林业补贴与碳汇交易对林农生态补偿的有效性分析*

薛 菁

（福建江夏学院财务与会计研究中心）

林业生产既是私人经营行为，又具有公益性质，在生态文明建设、绿色低碳发展、碳达峰碳中和目标下，林业生产在国民经济中的地位越来越重要。林业生态补偿是激发市场主体营林护林积极性、促进林业可持续发展的有效途径。在我国，2003年集体林权制度改革后，森林抚育补贴、造林补贴、森林保险补贴、林业碳汇补贴政策等陆续出台，我国形成了以政府补贴为主导的林业生态补偿体系，但也面临着财政压力大、补贴对象不精准、补贴标准低等问题，影响了林业生态补偿效率。近年来，在建立多元化、市场化的生态补偿体系的目标下，林业碳汇这一市场化生态补偿方式随着我国碳交易市场的发展而发展，试点在各地推进。

在政府和市场化林业生态补偿方式共存的背景下，关于林业财政补贴和林业碳汇交易的实施效果的研究渐多。林业财政补贴对林农的影响是较为集中的研究视角，相关研究主要围绕以下方面展开。一些研究实证考察了林农对政府林业补贴政策的满意度，虽然不同文献调研年份和调研地点不同，政府的林业补贴政策也在微调中，但相关结论均认为林农对补偿政策的认知、林农个人和家庭特征、林地特征、地区经济水平等是影响林农对政府补偿标准接收度的主要因素。[1-4]有的研究则论证了林业补贴政策对林农林业收入和林业投入的影响，如胡领先等（2019）、舒斌等（2017）基于浙江省林农调研资料进行分析，得出林业补贴政策对浙江省林农林业投入和林业收入有促进作用。[5-6]有的学者进一步分析了林业补贴影响林农营林行为选择的作用机制，如沈月琴等（2016）认为林业补贴能够通过提高林农的风险偏好进而激励林农增加林业投入。[7]齐正顺等（2020）则发现营林补贴可以帮助林农多采用营林新技术，向技术要收入，进而增加投资，形成生产的良性循环。[8]杨鑫等（2021）在研究中也发现林业补贴政策对林农林业投资产生挤入效应，推动林农用资本替代劳动力。[9]在实证分析的基础上，还有一些学者针对林业补贴政策存在的问题提出了改进对策。黄安胜（2013）针对实践调研提出要重点扩大造林补贴和森林抚育补贴的试点范围和补贴对象[10]；金珂丞等（2016）针对补贴太低、补贴面太窄难为林农带来实际收益的问题，提出了多元筹集补贴资金、改进补贴体系的建议[11]。

由于林业碳汇交易在我国试点的时间较短，相关研究主要集中在林业碳汇机制的总体设计、对区域生态和绿色低碳发展的宏观影响等方面，关于林业碳汇交易对林农影响的文献不多，主要探究林农对林业碳汇这一新兴补偿方式的接受程度。杨浩等（2016）以四川省诺华川西南林业碳汇造林项目的调研数据为基础了解林农对林业碳汇补偿方式的接受度、希望得到的受偿额度及影响因素。[12]黄宰胜等（2017）基于温州市林农调研数据分析了影响林农碳汇林经营意愿的因素，发现林农对林业碳汇的认识、政府的林业碳汇补贴等对林农的碳汇林供给有显著的正效应。[13]此外，还有从林业碳汇供需双方意愿入手研究林农愿意接受的公益林碳汇补偿标准的具体区间及企业对森林碳汇的购买意愿[14]；从林业碳汇项目实施现状入手分析其对林农收入、观念理念的影响，如于赟等（2022）基于福建省10个县（市）的调研发现碳汇造林项目通过影响林农的收入对新农村生态文明建设产生积极影响[15]。

尽管从林农视角分析林业补贴、林业碳汇实施效应的实证研究较多，但是将林业补贴和林业碳汇两种性质的生态补偿方式放在同一分析框架里探究对林农营林行为影响效应的研究较少，使得已有研究结论无法反映当前多元化林业生态补偿中林农的诉求，需要寻找新的案例和数据进行再分析，探讨在政府和市场化生态补偿并存的背景下，作为受偿主体的林农对这两种补偿方式的认同感如何，以及不同方式的补偿效率有何异同?受偿主体的异质性会不会影响生态补偿效果？两者并存产生的是“1+1>2”的协同效应还是排斥效应？为回答这些问题，本文以2021 年福建省福州市下辖的罗源、永泰两县203 户林农的调研资料为数据基础，探究林业补贴这一政府补偿手段和林业碳汇这种市场化补偿方式对林农林业生产的收入效应、投入效应、投资结构优化效应，从受偿主体视角评价多元化林业生态补偿的有效性，为推进“双碳”目标实现，优化林业生态补偿体系，提高生态补偿效率，更好发挥林业生态补偿的环保、扶贫等功能提供实证参考。

二、研究设计

（一）变量选取

1.被解释变量

借鉴已有的研究，本文从林农的林业收入、林业生产投入规模、林业生产投入结构三个方面分析林业生态补偿对林农的影响效应（E），因此被解释变量E在分析中细化为以下三个变量：一是营林收入效应（E1），用林农年林业收入在家庭收入中占比表示林业生产给林农带来的经济效益；二是营林投入规模效应（E2），林业生产投入占当年林业收入的比例，表示林农林业生产的可持续性；三是营林投入结构效应（E3）。资本和劳动力是影响林业生产的两个基本要素，研究发现随着资本的增加，林业生产者会更加重视技术投入和设备更新，从而减少对劳动力的依赖，节约劳动力成本。[16]无论是林业补贴还是林业碳汇交易都有助于林农更快更高地实现林业生产收益，增加生产资本，优化投资结构。为此，这里将林农在林业投入结构上的变化也视为对林农进行生态补偿产生的积极效应。根据吴恒（2019）[17]、刘凤芹（2006）[18]、高杨（2019）[19]的研究，林农在资本充裕后重点投资的领域是先进的造林技术、现代化的造林机械、病虫害防治等，因此，用年度内林农在这三项上的投入之和在林业生产投入中的占比表示对林农投资结构的影响效应。

2.关键解释变量

根据本文研究目的，关键解释变量有以下两个方面：第一，林业补贴。相关研究一般用林农享受的林业补贴的数额表示，但是林业补贴的数额对林农而言是外生变量，受到政府政策、财政实力、补贴种类、林农经营条件等因素的影响，财政补贴数额在年度间、林农个体间可比性不高，而且林业补贴对林农行为的影响具有滞后性，不能直接用当年得到的补贴额大小来表示对林农林业生产的影响效应。因此，本文从主观和客观两个角度分析林农林业补贴的享受情况。主观上，用林农对近年林业补贴政策的满意度（sub′）反映林农享受林业补贴的情况，按照LikertScale法设置“满意、较满意、没有特别感受、不太满意、不满意”5个选项，分别用5、4、3、2、1来表示。客观上，用林农近3 年实际享受到的政府的林业补贴种类来表示。第二，林业碳汇交易。与林业补贴对应，也从主观和客观两方面寻找变量反映。主观上，2017年《福建省林业碳汇交易试点方案》发布，在20 个县（市）、国有林场试点林业碳汇交易，要求每个试点地区开发生产1个以上森林、竹林碳汇项目，带动周边林农营林积极性。本文调研地点为福建省林业碳汇项目试点县，这里以林业碳汇项目试点以来林农对林业碳汇交易的感受（car′）作为解释变量，设计问题“林业碳汇项目试点对林业经营有帮助吗？”，设置“帮助很大，有较大帮助，有一些帮助，有一点帮助，没有帮助”5个选项，分别用5、4、3、2、1来表示。客观上，用林农是否参与过林业碳汇项目表示，“是”赋值为“1”，“否”赋值为“0”。

3.控制变量

根据研究目的，参考前人研究成果，将控制变量分为两类：一是林农个人和家庭特征（personnel），包括年龄（p1）、受教育程度（（p2）、家庭中从事林业生产人口数（p3）、家庭人均收入（p4）、家庭债务情况（p5），是否有家庭成员是林场职工或加入林业合作组织（p6）；二是林业经营状况（forest），包括家庭林地面积（f1）、林地是否受灾过（f2）、是否参加森林保险（f3）、申请采伐指标是否困难（f4）、是否办理林权抵押贷款（f5）。

（二）分析模型设计

1.林业补贴和林业碳汇交易对林农营林行为影响效应的基准模型

基准模型（1）细分为子模型（1.1）、（1.2）、（1.3），分别从林业收入效应（E1）、林业投入规模效应（E2）、林业投入结构效应（E3）三个方面反映政府和市场化补偿方式对林农营林行为的影响效应E。

模型中系数α1和α2表示林业补贴和林业碳汇项目实施后对林农营林收益、林业投入、投资结构的影响程度，fsub、fcar分别用林农的主观感受（fsub′、fcar′）和实际受益情况（fsub″、fcar″）表示，α0为常数项，fcontrol为控制变量，εi为残差项，代表无法测量的其他个人变量。

2.林农异质性特征下林业补贴和林业碳汇交易有效性分析模型

由于林农个人特征、所处环境的差别，林农的个人特征在一定程度上会影响不同补偿方式下的补偿效率和效果，使得不同的生态补偿方式对其营林行为的影响可能呈现不同的结果。为揭示这种差异，仍沿用模型（1）的设定，首先将样本的年龄（p1）、教育程度（p2）、家庭人均收入的对数（p4）与林农对林业补贴的感受（fsub′）、受益的林业补贴种类（fsub″）的交互项分别代入模型（1），得到模型（2.1）和（2.2）、模型（3.1）和（3.2）、模型（4.1）和（4.2）。在分析中，和模型（1）一样，以下6个模型的被解释变量E分别用收入效应E1、投入规模效应E2、投资结构效应E3表示，共分解为18个子模型，从三个角度探究政府生态补偿方式对不同特征的林农的营林行为的影响。

接着将样本的年龄（p1）、教育程度（p2）、家庭人均收入的对数（p4）与林农对林业碳汇交易有用性的感受（fcar′）和参与林业碳汇项目情况（fcar″）的交互项分别代入模型（1），形成模型（5.1）和（5.2）、模型（6.1）和（6.2）、模型（7.1）和（7.2），其中的被解释变量E在分析中细化E1、E2、E3，也形成18个子模型，探究市场化生态补偿方式对不同特征的林农的营林行为的影响。

3.林业补贴和林业碳汇交易对林农营林行为协同作用效应模型

在多元化生态补偿体系中政府和市场化补偿方式不是割裂的关系，两者互相促进，协同作用。为探究当前实践中财政补贴和林业碳汇交易的并存是否能产生1+1>2的协同作用效应，将交互项fsub″fcar″加入模型（1）的三个子模型中，得到模型（8）的三个子模型（8.1）（8.2）(8.3)。

（三）调研情况与数据获取

作为全国首个生态文明试点地区，福建省重视发挥林业生态补偿在生态福建建设中的作用，多元化林业生态补偿体系初现雏形。在政府生态补偿方面，加大财政对造林、天然林管护和生态公益林补偿，重点生态区位商品林赎买的支持力度，对林业碳汇试点实施奖补，修订林业生态补偿专项资金管理办法，加快林业补偿补助进度。在市场化生态补偿方面，得益于适宜的气候条件和较高的森林覆盖率，福建林业碳汇发展迅速，至2021 年底，福建省森林蓄积量、碳储量、年增固碳量等指标高于国内平均水平，碳储量超4万亿元，在21个县（市）及国有林场开展林业碳汇交易试点，林业碳汇项目成交量和成交额双居全国首位。福建的林业生态补偿实践为探究多元化生态补偿体系中政府与市场关系提供了丰富的研究资料。

本文所用数据来源于对福建省福州市下辖永泰县和罗源县的实地与问卷调研。永泰县和罗源县是中央和福建省林业生态补助的重点县，生态是两县发展的重要品牌。2017年后林业碳汇项目以国有林场为中心先后在两个县试点，带动周边林企、林农参与林业碳汇交易。例如，2021 年4月在福州召开的第四届数字中国建设峰会选址永泰大湖国有林场新造碳中和林192 亩，并购买罗源、长龙、陀市国有林场森林碳汇项目的200 吨FFCER，以抵消会议产生的1 097 吨二氧化碳排放量。因此，两县的林农对于林业补贴、林业碳汇交易等有较为直接的感受，其作为调研样本较具代表性。2021年11—12月课题组走访了两县林业管理部门，了解当地林业发展和生态补偿情况，选取永泰县清凉镇、丹云乡、葛岭镇、樟城镇、长庆镇和罗源县凤山镇、白塔乡、霍口乡、鉴江镇、中房镇为调研地，这些乡镇分布着以造林更新、幼林抚育为主营业务的林场、造林基地、农林合作社，带动较多的居民从事相关林业生产。课题组在每个镇选取2个村庄，在每个村庄先对符合调研条件的农户进行识别，再发放15份调查问卷，总计300 份。问卷主体部分的内容有：一是林农个人和家庭情况，即被调查人自身情况、家庭情况、经济情况、林业活动情况等；二是林农对政府林业补贴的了解情况、享受情况、满意度、诉求建议；三是林农对林业碳汇项目知识的了解情况、参与林业碳汇项目的情况、对林业碳汇项目带来影响的看法；四是林农对近年政府相关营林造林护林政策实施情况的感受。

共回收问卷241份，剔除重要信息缺失或者填写错误的问卷，最终得到203个林农填写的有效问卷。对问卷内容进行整理后，首先对问卷的第二、三、四部分进行信度检验，Cron⁃bachalpha 系数分别为0.752、0.712、0.802，均大于0.7，问卷答案信度较好。接着，为避免解释变量间的多重共线性，将解释变量逐一作为被解释变量，与其余的解释变量进行回归，各回归分析的方差膨胀因子VIF的最大值为2.851，最小值为1.562，VIF小于10说明各自变量间不存在严重的多重共线性。

问卷数据统计结果显示：填写问卷的林农处于23～51岁之间，初中及以上文化程度占比90.9%；78%的林农家庭中有2～3人从事林业生产，其中62%的林农家庭与林场、林业合作组织有关联；2020 年林业收入在家庭可支配收入中的平均占比为24.3%。93%的林农表示能够感受到林业补贴的好处，60.5%的林农能够享受到2～3种的林业补贴。67.6%的林农认同林业碳汇交易这一市场化林业生态补偿方式，但是仅有6.7%的林农参与了林业碳汇交易。变量及统计数据如表1所示。

表1 变量定义及统计量特征

三、实证结果分析

（一）基准模型结果分析

首先，表2 的模型1.1.1、模型1.2.1、模型1.3.1 以林农对林业补贴的满意度（sub′）和对林业碳汇交易的感受（car′）为核心解释变量，从林农主观感受视角比较了林业补贴和林业碳汇交易对林农的影响。结果显示林农普遍认为传统的政府林业补贴和正在试点的林业碳汇交易能对其从事林业生产带来积极影响，多元化林业生态补偿是激励林农营林护林的有效举措。

其次，表2 的模型1.1.2、模型1.2.2、模型1.3.2以林农近3年享受的林业补贴种类（sub″）和是否参与林业碳汇项目(car″)作为核心解释变量，从实施效果视角考察了政府和市场化生态补偿对林农营林行为的收入效应、投入规模效应和投入结构效应的影响。两个变量的回归系数及对应的P值显示正在实施的林业补贴对帮助林农获得更多的收益、增加林业再投入和改善林业投资结构具有正向影响，但是林业碳汇交易在林农林业收入、投入、投资结构上的作用还未明显显现。

表2 林业补贴和林业碳汇交易对林农营林行为影响效应

（二）异质性模型分析结果

在基准模型研究基础上，进一步分析不同特征的林农在不同性质的生态补偿方式的激励下其营林行为是否发生变化。根据各基准模型结果中控制变量的回归系数及其显著性水平，在异质性分析中重点考察林农年龄、受教育程度、家庭人均收入异质性下林业补贴和林业碳汇交易对其营林行为的影响特点，为提高生态补偿政策的精准性，满足林农的差异化需求提供参考。

表3、表4、表5呈现了林业补贴对不同年龄、文化程度、收入状况的林农林业经营的影响：首先，变量fsub″p1、fsub″p2、fsub″p4的回归系数对应的P值不显著，说明林农对政府补偿政策的主观感受对其营林行为的影响没有年龄、受教育程度、收入水平上的异质性特征。但是林农实际享受到的林业补贴对其营林行为某种程度上具有年龄、文化程度、收入状况的差异性，具体表现为：第一，表3的结果显示林业补贴对林农具有加大林业生产投入和重视林业技术投入的激励作用，年纪越轻作用越显著；第二，表4 显示林业补贴对不同文化层次的林农的营林行为影响不大，与样本林农的文化程度大都在初中及以上水平有关；第三，表5的结果表明家庭年收入越低的林农家庭更看重政府林业补贴带来的收入效应，而年收入越高的林农在林业补贴的激励下更重视林业机械、病虫害防治等方面的投入。

表3 林业补贴对不同年龄段林农营林行为影响效应

表4 林业补贴对受教育程度不同的林农营林行为影响效应

表5 林业补贴对收入水平不同的林农营林行为影响效应

表5 （续）

表6、表7、表8是林业碳汇交易对不同年龄、文化程度、收入状况的林农林业经营的影响效应模型的实证结果。虽然实际参与林业碳汇交易的林农很少，但是他们对林业碳汇这一市场化补偿方式的认识和看法的不同也影响了林业碳汇交易对林农林业经营的作用。

表6 林业碳汇交易对不同年龄段林农营林行为影响效应

表7 林业碳汇交易对受教育程度不同的林农营林行为影响效应

表8 林业碳汇交易对收入水平不同的林农营林行为影响效应

表6和表7的结果显示越年轻受教育程度越高的林农对林业碳汇交易这种新兴生态补偿方式期望值越高，认为碳汇交易能够为其改善林业投入规模和结构带来新的机会。表8的结果呈现出收入越高的林农对林业碳汇的补偿效应越满意，这与目前试点中只有拥有林地面积大、收入水平高的林农才有资格参加林业碳汇交易的现实相符。

（三）协同作用模型分析结果

从表9中模型8.1、8.2、8.3的交互项fsub″fcar″的回归系数及对应的P值可以看出：林业碳汇交易为林农提供了实现林业生产价值的市场化渠道，与政府林业生态补偿手段协同配合，对林农林业生产起正向促进作用，激励林农改善投入规模和投入结构，印证了在多元化生态补偿体系中政府与市场化补偿方式并存能够产生协同作用效应。

表9 林业补贴和林业碳汇交易协同作用对林农营林行为影响效应

四、结论与建议

以林业财政补助和林业碳汇交易为例，基于对林农的主观感受和实际受益情况的调研，分析了政府和市场化林业生态补偿对林农林业生产的收入效应、投入规模效应、投入结构效应的影响，评价多元化林业生态补偿的有效性。研究发现：第一，从主观感受看，林农认为政府和市场化林业补偿能为林业生产带来了积极影响。年收入低的林农家庭对政府林业补贴带来的收入效应有更深的获得感；年纪轻的林农认为林业碳汇交易等市场化生态补偿方式为改善林业投入规模和投入结构带来了新的机遇。第二，从实施结果看，林业补贴对林农林业经营收入、林业投入和林业投资结构的正向促进效应明显，但是林业碳汇交易对林农林业收入、投入规模、投资结构的影响不显著。第三，林业补贴对林农营林行为的影响具有年龄、文化程度、收入状况的异质性，表现为年纪越大的林农的收入效应越显著，年纪越轻的林农的林业投入规模和结构改善效应越明显，收入状况越好的林农越重视林业机械、病虫害防治等方面的投入。第四，政府林业补贴与林业碳汇交易的协同配合对林农从事林业生产具有积极的收入效应、投入规模和投入结构效应。

针对实证中发现的林业补贴对林农林业生产影响效应的差异性和林业碳汇交易在林业生态补偿中尚未充分发挥作用等问题，要实现政府与市场化生态补偿的有效协同，需要进一步优化林业补贴政策供给，提高林农的林业碳汇交易参与度。

（一）优化林业补贴政策供给

调研访谈和实证结果发现，林农尽管对政府的林业补贴政策十分认可，但是政策供给与政策需求并不完全相适应。例如，受制于国家林业砍伐政策和政府财力，营林者的经济收益无法在短时间内实现，靠营林获得可观收入的林农相当少。在调研的203 个林农中林业收入占年度收入之比平均值为24.34%。又如，政府造林绿化补贴标准仅依据造林护林的成本而设置，无法完全补偿林农营林成本。再如，林业补贴政策的适用范围窄，主要针对生态公益林、天然商品林而制定，有不少林农经营其他林木类型，无法得到相应的补贴。

针对上述问题，提出以下几点建议：第一，探索多元化的财政林业补贴方式，将直接的资金补贴与林产品价格扶持、税费优惠、技术支持相结合，弥补财政补贴资金的不足。第二，梳理现有的林业补贴，按照林地种类进行整合，有利于林农统筹安排财政补贴资金，提高资金使用效率。第三，适当提高造林、森林抚育补贴的申请门槛，再配之以较高的补贴标准和方便的申请手续，推进有限的财政补贴资源的集约化使用，提高财政补偿效率。

（二）营造有利于林农参与林业碳汇交易的制度环境

实证结果显示林农对林业碳汇交易充满期待，但是参与度低。参与林业碳汇交易的林农一般具有较高的文化程度、天然条件较好的林地资源、较好的经济基础，只有这样才能应对较高的碳汇项目开发成本。在林业碳汇交易发展初期，为提升林农的参与度，政府支持必不可少。

第一，加强林业碳汇交易的相关知识宣传，提供免费林业碳汇技术培训和碳汇市场交易配套服务，帮助林农和企业了解林业碳汇知识，提升供需双方参与林业碳汇交易的意愿和能力，特别是要关心帮助低收入的林农参与林业碳汇交易，防止这部分林农被边缘化。第二，出台财政、金融、保险政策，鼓励林企和林农开发新的林业碳汇项目，带动更多的林农从市场化生态补偿中受益。第三，保护林企和林农在林业碳汇交易中的利益，例如在“核证自愿减排量（CCER）”的碳减排量中提高林业碳汇项目的比重，增加林业碳汇减排量的抵扣标准，将林业碳汇项目的价格与林业碳汇在碳减排中的贡献挂钩，激发林企、林农参与林业碳汇项目的积极性。

（三）构建政府与市场化林业生态补偿有效协同的保障机制

在林业生态补偿体系中政府与市场化补偿有效协同不会一蹴而就，不仅需要时间，也需要有力的保障机制。一是健全集体林地经营权流转制度，进一步理顺林权确权登记、流转登记程序，引导集体林地林权的有序流转，撬动社会资本向林业生产集聚，为政府与市场化林业生态补偿有效协同提供经济保障。二是健全监管机制，包括林农林业经营的生态价值评估机制、林业生态保护结果和生态补偿资金挂钩的激励约束机制、以自然资源资产负债表编制为载体的资产审核机制等，强化财政、审计、林业等政府部门的审核和监督职责，为政府与市场化林业生态补偿有效协同提供制度保障。三是推进全国碳交易市场建设，健全以碳减排为基础的碳排放权交易机制；完善森林采伐制度，优化林木采伐管理，为政府与市场化林业生态补偿有效协同提供良好的实施环境。