国有土地出让制度的发展适应问题和改革建议

我国从全面实行国有建设用地使用权出让制度以来，至今已有近三十多年的历程。这期间，土地市场从无到有，土地出让金已成为各地城市建设资金的主要财政来源，为社会主义市场经济发展注入了强大的经济动力，既破解了地方财政收入的困境，也推动了房地产市场的全面发展。短短的二十几年，房地产产业成为了我国重要的经济支柱，但与此同时，也逐步将我国推入了全球高房价国家之列。随着我国经济发展水平的不断提高和全球经济的快速变革，现行的土地出让制度在有些方面已经显现出与经济发展不相适应的问题。原国土资源部分别于2006年和2007年出台和发布的《国有土地使用权出让规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，已历时15年之久，如不尽快实施改革，势必将成为经济持续稳定健康发展的阻力。

一、现行土地出让制度显现的问题

1.工业用地和创新产业用地的分类界线越来越模糊

随着数字经济、智能化、互联网产业的蓬勃发展，产业之间相互交叉，密不可分，一些传统的制造业项目有的已是介于工业、科研、商务办公和生产用地之间，用地分类不再清晰，政府对项目用地无法更好地实施用途管理。如某市2020年引进国内某家数字银行企业落户市内开发园区，用地主要用于银行数据库存储设备用房以及工作人员办公生活设施等相关配套设施用房的项目建设，企业以通过大数据交换进行生产新的数据为生产力，具有典型的大数据生产的特色。对此种介于工业与商业之间的产业模式，在用途分类上就无法准确定位，参照各地的做法，有些地方将此种用地纳入工业用地管理，而有些地方则将其纳入商务办公用地管理。随着5G时代的到来，工业生产已不再是传统的产品生产，数据产业也已经成为了一种工业产品，工业生产边界已经模糊。

近年来，有些地区对工业项目低效用地进行全面的清理盘活，采取了各种措施处理低效用地，如允许在工业用地内提高非生产性生活配套设施占地面积（由7%提高到15%），用于建设保障性租赁住房。允许在工业用地上建设文化产业、创意创新产业、技术研发产业等等。在一些经济发展势头较好的地区，出现了以建设产业集聚园区引进产业为名，利用工业用地建设标准化厂房进行分割转让的项目用地，其表现的形式就是在工业用地上进行的工业厂房的地产开发。

诸如以上各类在新经济下产生的新业态，给土地利用的管理带来了新的挑战，用地分类亟需做出相应调整，以更好地引导国有建设用地使用权出让的规范有序地进行。

2.现行的工业用地出让制度与现行的工业用地市场需求不适应

企业发展的前提是土地要素得到保障。我们在对工业企业调研中发现，我国经济全球化后，企业发展变化快，经济转型的时间短，土地资源是企业应对全球经济变化的重要前提，因此，从支持产业发展出发，在确保经济稳增长目标下，促进工业项目早落地、早投产，是保障土地资源有效供应的主要目标。工业项目的投资以厂房设备为主，企业收益时间长，市场风险大，让企业把有限的启动资金用于购买土地资源上，一定程度上会捆住企业的手脚，不利于企业的快速发展和壮大。

以某市工业用地出让情况为例。全市自2006年工业用地全面实行招标拍卖挂牌出让以来，共出让成交工业用地1329宗，其中，仅有3宗土地进行了竞价；出让成交总面积2065.1337公顷，成交总价款271339.2841万元，成交均价为8.76万元/亩。在16年的工业用地出让过程中，地价基本维持在该市国家设定的工业用地最低价范围内。事实上，对于很多工业基础薄弱的地区，引进工业项目是相当困难的，几乎每一宗工业用地的出让都是在经过多轮的项目招商谈判、完成达成投资意向后政府才会启动出让程序。为确保成功出让不造成流标，其出让方式一般都是采取挂牌方式进行，土地出让前后至少要持续30天，人为地给企业增加了时间成本，延迟了企业投产时间和纳税时间，甚至有时因此影响企业的投资信心。

事实证明，在我国很多经济欠发达的地区，工业用地的竞争市场基本是无法实现的，因此，工业用地通过招标拍卖挂牌的流程实施供地，既拖延了企业投产运营的时间，也无法做到土地资产的价值最大化。因此，完全可以通过工业用地最低价制度来进行土地资产的管控，采取协议出让的方式实施土地的供应将更加适应市场需求。

3.拆迁安置用地或企业置换用地的供地方式不明确

现行的土地出让制度规定了工业、商业、旅游、娱乐及商品住宅等用途土地必须实施招标拍卖挂牌出让，但在实际工作中，有的项目用地如实施招标拍卖挂牌方式，却无法很好地解决问题，进而引发新的矛盾。如拆迁安置的用地、企业搬迁而置换的用地等类似的事关民生和群众切身利益的项目用地，采用招标拍卖挂牌方式供地反而不利于补偿的问题，进而给拆迁安置和企业搬迁造成困境，这种情况在各地的旧城改造、棚户区改造、企业退城入园等项目实施过程中均不可避免。

某市在一次城市道路的拓宽改造项目中，拆迁户对补偿安置方案提出了土地安置的要求，拆迁办考虑到该户的实际情况，同意就近选址安置，但安置地块需要以挂牌方式出让。对此，拆迁户非常不能理解，坚持要求政府以“拆一还一”的原则给予安置，导致拆迁谈判持续了多年。事实上，大部分地区，为了解决拆迁矛盾，在对安置用地实施招标拍卖挂牌出让时，都会采用设置门槛的办法而确保拆迁户摘得土地，除了时间拉长之外其实与协议出让已没有区别。因此，建议对此类用地要出台相应的政策予以明确。

4.经营性房地产用地出让的竞价原则与“房住不炒”的方针政策不适应

现行的土地出让制度是以“价高者得”为竞价原则，在实施土地出让的过程中必须确保国有土地资产保值增值，也正因为有这样一个底线要求，房地产开发用地在一轮又一轮的拍卖中被不断推高，从而导致房价的无序上涨，特别是被标为一线城市的北京、上海、广州、深圳，其房价已经高居全国第一，有的已是全球最高，刚刚迈入准一线城市的杭州，也出现了10萬元/平方米的房价。

近年来，中共中央和国务院的多次重大会议强调，“房子是用来住的，不是用来炒的”，房地产调控政策也多次要求房地产市场要以“稳地价、稳房价、稳预期”为目标。在此前提下，土地出让以“价高者得”为原则实施竞价显然是不适宜了，应当进行调整。2019年以来，在落实中央 “房住不炒”的房地产市场建设方针以来，全国各地逐步进行了房地产市场的调控，调控的目标是控制地价和房价的进一步上涨，从土地出让的源头抓起，开始限地价、限房价。如上海、深圳、杭州、合肥等地，都采取了限最高地价、限商品住宅最高销售房价、竞住宅自持率、竞保障性租赁住房建设比例、竞品质等各种竞价方式来确定土地竞得人，从而对房价的上涨进行有效控制。竞价方式的改变，对土地市场的影响是较大的。

二、国有建设用地使用权出让制度改革的方向和路径

我国的土地出让制度历经三十多年的变革，取得了辉煌的成就，为中国特色社会主义市场经济的建设和发展起着重要的作用。然而，当我国步入了市场经济和全球化时代后，过去的制度必然存在着这样和那样的矛盾碰撞，因此，土地出让制度的变革在所难免。只有不断变革才会让制度更加适应市场，从而确保市场经济的稳定发展。

1.要对新经济下的创新技术产业用地分类作进一步的研究，出台分类目录

要对机器人研发、大数据生产、智能制造、互联网产业、数字经济、文化创意及各类创新技术产业进行进一步细化分类，划定目录，出台创新技术产业类用地出让最低价标准；对创新技术产业类的项目用地在供应方式上要予以鼓励，制定创新技术产业类用地的出让制度，以税收管理、产业投入、生态指标评价等方式来实施用地管理，以更加科学合理的出让方式实施土地供应，在一定条件下可以采取协议出让的方式。要全面实行标准地供应，即在土地实施供应前，由土地储备机构全面完成地质灾害、环境影响、文物调查、水土保持、地震安全、压覆矿产、土壤污染、地下管线、地质勘察以及水资源等各项论证普查评估工作，实现土地出让后交地即开工，加快项目建设进度早日实现产业投产。

针对目前各地出现的产业集聚园区利用工业用地以建设标准化厂房为名进行工业房地产开发的实际情况，应进行充分的市场调研，做为一种特殊的产业用地，在土地供应、市场监管、产业准入、生态环保等方面出台明确的实施意见，以便于各地能更好地为中小微企业的创业发展提供充足的生存空间。

2.要对现行的工业用地出让方式作进一步更加深入的研究

由于以往工业用地的使用过于粗放，造成现在工业用地低效闲置的现象较为普遍。为更好地集约节约使用宝贵的土地资源，以更加适应市场经济发展的需求，建议对《国有土地使用权出让规范》和《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定》的相关规定进行调整，将工业用地的出让方式从必须进行招标拍卖挂牌方式的目录中剔除，允许工业用地以协议出让方式，以有效缩短土地供应时间。对工业用地同样要全面实行标准地供应，并且要继续对工业项目在生态环保、产业准入、亩均税收、投资强度和能耗指标等方面进行项目监管监督。

3.要针对拆迁安置和搬迁置换用地依法制定相应的供地方式

2018年以来，全国各地加快了城市棚户区改造进程，如今各地还在陆续进行城市旧改，在这个过程中，难免会有更加复杂的问题需要解决，有些还会牵动更多的历史遗留问题。为了更加有效、更加公正地解决各类安置问题，应当采取更加便捷更加合理的方式处理安置用地的供应，因此，建议在确保公平的前提下，对此类问题的用地以协议出让的方式予以解决应该是更加适宜。

4.要对以住宅开发为主的经营性房地产用地的土地出让制度作进一步的调整

土地是房地产市场最大的资源，地价的高低与房价息息相关，对房价起着决定性的作用。有些地区往往是一场土地竞拍会就决定了一个阶段本地区房价的走势，因此地价的稳定必然意味着房价的稳定。我国房地产市场经过几十年的历程，市场已基本成熟，采取完全競价的办法来确定项目开发业主的模式已不能适应当前的市场规律。房地产市场初期目标是为了解决城市居民的住房困难问题，而如今，这一阶段应该已经过去，房地产市场现在面对的市场需求应该是人们不断提高住房品质的需求，应当将企业引导到提高住房品质上来，将土地出让规则从纯粹的地价竞争转为地价和品质的竞争。

因此，应该及时对各地在落实房地产调控政策当中，已经发挥了积极作用的先进做法进行深入调研和总结，吸纳好的做法，对现行的土地出让竞价规则进行调整，把限房价出让、限地价出让引入到出让制度中，将“价高者得”的竞买原则调整为“限房价竞地价保品质”的竞买原则，将房地产调控政策变为一种长效机制落实到位。

（吴东育，黄山市土地市场交易管理中心主任/责编 张 栋）