社会治理视域下社会组织培育与发展研究——以湖南省Y市为例

中共衡阳市委党校 周艳艳

社会组织是“由公民、团体或者其他社会力量自发成立的，位于政府和市场之外的、具有民间性、非营利性和社会性的组织形式，具体包括根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业单位，以及未在民政部门登记注册的‘社会组织’等主要形式。”[1]随着经济社会和市民社会的快速发展，我国社会组织的力量不断壮大，参与社会治理的作用日益凸显，在国家治理体系中占据着十分重要的主体位置。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，强调要“激发社会组织活力”，将其列为专项改革的重点，并作出纲要性部署。

一、社会组织发展的双重逻辑

（一）社会组织从“控制”到“培育”的历史逻辑

中华人民共和国成立以来，社会组织在不同的历史阶段呈现出不同的特征，经历了曲折的演进过程。

计划经济时期，国家对社会组织进行全面改造和一体化控制。与经济体制的高度集权和“指令性”相适应，社会领域也采取了高度集中统一的管理模式，国家以直接行政控制方式完成了对社会组织的整体改造，“建立起高度集中的、政府包管一切的社会组织体制。”[2]。1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》、1951年制定的《社会团体登记暂行办法实施细则》开启了由民政部门作为民间组织登记管理机关的先河[3]。

改革开放时期，国家对社会组织进行引导培育和选择性发展。“改革开放激发了社会中因长期遭受压制而僵化或休眠的社会力量、社会资源与社会空间，并催生新的社会力量、社会资源与社会空间，从而为经济建设开创了社会基础与源泉。”[4]社会组织开始呈现出自发涌动且迅速增长的态势，国家虽给予了客观地承认，但并没有完全放任其发展，首先采用了习惯性的行政化调控方式。1988年，民政部设立社会团体管理司，开始对社会组织进行管理。1989年《社会团体登记管理条例》的出台标志着我国对社会组织开始采取双重管理体制，即社会组织的登记和运营必须经由业务主管部门和登记部门的双重监管。双重管理体制在相当长一段时间内成为社会组织管理体制的主要特点，背后体现的是风险管控思维和维稳驱动逻辑。2006年，“民间组织”这一称谓被“社会组织”一词替代，官方文件首次提出对社会组织既要监管又要发展，稳步走向培育扶持和依法管理。自此之后，“培育扶持社会组织”作为一项重要内容被纳入国家发展战略，国家通过一系列政策措施把社会组织的发展纳入国家治理轨道和社会治理体系。进入新时代，2012年党的十八大，要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》，明确提出行业协会商会、科技、公益慈善、城乡社区服务4类社会组织的登记无须业务主管单位，可以直接申请登记，双重管理体制开始突破。

（二）社会组织培育和发展的现实逻辑

培育和发展社会组织也是对现实需求的有效回应，是走向社会治理现代化的应然之举和必由之路。随着社会治理需求的增长和拓展，社会组织作为重要的社会治理主体，作为政府与社会之间的桥梁，可以通过履行社会服务、反应居民诉求、参与社会管理等方式，在社会治理过程中释放独特的主体优势，发挥不可替代的功能价值。这是国家培育和发展社会组织的现实逻辑。一是服务社会。社会组织能对政府提供的公共服务进行补充，满足居民更加多样化的服务需求，在诸多领域协助政府进行社会管理和服务工作。二是反映诉求。社会组织主要体现的是自下而上参与治理的主观意愿，充分体现出公民的结社需求，了解民意，为公民参与社会治理、反映诉求提供渠道和平台。三是协调矛盾。社会组织以相对中立的第三方角色，可为矛盾双方建立一个缓冲地带，缓解尖锐的对立态势，更好地发现和调和矛盾。四是有效监督。社会组织作为介于政府和企业的第三方组织，充分发挥其监督作用，是对政府监管的有力补充。五是环境保护。我国社会组织在环境保护尤其是监督发挥重要作用，党的十九大报告指出：“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，明确社会组织在我国环境保护中的主体作用。

二、Y市社会组织培育和发展的现状

截至2020年9月25日，在Y民政系统登记的社会组织总量为3037个，其中社会团体1019个，民办非企业单位2009个，基金会9个，从2013年至2020年，每年社会组织总量年均增长10%左右。

（一）Y市社会组织培育和发展取得的成效

1.管理体制不断创新

一是合理简化登记流程。在审批阶段，Y市出台《关于进一步加强和创新社会组织建设与管理的通知》，将需要前置审批的社会组织类别予以标明，而其他的社会组织均默认为被纳入直接登记的范围。依据法规需要前置行政审批的主要是指民办非企业单位，例如民办的教育、医疗、科研、福利等机构，政治类、法律类、宗教类社会组织和境外机构则依旧实行双重管理体制，除此之外其他均默认为可以直接登记，极大拓展了直接登记范围。

二是适当降低准入门槛。根据《社会团体管理条例》，社会团体的登记条件是：人数上要求个人会员50个，单位会员30个，个人和单位混合的要50个。为了充分满足人们的结社需求，Y市目前对社区社会组织实施登记和备案双轨制，社区社会组织人数为15个，备案人数要求为5人以上。

三是开始鼓励适度竞争。根据《社会团体管理条例》，对于同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，登记部门可以不予以批准。Y市目前鼓励适度竞争，允许同一区域内存在三个及以内专业相同或相近的社会团体，突破“一业一会”的限制。

2.政社分开取得突破

Y市出台相关政策严格执行领导干部不兼任社会团体领导职务的规定。2017年年底，Y市实现社会团体的领导干部全部脱钩，社会团体具备独立的人事任免权。在机构分离方面，2017年年底，Y市基本完成行业协会商会与行政机关脱钩工作。无论是人员还是机构，Y市均基本实现正政社分开的要求，对社会组织实现由“管控”到“放手”的过程。

3.孵化基地逐步拓展

Y市自2014年开始在社会组织孵化基地建设方面进行探索，在数量和培育模式上逐步拓展改进。Y市有14个社会组织孵化基地，运作目标是为社会组织提供公益孵化服务，运作模式是“政府资金支持、民间力量兴办、专业团队管理、政府公众监督、社会民众受益”。

（二）Y市社会组织培育和发展存在的问题

1.社会组织整体力量不强，尚未发展成为成熟的社会治理主体

一是整体数量少。只有大量的社会组织参与到公共服务和社会管理实务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构[5]。从每万人拥有多少社会组织数量来看一个地区社会组织的规模数量，全国的组织密度为6.3，Y市的组织密度为4.2，Y市低于全国平均组织密度。

二是结构不合理。在社会团体的结构上（见表1），行业协会商会类和学术类社会组织数量较多，科技类和公益慈善类较少，尤其是政府和社会急需的公益慈善类社会组织占总数3.3%，数量偏少。在民办非企业单位的结构上（见表2），教育类总量最大，一共1452个，民非总数为1841，教育类民非占比78.8%，占Y市社会组织总量（3014）的53%，而文化、卫生、体育、科研等其他领域的社会组织占比较少。Y市社会组织整体力量不强，尚未发展成为成熟的社会治理主体，难以承担政府转移出来的社会职能。

表1 2017年Y市社会团体登记情况统计表

表2 2017年Y市民办非企业单位登记情况统计表

2.社会组织自身存在缺陷，难有能力担当社会治理的重要角色

首先，资金不足。据调查统计，Y市超过七成的公益慈善类社会组织的年度活动经费约3万元以下，经费十分有限。其次，人才匮乏。从Y市目前的情况来看，社会组织中有社会工作专业背景的工作者极少。Y市民办非企业单位专职人员13186人，社会团体3244人，Y市平均每个社会组织的专职人员数约为6人，行业协会商会的专职人员大约1000人左右，有的行业协会甚至处于“二人转”的状态，专职人员供给严重不足。同时，专职人员素质参差不齐，缺乏专业能力，导致社会组织难以在社会治理中发挥实质性的功能作用。最后，内部管理不规范。有的社会组织尚未设立监事会、理事会，有的设立的监事会、理事会形同虚设，没有充分发挥内部管理的实际作用。

3.社会组织治理能力薄弱，难以在社会治理中发挥优势和功能

其一，缺乏合作共治意识。在治理的过程中，“党委领导”和“政府负责”的优势明显，在面对错综复杂社会问题面前，这也是社会治理体系的统筹组织凝聚的核心。但是“公众参与”较为薄弱，社会组织在社会治理中功能尚未完全发挥出来，主要在于合作共治意识缺乏，因为合作共治直接关系到权力再分配的问题，而社会组织并未完全得到认同，发展受到一定的压制，使其在社会治理中的作用难以发挥出来。

其二，社会公信力缺失。缺乏公信力是社会组织难以在社会治理中发挥优势和功能重要原因，这在我国是一个普遍现象。Y市有些社会组织因缺乏公信力，导致很多人对其抱着不信任的心理，遑论参与社会治理。

三、Y市社会组织培育和发展的路径探索

（一）建立合作伙伴关系

政府对社会组织有什么样的认识，持有什么样的态度，直接决定其对于社会组织会采取何种实际行动。一是倡导共治理念，党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，将“共治”加入社会治理治理格局。十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，由“格局”到“制度”表述的转变，这也是对“共治”重要性的进一步确认。二是建立政府与社会组织合作关系的评价机制，结合衡阳的实际情况，将适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织提供，释放治理活力，让社会组织在服务社会、反映诉求、协调矛盾等治理领域充分发挥作用，鼓励政府与社会组织的合作治理，推进市域社会治理现代化。

（二）完善监督体系

强化政府监管。政府对社会组织的主要监管方式是年检，可以立足我国具体情况有选择性地借鉴其他政府的监管模式。加强自律监督。依据相关的管理条例，对社会组织的监管手段制约不强，年检不合格撤销组织机构，但对法人的制约力薄弱，对社会组织的监管必须加强行业自律，完善组织章程，做到信息公开透明，接受公众监督，才能提升自身的公信力。

（三）落实财税政策

社会组织发展最大的短板在于资金短缺，一旦脱离政府的拨款和补助，便难以生存。需要完善财税体系，以开放姿态为其拓宽资金来源渠道。政府要尽快落实公益性捐赠税前扣除优惠政策，通过政策调控、舆论宣传和表彰奖励等措施，鼓励企业和市民以各种形式向非营利组织捐赠支持。目前企业和个人除了向少数列举的组织捐赠能够享受全额扣除外，其他向有捐赠扣除资格的社会组织的捐赠均只能最高按年度企业利润总额的12%或年度个人应纳税所得额的30%的比例扣除。一方面要引导社会组织申请税前扣除资格，另一方面要规范捐赠票据，加大宣传，鼓励企业和市民对社会组织进行捐赠。

（四）培养人才队伍

首先，要提升专业能力，加强与高校合作和交流，开展社会工作的专业培训，邀请高校相关专业学生实习，举办专业知识讲座等。其次，要完善志愿者制度。志愿者与公益慈善类社会组织有高度契合点，完善的志愿者制度能为社会组织提供大量人才。Y市S区青山街道创建Y市首家“时间银行”，通过新型的“互助养老”模式，为社区的“空巢”老人无偿提供志愿服务，利用互联网技术，建立“时间银行”网站、发布服务信息，志愿者在网站上注册“时间银行”会员，承接养老服务，志愿者为老人提供无偿服务时，将服务时间存入网络“时间银行”，当作为志愿者的“存储人”进入老年，或者是志愿者的父母需要社区提供养老服务时，可以获得相应时间的无偿服务。

（五）推动政府购买

政府向社会组织购买公共服务，将适合由社会组织承担的公共服务交给社会，让社会组织提供的个性化、多样化、有针对性的公共服务能有效弥补由政府失灵、市场失灵以及志愿失灵带来的困境，促进公共利益最大化，对于社会组织而言，政府购买公共服务是其参与社会治理的重要渠道。