习近平总书记关于贫困治理重要论述的理论贡献与世界意义

姚金艳

(华中师范大学 马克思主义学院， 湖北 武汉 430079)

2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。8年多的时间，通过各级政府和社会力量全面开展的自上而下的扶贫治理工作，我国9 899万农村贫困人口全部脱贫， 832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹[1]125。脱贫攻坚战的全面胜利，充分证明了中国精准扶贫战略的科学性和有效性，也充分验证了习近平总书记关于贫困治理重要论述是中国反贫困斗争的科学指南。习近平总书记关于贫困治理重要论述不仅是对我国传统粗放型扶贫思路的理论反思，也包含了一系列重大理论创新，确立了中国特色脱贫攻坚制度体系，还为全球贫困治理贡献了中国智慧和中国方案，为全球减贫事业做出了重大贡献。

在这场历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战中，中国积累了丰富的减贫经验，走出了一条原创的但又对世界发展中国家和地区贫困治理有借鉴意义的减贫之路。在中国历史性地解决绝对贫困问题、扎实推进共同富裕战略、开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，我们有必要对过去近10年全党全国各族人民为脱贫攻坚做出的艰辛付出和实践探索做一个深入的经验总结和理论升华，系统梳理习近平总书记关于贫困治理重要论述在人类反贫困理论上所作出的新贡献，从而为推进相对贫困治理提供科学有效的理论指导。为此，本文力图在比较传统粗放型扶贫与精准扶贫两种模式的基础上，从价值定位、扶贫战略、机制创新、制度贡献和国际价值等方面详尽梳理习近平总书记关于贫困治理重要论述的创新性贡献。对这些新贡献的系统总结和理论提炼，既可以为后续相对贫困治理和推进共同富裕实践提供理论参考，也有助于进一步丰富和发展新时代中国特色社会主义思想。

一、人民至上的价值定位：以增强人民获得感为根本宗旨

习近平总书记关于贫困治理重要论述的首要理论贡献，是为中国减贫道路确立了以人民为中心、人民至上的价值定位。马克思曾经指出，生产力的高度发达是实现人的自由全面发展的前提，“在极端贫困的情况下，全部陈腐污浊的东西又要死灰复燃”[2]166。可见，如果人民不能解决温饱问题，则难以维持和践行基本的道德观，甚至可能导致人的交往和发展产生异化；只有生产力条件的极大发展，才能不断满足人们的物质需要和精神需求，促进人的自由全面发展。党的十八大以来开启的精准扶贫战略，就是要解决每一个人的基本发展问题，只有保障每一个人的自由发展，才能实现一切人的自由全面发展。习近平总书记在阐述精准扶贫战略时反复强调，脱贫攻坚“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”。就此而言，以精准扶贫、全面脱贫为战略核心的习近平总书记关于贫困治理重要论述，首先体现的就是以人民为中心、人民至上、人人平等的根本价值原则。

一方面，习近平总书记关于贫困治理重要论述确立了以贫困人口为中心的扶贫模式。精准扶贫战略要求以绝对贫困线标准确认贫困户，制定严格的贫困户认定基准与程序，提高贫困户识别的精准性，分析不同贫困户的致贫原因，提出富有针对性的帮扶方案，并在扶贫过程中实行动态管理。如果说开发式扶贫模式侧重于区域整体经济发展的话，精准扶贫战略则更加注重“每一个贫困家庭”和“每一个贫困人口”的脱贫与发展。对此，习近平总书记系列治贫论述将每一个人的脱贫与发展纳入到全面建成小康社会和实现共同富裕的总体目标与宏大愿景当中，强调“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队”[3]23。这一论述深刻展示了人民至上的价值理念，做到了把发展好、维护好、实现好广大人民的根本利益作为治贫工作的出发点，作为脱贫攻坚总成效的根本评判标准。

另一方面，习近平总书记关于贫困治理重要论述确立了以人民获得感为导向的治贫宗旨。在论述精准扶贫战略过程中，习近平总书记在多个场合强调，要“让人民群众有更多获得感”[3]17，“要保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”[3]22。人民群众切切实实的获得感，是党的十八大以来我国脱贫攻坚的出发点，也是脱贫攻坚的根本宗旨。具体来讲，以人民获得感为导向的扶贫宗旨体现在以下几个维度：

一是切实提高贫困户的物质生活水平。获得感不是抽象的标准，它首先体现在人们对看得见、摸得着、实实在在的物质上的满足。精准扶贫战略首先确定了“帮扶谁”的问题，不仅给每一位贫困人员送去了物质上的帮扶、资金上的补贴，还配套了一系列政策倾斜，多层面切实帮助贫困人群提高生活收入，这是摆脱贫困的第一步，避免了过去“富县不富民”“贫困县贫富差距不断拉大”等现象。

二是着力提升贫困人口的社会生存能力。贫困治理的目的不仅要解决贫困人群暂时的生计困难，从长远看更要解决人民群众的可持续发展问题，如此才能从根本上防止脱贫群众再度返贫。习近平总书记提出“脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”[3]136，还反复强调贫困群众是脱贫对象，更是脱贫攻坚的主体，必须依靠激发贫困群众的主体意识，挖掘贫困群众的内生动力实现脱贫。如党和国家建立的健康扶贫、教育扶贫、产业扶贫等多位一体模式，大大帮助和指导了贫困人群掌握脱贫技能，注重自力更生，实现永续脱贫，防止返贫现象的发生。在习近平总书记关于贫困治理重要论述的指导下，精准扶贫模式实现了从单纯注重贫困人口增收向更加注重自我能力的提升和人力资本的投资的转变。

三是不断充盈贫困人口的精神世界。习近平总书记指出“扶贫既要富口袋，也要富脑袋，要坚持以促进人的全面发展的理念指导扶贫开发”[3]137。获得感的内容不仅要体现在物质的满足上，还要注重人们在理想信念、道德追求、价值判断等精神层面的尊严感和幸福感。过去扶贫工作“重物质，轻精神”，而人财物的大量投入虽能缓解一时之急，但却不能从根本上解决问题，人民群众的尊严感、幸福感也难以持久地建立起来。精神世界的丰盈才是人民尊严感和幸福感的源泉。党的十八大以来，习近平总书记强调“要把精神文明建设作为致富的重要手段，正确处理好精神文明建设与脱贫致富的关系，不能因为是贫困户就见人矮一截，提不起精神，由自卑感而产生‘贫困县意识’”，特别注重通过不断丰盈人民的精神世界来提高人民的尊严感和幸福感[4]68。为此，党和政府积极开展了形式多样的精神文明创建活动，如治理“脏、乱、差”的文明村庄创建活动，民间文艺晚会等，充分发挥乡镇文化站、文化活动中心、大喇叭、农家书屋等文化活动的作用，使人们在潜移默化中提升道德素养，丰富精神世界，最终使“贫困群众的精神世界在脱贫攻坚中得到充实和升华，信心更坚、脑子更活、心气更足，发生了从内而外的深刻改变”[1]129。精准扶贫要注重精神塑造，这是习近平总书记关于贫困治理重要论述的重要创新，是对传统扶贫模式的超越，也是对马克思主义反贫困理论的最新发展。

二、与时俱进的治贫战略：分批分类施策的全覆盖治贫方案

经过改革开放40多年来的努力，我国扶贫工作取得巨大成就。但是，由于贫困人口基数庞大、分布广，不少地区的生存条件极为恶劣，传统的救济式扶贫和开发式扶贫模式难以彻底消除贫困问题。对此，习近平总书记指出，治贫工作既要精准地找出贫困的原因所在，也要针对不同贫困类型分批分类施策，解决精准扶贫的方法路径问题，提出要从源头发力，精准攻坚，还提出了“五个一批”(1)“五个一批”即“通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。重要方略，通过系统性的贫困治理实现贫困人口全面脱贫。在贯彻落实习近平总书记关于贫困治理重要论述过程中，党和政府发展了健康扶贫、资产收益扶贫、转移就业扶贫等扶贫方式，充分体现了精准扶贫战略因地制宜，分类施策的特点。多样化治贫形式各有侧重，为我国减贫工作提供了因地制宜的丰富选择，有力弥补了救济式扶贫和开发式扶贫的漏洞，是对传统扶贫模式的超越。具体而言，精准扶贫战略采用的治贫方式主要有以下8种，每一种治贫方式都有其特定的功能定位和目标指向。

一是以因地制宜发展地方经济为导向的产业治贫方式。习近平总书记反复强调“发展是甩掉贫困帽子的总办法”[5]，“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策”[3]83。产业治贫的主体是政府、市场和社会力量，扶贫对象是贫困区域的人口，主要方式是通过资金扶持、技术升级、文化资源挖掘、特色农产品开发等方式发展契合贫困地区实际情况的产业。产业治贫不仅有利于实现区域协调发展，还能提升贫困人群的生产和生活能力，达到双赢效果。组织引导有劳动能力的贫困群众依靠自己的双手摆脱贫困，不仅能为脱贫致富提供持续动力，还能降低返贫风险。这是解决贫困地区稳定脱贫和可持续发展的根本保障，也是促进乡村振兴的经济基础。

二是以应对极端恶劣条件为指向的易地搬迁治贫方式。这是针对极少数居住条件恶劣、自然资源匮乏地区的特困人口采取的一种治贫形式，在自愿基础上通过异地开发重新开辟解决温饱的新途径[6]63。这些地区往往生态非常脆弱，自然条件极端恶劣，发展严重滞后，产业基础普遍比较薄弱，且经过多番扶贫仍然难以改变其深度贫困状态，主要集中于“三区三州”(2)“三区”主要指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。。易地扶贫搬迁是实现自然条件恶劣地区贫困群众跨越式发展的重要形式。8年多来，“我国易地扶贫搬迁960多万贫困人口，同步新建了约3.5万个安置社区”[1]129，解决了移民群众的吃、住、行、就医、就学等方面的问题。

三是以实现代际正义、环境保护和可持续发展为主旨的生态补偿脱贫方式。这是将生态环境保护和贫困人口减贫有机结合的创新性探索。为了取得快速而显著的政绩和经济效益，传统开发式扶贫模式存在忽略生态环境保护的问题，实施了一些高污染、高消耗项目，导致部分地区生态环境恶化、资源浪费严重，给人类生存和发展带来极大挑战。对此，习近平总书记特别强调，发展不能以牺牲生态环境为代价，要求扶贫开发与生态环境保护有机结合起来，要“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把贫困地区生态环境保护摆在更加重要位置”(3)国务院印发的《十三五脱贫攻坚规划》，中华人民共和国中央人民政府，来源于http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm。，提倡要走可持续的绿色扶贫发展道路，实现生态与治贫困治理双赢，认为这既是通向人与自然、人与社会和谐相处的自由之路，也是人们对美好生活追求的重要体现。这些重要论述从根本上改变了中国的治贫理念，使得保护生态环境成为治贫开发的基本原则和底线。生态扶贫方式不仅提高了人们的生活水平，还注重扶贫质量和代际正义，改变了过去以GDP论英雄的减贫思维和发展理念。

四是以治愚扶智、能力塑造和机会均等为目标的教育治贫方式。阻断贫困的代际传递，根本措施是教育。习近平总书记指出“要尽力阻断贫困代际传递”[3]133，要抓住教育这一脱贫致富的根本之策。贫困人口主要集中于自然条件较差，基础设施薄弱的地区，这里不仅缺乏劳动力、资金和技术，更关键的是文化教育落后，导致人们对脱贫信心缺乏，内生动力严重不足。教育扶贫，既可以解决贫困地区人才短缺的问题，又能为贫困地区建立长远经济社会发展模式提供智力保障，为推进其他扶贫政策提供支撑。为此，国家积极引导教育资源向贫困地区倾斜，不断拓宽教育治贫的资金渠道，不断完善贫困地区的教育硬件和软件条件，加大教育资助力度，并通过提高贫困地区教师的福利待遇，保障贫困地区一线教育工作人员积极参与教育脱贫工作中。教育治贫体现了精准扶贫不是止步于物质、经济扶贫，而是更注重经济扶持与智力支持相结合的长效脱贫机制。

五是以构建社会安全网为底线的兜底保障式贫困治理模式。社会保障兜底是彻底消除绝对贫困的最后一道屏障，是“一个也不少”跨入小康社会的底线保障。社会保障兜底主要针对社会部分劳动能力低下，或丧失劳动能力，如因病、因残、因家庭变故等原因导致的贫困人群。针对这部分人群，产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫等其他扶贫方式都难奏其效，只能采取保障与多种救助措施来兜底。过去我们在社会保障方面没有统一的协调政策，衍生了社会救助管理分散、实施结果不公现象等问题，且农村社会救助的资金也严重不足。对此，习近平总书记指出“因病致贫、因残致贫问题时有发生，扶贫机制要进一步完善兜底措施，在医保、新农合方面给予更多扶持”[7]。遵照习近平总书记的指示，我国通过不断提高最低生活保障等救助方式，改善因病、因残、因特殊变故致贫人口的最低生活标准；通过完善医疗救助和医疗保险，缓解部分群众的医疗压力；通过教育扶贫，解决贫困家庭孩子辍学问题等。

六是具有开拓性和前瞻性的健康治贫方式。健康治贫是通过提升贫困地区的医疗卫生服务能力，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务和健康保障，提升贫困人口的健康水平，防止因病致贫、因病返贫。人民健康是民族繁荣昌盛和国家富强的重要标志，是实现健康中国战略的关键环节，也是贫困人群获得感的最直接体现。过去我们虽然也注重加大对农村地区卫生事业的投入，注重加强农村基层卫生设施建设，培养了一些基层医疗卫生人才，但在对口帮扶及社会救助方面缺乏系统性规划，农民看病支出在居民消费支出结构中占比高。可以说，因病致贫、因病返贫是农村贫困的主要原因。习近平总书记始终坚持人民立场，创造性提出健康扶贫新理念。2016年国务院印发的《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，从制度层面对健康扶贫工程做了系统性和前瞻性安排，旨在通过“预防、治疗、保障”三条路径，斩断“疾病—贫困—疾病”的恶性循环，进而化解“因病致贫、返贫”的现实困境。自此，健康扶贫工作也开始有组织、有规划、有方向地加以推进。8年多来，共计2 000多万贫困患者得到分类救治，曾经被病魔困扰的家庭挺起了生活的脊梁[1]128。

七是以资本激活经济的金融治贫方式。习近平总书记在2021年4月的表彰大会上指出，真金白银的投入为打赢脱贫攻坚战提供了强大资金保障。党的十八大以来，在证监会党委的探索下，我国形成了政府主导、银行支持、企业带动的“三位一体”金融模式。8年来，中央、省、市县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中中央财政累计投入 6 601亿元[1]133，通过发挥资本的专业优势，撬动经济发展，助力精准扶贫，有效激发贫困地区的经济活力，实现了贫困地区旧有金融模式与经济发展模式的全面创新。

八是以精准稳定脱贫为导向的就业治贫方式。习近平总书记多次强调，要帮助贫困人口提高就业能力，这是实现精准脱贫最有效，也是最稳定的一种方式。尤其是新冠肺炎疫情带来了新的挑战，解决就业问题显得尤为重要。为此，我国政府一手抓疫情防疫，一手抓促进就业，形成了一套完善的就业扶贫机制。比如，建立了“农村劳动力就业信息平台”，不断优化完善劳动力和岗位信息，发挥基层党组织力量，全面精准摸排排贫困户的基本情况和就业能力，实行精准对接。开展职业指导和技能培训。精准分析企业的用工需求，有针对性地对劳动力进行培训，做到“因人施训、应岗施训、因产施训”。鼓励相关机构或农村经纪人实施有组织的劳务输出，并给予相应的就业创业服务补贴。实施就业跟踪服务措施，对已就业人员进行跟踪、服务，使其稳定就业。

除此之外，我们还发展了电商治贫、旅游治贫、城镇化治贫等方式，打出了一套政策组合拳，因村因户因人施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，真正发挥拔穷根的作用[1]135。分批分类施策打破了传统的经济脱贫思维，既关注贫困本身的多样性，又强调解决贫困问题的多元途径，尤其注重外源性激励和内生动力相结合，通过经济、文化、教育、科技等多重手段合力提升贫困群众的内生能力，构造起全方位综合治贫和立体扶贫模式，体现了精准扶贫的开放性、共享性和可持续性。在这一与时俱进的贫困治理战略下，通过8年脱贫攻坚，我国“所有深度贫困地区的最后堡垒被全部攻克”[1]129。

三、实效导向的机制创新：以精准扶贫机制实现真脱贫

习近平总书记关于精准扶贫的重要论述，不论是在扶贫对象的问题上，还是在扶贫项目、资金使用、考核方式、责任制度、方式方法、扶贫政策、脱贫成效等方面都体现了精准。传统的扶贫体制机制因对扶贫对象缺乏精细化，扶贫过程缺乏规范化，扶贫监管不到位、动员不力、责任不明、考核不到位等问题，尤其是不能精准地找到和瞄准所有贫困户，出现了两极分化的扶贫现象。为确保扶贫工作的成效，推动中国扶贫事业发展，习近平总书记提出“精准扶贫”方略，探索出有效的治贫模式，使中国扶贫事业由“粗放”“漫灌”向“精准”逐渐转变。要做到精准，就必须建立起高效可行的运行机制，“关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效”[3]62。“找准路子”就是要找到精准高效的扶贫通道，“构建好机制”就是要根据精准扶贫的需要创新创立了一整套脱贫攻坚的体制机制，对“精准高效的通道”形成科学高效运营的管理保障体系。具体来讲，精准扶贫的主要机制包括以下方面。

(一)以精准脱贫为导向的全过程管理机制

在落实扶贫措施过程中，党和政府建立了一整套以精准脱贫为导向的工作机制。一是精准识别机制。确认扶贫对象，解决“扶持谁”的问题，这是扶贫工作面临的首要问题，只有弄清楚帮扶主体的贫困程度、贫困原因，才能因地、因户、因人施策，落实帮扶措施，实施动态管理，强调满足贫困户的个性需求。二是精准帮扶机制。党和政府建立了干部驻村精准帮扶机制，针对不同地区造成的贫困的不同原因制定有针对性的扶贫计划，分类帮扶，整合和优化各类扶贫资金和扶贫资源的配置；落实帮扶负责人，全面细致地了解贫困户的家庭基本情况，科学分析贫困、返贫根源，制定有针对性的帮扶计划和帮扶措施。三是精准脱贫机制。对不同贫困户实施动态跟踪，全面排查，确保贫困人员真正脱贫，一个都不落下。四是有序的贫困退出机制。为解决好“如何退”的问题，习近平总书记强调既要防止拖延病，又要防止急躁症，要设定退出时间表，合理有序退出，严格脱贫验收办法，实行有进有出的动态管理机制。五是有效的监督机制。扶贫部门加强与纪检监察、巡视、审计、财政、媒体、社会等监督力量的全方位合作，实现精准扶贫、阳光扶贫、廉洁扶贫。精准扶贫的运行机制保障了扶贫对象明确，扶贫措施到位有效，扶贫效果的可持续。

(二)政府主导、多方参与的社会动员机制

扶贫工作是一项复杂的系统工程，它从来不是一个单一的行业或者地区能自行解决的问题，而是需要多元主体参与共同治理的过程，需要各部门、社会各种力量共同参与，形成社会扶贫合力，为扶贫工作提供强大了动力支持。习近平总书记指出：“脱贫攻坚，各方参与是合力。必须坚持充分发挥政府和社会两方面力量作用，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局，调动各方面积极性，引领市场、社会协同发力，形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。”[3]107这为如何更加广泛地动员社会力量参与脱贫攻坚指明了方向。在扶贫大格局中，政府、市场、社会机构、贫困者都是参与主体。政府是精准扶贫的主导者，发挥着主导作用，而其他各参与主体则充分发挥其积极性和创造力。

(三)各负其责、合力攻坚的精准责任机制

精准扶贫的一个突出特点是把脱贫攻坚的任务直接落实到各级党政领导干部的职责上来，形成中央统筹、省负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制，各司其职、各尽其责，协调运转、协调发力解决“谁来扶”的问题。既强调中央的领导统筹协调职能，又通过制定层层分级责任制明确的各级政府和各行业部门应该承担的扶贫开发责任，做到分工明确、责任清晰、任务到人，并配套了多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系。这一机制有效增强了基层党组织的凝聚力、战斗力，也使得基层治理能力明显提升，为贫困地区的发展带来活力。

(四)科学与严格兼备的精准扶贫工作考核机制

为保证扶贫效果和政策的落实，党和政府出台了最严格的考核评估机制，强调考核成果要细要严，要较真、叫板[3]126。通过较真碰硬的考核，促进真抓实干；通过制度建设，加强领导干部的作风建设。主要方式有：一是建立更具针对性的贫困县的考核机制。扭转过去对贫困县考核以GDP、工业增加值等纯经济指标为主的标准，转变为提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量为考核标准，并把生态环境保护、社会事业发展等方面内容纳入到考核体系。二是建立精准扶贫工作成效第三方评估机制。将第三方评估机制引入精准扶贫，通过第三方评估认定贫困户是否满足脱贫条件，以及是否存在错评、漏评错退、漏退等情况。第三方评估不仅加强了对地方治贫成效的监督，弥补政府自评的缺陷，还提高了评估结果的科学性和公信力，是政府治理能力现代化发展的重要表现。

经过多年的努力，我国建立了比较完善的精准扶贫机制，国家的支持力度、中央到地方的重视程度、社会广泛参与的程度等方面都是前所未有，充分调动起了社会各个群体攻坚克难的积极性。

四、顶层设计的制度贡献：以制度建设推动贫困治理

“减贫政策的运行过程无法脱离特定的政治体系，而一个国家的政治体系是由一系列制度要素构成的有机整体”[8],脱贫攻坚是一项复杂的系统工程，除了要建立完善的责任体系、投入体系、帮扶体系、社会动员体系、监督考核体系外，还需要一套完善的政策体系，从制度上保障精准扶贫机制的有效运转。自20世纪80年代中期以来，中国政府开始对农村开展有针对性的扶贫工作，并逐步形成了中国特色社会主义扶贫政策体系，如1989年9月，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，国务院1994年提出和实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，国务院2001年制定和实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》等，这些政策措施相互配合，从满足地区经济增长和扶贫双重目标出发，为以项目为中心的开发式扶贫提供了政策保障。但是，因这些政策是以区域瞄准的方式推进的，缺乏全面的统筹规划和精准性，在开展扶贫工作过程中，扶贫开发的很多具体问题仍然处于无法可依的境地；全国各地区虽然采取了形式多样的扶贫攻坚措施，但各自为政、只谋一域，难以形成合力，对全国扶贫开发的指导力和约束力也极为有限，制约了全国扶贫事业的健康有序发展。

党的十八大以来，为确保贫困治理工作的系统性、整体性和协同性，突出精准扶贫的理念和措施，从中央到地方，注重从总体谋划和顶层设计上下功夫，坚持策划先行、规划引领制度领航。中央和国家机关各部门还以前所未有的力度、密度和速度出台了一些列的制度和政策(总共出台了200多个政策文件和实施方案)，推出了完整的制度体系，形成广泛的政策合力，科学构建了精准扶贫管理工作模式的顶层设计。这些制度成果，为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案，主要涵盖以下三大类制度设计：

一是关于贫困治理体制机制的顶层设计。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，从体制机制上想办法，解决扶贫工作中“扶持谁、谁来扶、扶什么、怎么扶”的问题；同年4月，国务院扶贫办印发的《扶贫开发建档立卡工作方案》，要求在2014年底前在全国范围内建立贫困户、贫困村和贫困县的电子信息档案，为精准扶贫、精准脱贫奠定基础；2015年8月，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》成为下一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件；2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于建立贫困县退出机制的意见》则对贫困县退出标准和程序做出了相关规定；2016年，国务院印发“十三五”脱贫攻坚规划，进一步完善了相关“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等相关的机制建设问题。一系列意见和方案的陆续出台，反映了党中央和政府部门强调在顶层设计上下足功夫的决心，即要以坚决的力度推行精准扶贫，并以严格的制度执行，倒逼扶真贫、真扶贫、真脱贫。

二是关于分类施策的政策创新。为顺利推行分类施策，各部门和各地政府结合贫困地区不同的发展背景和特色，制定和创新了推进精准扶贫、精准脱贫相应的配套政策和制度，多种政策合力应对治贫工作。如：教育部推出系列教育扶贫政策《高等教育学生资助政策》《中等职业教育学生资助政策》《普通高中教育学生资助政策》《义务教育学生资助政策》《学前教育资助政策》等；残联等多部门联合印发《关于实施健康扶贫工程的指导意见》(2016年6月)，明确了实施健康扶贫工程的总体要求、目标任务和保障措施；财政部等四部门联合印发《关于进一步完善扶贫小额信贷有关政策的通知》(2020年7月)，旨在通过金融扶贫助力高质量打赢脱贫攻坚战；人社部、财政部联合印发《关于进一步加大就业扶贫政策支持力度着力提高劳务组织化程度的通知》，创新出台就业扶持政策；商务部办公厅印发《关于进一步突出扶贫导向全力抓好电商扶贫政策贯彻落实的通知》，积极推动电商扶贫各项政策的落实等。一系列的政策措施，为全面推进精准扶贫工作提供了制度保障。

三是支撑精准扶贫的配套政策。为顺应新时期农村减贫与发展形势的变动，也为了破除制约贫困地区农村脱贫增收各项体制机制障碍，党的十八大以来，我国政府以全面深化改革的思维从多个领域配套了系列政策体系，涉及土地、金融、保险、就业等。如依法开展农村土地清理，清理出的土地优先安排贫困户；大力实施边远贫困地区人才支持计划、贫困地区本土人才培养计划；财政扶贫资金项目下放到县等措施。为让顶层设计落地生根，各地政府还结合地方特色因地制宜，大胆试验，形成了诸如“兰考模式”“贵州跨越式发展模式”等成功试验区，实现了顶层设计与地方特色紧密结合。相关配套政策对脱贫攻坚战的有效展开提供了良好的政策环境，也为地方充分发展释放了活力。

五、合作共赢的国际价值：全球贫困治理的“中国智慧”

反贫困始终是古今中外治国安邦的一件大事，消除贫困是人类共同追求的目标和理想，是全人类的共同使命。中华人民共和国成立70多年以来，“通过制度变革打下反贫困坚实基础”“通过经济发展和扶贫开发推动广泛脱贫”“通过精准扶贫全面消除贫困”[9]319，按世界银行标准实现了8亿多人口全面脱贫，占全球减贫人口规模七成以上，为全球减贫事业作出了重大贡献。中国在2020年底历史性地解决了绝对贫困问题，提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》提出的“消除一切形式的极端贫困”的目标，创造了彪炳史册的人间奇迹。这一举世瞩目的成就不仅创造了贫困治理的中国样本，为全球减贫事业提供了中国智慧和中国方案，也给世界其他发展中国家的反贫困行动提振了信心和希望，为开展国际减贫合作提供了经验基础。

目前，虽然世界各地区的发展中国家都在推动贫困治理，但极度贫困问题依然存在，尤其在撒哈拉以南的非洲地区、在南亚地区，贫困发生率依然较高，减贫形势相当严峻。根据世界银行标准，2014年南亚地区贫困率仍有15.2%，其中印度高达22.5%(2011年)、孟加拉国为19.2%(2010年)、尼泊尔为15.0%(2010年)(4)按照世界银行标准，中国2010年的贫困发生率为11.2%，低于南亚地区的平均值，而党的十八大以来的脱贫攻坚战大大加快了中国的减贫进程。；2018年撒哈拉以南非洲地区的贫困率高达40.4%，其中南苏丹为76.4%(2016年)，马拉维为69.2%(2016年)、索马里为68.6%(2017年)、卢旺达为56.5%(2016年)，意味着这些国家半数以上人口生活在极端贫困线以下(5)世界银行官方网站，https://data.worldbank.org.cn/indicator/SI.POV.DDAY，检索日期：2021年7月6日。。这些国家和地区要么经济脆弱，发展动力不足，难以为贫困人口提供基本的物质保障和就业机会；要么在国家层面缺乏顶层设计，没有相应的配套支持政策，导致减贫效果并不明显；要么过于依赖外部援助，未能最大限度地激发贫困人口的内生动力自主脱贫。贫困原因虽不一样，但一个相似的结果是贫困与发展陷入恶性循环。

为推动国际减贫事业的发展，习近平总书记站在“人类命运共同体”高度，围绕全球减贫问题提出了系列重要论述，为进一步加强国际减贫合作提供了理论与实践指导。其中，最有代表性的文献是习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛上的主旨演讲。习近平总书记强调“消除贫困，自古以来就是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利”，因此“消除贫困是人类的共同使命。中国在致力于自身消除贫困的同时，始终……支持和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困”[10]。为了践行这一人类共同使命，一方面，习近平总书记承诺中国将积极参与全球减贫事业，通过一系列举措着力加快全球减贫进程。这些举措包括设立“南南合作援助基金”，增加对最不发达国家投资，向发展中国家提供一批来华培训名额和奖学金名额，等。另一方面，习近平总书记还提出，中国要着力加强减贫发展国际合作，大力改善国际发展环境；并指出“推动建立以合作共赢为核心的新型国际减贫交流合作关系，是消除贫困的重要保障”[10]。为此，中国将倡导和践行多边主义，支持联合国、世界银行等国际组织在国际减贫事业中发挥重要作用；优化全球发展伙伴关系，推进南北合作，加强南南合作；打造和共建“一带一路”国际合作新平台，设立丝路基金，为国际减贫事业注入新活力[10]。

根据以上重要论述和合作思路，中国加强了与“一带一路”沿线国家的项目合作，开展了形式多样的国际反贫困行动，分享了中国贫困治理的模式和方案。中国还通过举办国际减贫论坛、建设海外减贫基地等方式，推进中国贫困治理经验的国际化；通过对外减贫合作与中国企业“走出去”相结合，发挥中国企业的技术、人才、资金等优势，与驻地国家实现互助共赢。这些国际减贫举措贡献了中国减贫智慧和力量，极大地提升了区域减贫成效。

当然，在推动贫困治理经验国际化过程中，我们需注意几点：一是要做好中国贫困治理的理论阐释，加大对习近平扶贫开发战略思想的阐发和宣传力度，加强对精准扶贫重要举措和成功经验的理论提升，用有利于国际推广和传播的话语范式来构建习近平扶贫论述国际化话语体系。二是既要强调减贫治理的中国特色，也要结合国际社会的需求和接受习惯，充分考虑不同国家在致贫原因、贫困程度、国家治理能力等方面的差异，在实践中也要探索减贫经验的本土化。

六、脱贫攻坚后的新理念：从精准扶贫到相对贫困治理

脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点[11]。绝对贫困问题得到历史性的解决，相对贫困却仍然将长期伴随，解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推理国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”[12]29，第一次明确提出要着力于解决相对贫困的问题，也意味着脱贫攻坚战由战时状态转化为常规状态。

相对贫困，主要指与社会其他成员相比，收入生活水平仍远低于当地最基本的生活收入水平，需给予扶持关注的贫困群体，是以特定群体为参照的。邓小平同志讲“发展起来以后的问题不比不发展时少”[13]1364，如果“不发展”指的是绝对贫困，重点解决贫困人群的生存问题；那么，“发展起来以后的问题”则可认为是相对贫困问题，要关注的是贫困群体的发展问题、社会公平问题、再分配问题等，比如，如何保障相对贫困群体的基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会保障等方面的利益。而“发展起来以后的问题”解决起来会更复杂，系统工程更大，持续时间更长，需要的决心也更大。

相对贫困的治理之所以更复杂，是因为其影响因素更多维，表现形式更丰富。相对贫困的影响因素已经突破了单一的经济发展贫困因素，还涉及到文化贫困、制度贫困、社会结构贫困、能力与权力贫困等因素。“随着社会内部发展差异的拉大，社会资源配置失衡、发展成果未能共享、制度性剥夺发展机遇的潜在社会政治议题需要被进一步纳入相对贫困治理范畴”[14]，“贫困的增量和存量并存并动态变化，致贫因素也更复杂，多元化的扶贫模式亟需构建”[15]，这些对相对贫困治理提出了更高的要求。之所以系统工程更大，相比绝对贫困治理主要关注农村贫困人口而言，相对贫困的治理还要面对农村的发展持续性问题、返贫问题、城市的贫困问题(如收入差距，权力失衡等问题)，以及因发展不平衡导致的区域性相对贫困(如城乡二元之间，东西部二元之间)等问题。之所以持续时间更长，是因为贫富差距的长期存在。改革开放40多年来，我国经济高速发展，人民生活水平不断提高，贫富差距也在不断拉大，甚至存在继续扩大的趋势。导致贫富差距的有历史原因，有市场经济条件下的资源机会不平等、资源分配不均等原因，也有部分领域改革不到位等因素影响的原因。贫富差距影响因素的复杂性也导致了基于贫富差距基础上的相对贫困问题的长期性。之所以需要的决心更大，是因为相对贫困治理不仅仅是经济领域的问题，还牵涉到政治的、文化的、社会的等多个层面问题，其内涵和外延是一个不断扩大的动态过程，这对执政党的执政能力和执政水平提出了更高的要求，体现了相对贫困治理的艰巨性。相对贫困治理的复杂性、持续性、艰巨性等特性，决定了中国共产党要时刻保持清醒的头脑，提高对发展起来以后的问题的认识和把握能力，要有足够的决心去有效化解矛盾和解决问题。

综上所述，习近平总书记关于贫困治理重要论述从多层面为贫困治理提供了方向性指导。一是要实现扶贫工作与乡村振兴战略的有机衔接，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。做好乡村振兴这篇大文章，“要完善政策体系、工作体系、制度体系”，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。二是加强制度建设，通过不断完善制度供给，构建解决相对贫困的长效机制。如通过创新社会保障制度、财政税收制度、土地使用制度、城乡融合发展制度、激励约束制度等，为贫困治理提供制度保障，从本质上解决社会资源和社会保障向贫困地区贫困人口转移。要重塑决策机制，重新制定优化贫困标准、政策组合、识别程序、绩效评价等机制，既要巩固脱贫成果，又要保障政策的科学性和可持续性。三是重点解决“精神贫困”问题，不断提升贫困人口的发展动力。要继续坚持脱贫攻坚“两手抓”，短期脱贫要“富口袋”，长期脱贫要“富脑袋”，加强扶贫同扶志扶智相结合，增强贫困人口的致富能力，激发相对贫困人口的内生动力。四是要发挥好市场和社会的力量。一方面，积极引导资本市场在贫困地区发挥作用，通过资本市场对资源配置的撬动提升资源配置效率，实现产业发展的可持续性；另一方面，有效用好社会力量，如地方企业家、本土大学生、退伍军人、本地农民精英等，为他们创造条件，搭建平台，进一步激发多元主体协同参与减贫。五是脱贫要与先进技术相结合，要探索“区块链+”、互联网、人工智能、大数据等在民生领域的运用，积极推动区块链技术在精准扶贫领域的应用，为人民群众提供更加智能、更加便捷、更加优质的公共服务。贫困治理不能止步于解决人们的最低生活需求，还要让人们过上体面美好的生活，这是中国特色社会主义发展中的发展中一项长期的艰巨任务。

贫困是人类社会的顽疾，但我们在习近平总书记关于贫困治理重要论述科学理论的指导下，在全国人民的共同努力下，圆满地完成了消除绝对贫困的艰巨任务，在实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步，为社会主义现代化建设和实现中华民族伟大复兴奠定了坚实的基础。实践是检验真理的唯一标准，这一历史性成就的取得，也进一步证明了习近平总书记关于贫困治理重要论述的人民性、科学性、有效性和系统性。这一论述构建了一套行之有效的减贫制度体系、政策体系和工作体系，走出了一条中国特色贫困治理道路，形成了中国特色反贫困理论，是指导我们进行相对贫困治理的行动指南。