值”的城市形态，技术进步不应“能快则快”，而应该是“留有余地”地发展，而这个“余地”的标准应该是技术要与当下城市居民的生活状态以及制度体系相匹配。本文从“问题导向”出发，列出智慧城市建设中存在的主要问题并提出优化思路，这导致本文把制度、技术和人分开来讨论，难免陷于“就事论事”的狭窄视域，技术与制度、人如何匹配？三者之间如何整体化地促进智慧城市发展？三者之间的互促链条如何建构？有必要进一步理论探讨。