舒城县五显镇国土空间开发与利用实施效果评价研究

闫 旭，董洁云，张晓瑞，朱明豪

(1. 安徽省城乡规划设计研究院有限公司，合肥 230000；2. 合肥工业大学 a)建筑与艺术学院，b)数字人居环境研究实验室，合肥 230000)

2019 年5 月9 日《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出要坚持“多规合一”的空间规划观.即持续优化生产力布局来实现土地资源的可持续利用，建立国土空间规划定期评估监测制度，并将其作为国土空间规划实施所必备的基本法定程序，贯穿于规划的全程，形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环，以保障规划落地实施的时效性和权威性[1].这一论断将监督预警环节作为国土空间规划的重要部分而保留下来.土地利用总体规划对将来一段时期的土地用途及用地指标进行了设计及约束，是协调人地关系及分配各种资源的有效手段，并且为编制修规和城乡规划提供了重要抓手和参考.土地利用规划的影响面较为广泛，涉及土地优化、社会生产、金融、生态保护等多领域，而规划本身处于这些领域之上，在城市发展的决策过程中发挥引领作用.

土地利用评价是土地管理及学术研究的热点问题，包含了基期年、评估年、规划年的开发及保护利用情况对比.就像人每年需要做一次体检一样，城市规划体检评估也需要定期进行，以保证“实施—反馈”渠道的畅通.在乡村振兴大热的背景下，为更有效地承接上位规划，需要及时对现行镇级及村庄规划进行效用评价.而对于土地规划布局的评价仍以土地适宜性评价为主，建立规划长效监督机制也是保障规划行稳致远及为政府合理决策提供抓手的环节[2].本文针对舒城县五显镇镇域的土地利用总体规划的基期年、评估年及目标年(实施过程及结果)的差异进行对比研究，从图斑及3 大空间功能区的空间吻合度及指标测算来对规划落地的成效前后进行一致性评测，并采用系统分析及动态演变评估相结合的空间规划评价体系作为镇域规划监测和评估标准[3-5].

1 研究区概况及数据处理

1.1 研究区概况

五显镇隶属于安徽省六安市舒城县，地理范围为东经116°32″～116°42″，北纬31°16″～31°22″，地处国家5A 级旅游风景区万佛湖西岸.镇区距县城40 km，距合肥市开发区仅36 km.镇区面积截至2019 年末为10 119.13 ha，下辖16 个村及1 个街道，共365 个村民组，人口约为3.8万人.

2015 年变更调查数据显示，五显镇总面积为10 119.04 ha，其中农用地为8 829.85 ha，占土地总面积87.26%；建设用地为1 044.12 ha，占土地总面积的10.32%；其他用地为245.07 ha，占土地总面积的2.42%.

2019 年末三调数据显示，五显镇现状土地总面积为10 119.13 ha，其中农用地为9 138.13 ha，占土地总面积的90.30%；建设用地为847.77 ha，占土地总面积的8.38%；其他用地为133.23 ha，占土地总面积的1.32%.

1.2 数据来源及预处理

研究节点分为土地变更调查基期年(2015 年)、土地利用评估年(2017 年)、三调土地利用现状年(2019 年末)和土地利用规划目标年(2020 年)4 个节点.土地变更调查数据来源于基数转换后的舒城县土地变更统计调查矢量数据；中期评估年土地数据源于地理空间数据云网站(http://www.gscloud.cn)Landsat 8 OLI_TIRS 卫星数据集获取的2017-07-25 云量≤5%的30 m 精度遥感影像，通过在ENVI 软件中经过辐射定标及气象矫正，运用目视监督分类方法进行图斑解译后进行栅格转矢量的文件[6]，将五显镇土地分为农业用地、建设用地和其他用地3 大类空间，之后导入ArcGIS 10.8 软件进行土地重分类及符号化等操作；三调现状年数据来源于舒城县自然资源和规划局；土地利用规划数据来源于《舒城县土地利用总体规划(2006—2020)》.由于水库水面在土地分类中属于建设用地，则手动矫正3 个阶段3大空间分布图中镇域东北部的水域为建设用地.经过GIS 重新分类归并后4 个阶段的3 大空间情况见图1.

图1 五显镇各研究阶段土地利用3 大类空间情况

将五显镇土地变更调查及三调现状土地利用数据按照《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)[7]及《中华人民共和国土地管理法》[8]所规定的3大地类标准进行基数转换，将图斑划分为农业用地、建设用地及其他用地1 级地类，其中基期年及现状年下分12 个2 级地类.

评价尺度选择功能区级，如某块图斑规划为耕地，但实际转化为园地，若按图斑吻合度测算，则该变换不符合规划，但按3 大空间的功能区级吻合度进行测算，2 类用地都属于农业用地，则该变换可能是吻合的.中期评估年数据来源于遥感解译，为保证研究尺度适用及数据精确性，吻合度及土地利用转移矩阵的评价仅对数据进行功能区级别划分，见表1.

表1 五显镇土地利用现状

2 研究方法

2.1 指标完成度评价

指标完成度的定量分析目的是量化评价规划的实施效果，主要是对各类用地图斑的统计对比，并计算前后数量的变化及占比以确定指标完成度情况.在评估时间节点的选择上，通常选择基期年、评估年及现状年(规划目标年)3 个阶段进行评估.“一致性”检验的实施，主要考察指标完成度及图斑吻合情况，即定量及定位考察，属于“指标性”评估.“一致性”检验主要分为2 种形式：一是指标数量的考察，分析规划与评估年现状的指标完成度，从而考察指标数量的落实完成情况，属于客观的数值考察；另一种考察则侧重“两张图”之间的吻合度，从图斑的数量、用途性质和位置与土地利用规划进行吻合度比对分析，只要高度吻合，规划就是有效的.这些评价往往基于定性、定量以及定位3 方面来研究，但单纯主观的定性研究不能直观地在地块图斑层面体现规划与实际的差异性，在主观评价以外还需辅以定量及定位研究保证评价标度的广泛性，以保持客观指标和主观感受相统一.

2.2 土地利用程度综合指数

土地利用程度综合指数(L)反映了一定时期区域内土地的人工化的开发强度，反映了一定程度的自然属性与人为因素的叠加效应，也体现了人为活动对区域的扰动程度及发展趋势，能够对土地利用的深度和广度进行评测，其计算公式为

其中，iA为参考前人研究所给定的土地利用分级指数，人造建设用地为4，耕地及其他农用地为3，林草湖用地为2，未利用地为1；C i为i地类所占比例.

2.3 功能区空间吻合度评价

定量评价部分主要按照土地利用各地类指标的完成度进行.定位分析部分则参考王婉晶和段腾等[9-10]使用的方法测算图斑的空间吻合度，其采用GIS 软件叠加分析中的相交(intersect)、融合(dissolve)、擦除(erase)、标识(identity)以及交集取反(symmetrical difference)等工具实现，使用Excel数据透视表导出数据进行梳理，将规划及现状图斑进行空间叠合，相交后创建土地转移矩阵以进行后续操作.吻合度评价分为基期年至评估年的规划执行过程评价以及基期年至目标年的规划结果评价，其中功能区吻合度评价按照图2 的模型解释[11].

图2 规划执行过程与结果的图斑变化情况分类

评价规划过程的功能区空间吻合度P1，思路是考察基于规划基期年到评估年的功能区变化情况.由于规划过程的调整必须严格符合规划，即P1等于1 才证明调整是符合规划的，其余值均为不符合规划调整.具体计算过程见式(2)：

其中，Cb1i为评价年i地类图斑发生变化中不符合规划部分的面积，ha；G1i为评价年i地类图斑规划总面积，ha.

评价规划年过程和结果的吻合度，同时满足“数量”和“位置”2 个条件，才算满足规划要求.对于结果的评价，无论其在过程中发展和实施的快慢，只要在基期年至规划完成的目标年的整体调整程度符合规划方案，即可以认为达到了规划的既定目标.在评价时Ⅰ级类P2为1，其余值分为4 个等级.规划执行结果的图斑吻合度测算，按

进行.其中，P2为规划结果年的图斑的吻合度；x2i为规划目标年i图斑的面积，ha；C2i为目标年i图斑调入面积不符合规划的部分，ha；NC2i为评价年i地类规划未实施的图斑面积，ha；G2为研究区总面积，ha.规划结果年的图斑空间吻合度P2的大小表示评价年吻合程度的高低，数值为0～1，当其趋近1 时表示某地类的规划吻合度高.

2.4 土地转移矩阵分析

土地转移矩阵分析的主要目的是测算研究区3 个发展阶段的地类转出及转入数量与状态，以结合图斑的吻合度进行宏观总量的把控及对土地结构的变化趋势和转换大方向作出准确研判.对于评价某地块或功能区及图斑的不同变换形式、转入和转出土地的量化测算等内容，创建土地类型转移矩阵是能够较为直观地展示一定时期土地变化趋势的一种方法.使用GIS 软件的叠加分析工具，将各发展阶段用地两两进行相交处理，所得数据表转储为Excel文件，并对表数据进行梳理，且使用数据透视表功能进行转移矩阵的创建，可直观准确地表达研究区土地类型的变化.其表达式为

其中，P为土地类型转移矩阵；a、b分别为研究初期和末期的用地类型；n为用地图斑类型数量.

3 结果分析

根据表1，可进一步得出现状年对比规划目标年的指标总体完成情况，见表2.图3 显示了现状年及目标年的差异，即现状年不符合规划要求的图斑.

图3 三调现状年与规划目标差异

表2 五显镇目标年土地利用总体规划指标完成情况

由图3 可以发现，除统计口径的差异外，现状图斑与规划冲突之处均匀散布于镇域各处，在建成区和主要河道沿线及中心村分布较为集中.规划年的其他土地指标完成情况较低，尤其是水域完成度只有0.64，根据图4(c)及表3 可以发现，沿镇域2 条主要河道两岸的狭长部分(17.74 ha)均复垦为耕地了.指标完成度结果初步显示，五显镇农业用地的整体规划实施效果及耕地、林地保护工作成效显著.其他土地指标变化较大，具体细化到功能区的变化情况需要进行3 大空间吻合度的测算.

根据式(1)可得出表3 及图5 五显镇各村土地利用程度的综合现状指数.由表3 和图4 可知，镇域现状年靠东部的区域土地利用强度最高，向西部依次递减，其中东部土地使用较为集中紧凑，且有大规模的人工地表.由图1 各发展阶段零碎分散的建设用地布局，以及土地利用规划图中镇区整体集约紧凑化的城区建设用地布局就可初步推测，各时段建设用地的执行结果的吻合度可能不理想.结合表4、图4(a)以及卫星影像综合分析，发现基期年至评估年仅2 a 内五显镇新增农业用地转建设用地的数量较多，其部分可能源于遥感数据精度造成的解译误差，还有部分统计口径变化的原因.例如图4(a)、图4(b)显示镇域东部1 处较大图斑在2 a 时间内先从农业用地整体转换为其他用地，后又部分转换为农业用地；从图4(b)和图4(c)可知，某部队的统计口径也从农业用地(林地)转换为了建设用地.

表3 五显镇土地利用程度综合现状指数

图4 各评估阶段五显镇3 大地类空间转换

图5 五显镇土地利用程度综合现状

在保持五显镇现有基本农田布局基本稳定的前提下，与县域永久基本农田划定中基本农田布局衔接，将现状地类为非耕地的基本农田和近期重点项目建设用地范围内的基本农田调出，同时将交通沿线、集中连片的优质耕地调入，确保基本农田总体稳质增量；林地总体指标完成度较好，规划将建设占用和纳入新增耕地项目的林地调出，同时将新增加林地调入，保持现有林地面积基本稳定，林地布局更加优化；建设用地目标总量整体情况比较符合规划.

结合图3 和图4(c)可知，镇域大量零散分布的闲置宅基地逐步规整为耕地.结合县域制定村庄布点规划及建设用地增减挂钩试点，逐步有序撤并人口稀少的自然村、空心村，引导和加强农民自发向中心村聚集，形成了适应现代化农村发展要求的中心村分布格局.

根据表4 各发展阶段的土地转移情况，可以发现中期评估年与前后2 个时段的建设用地及农业用地相互转换的指标变化较大且2 次变换有互补态势.推测这一是因为地类统计口径的不同和监督分类的土地遥感数据转译环节出现了误差；二是由于2014 年底五显镇进行了耕地补充的重新规划，使耕地质量得到了保质提升.结合图4(c)2019 年现状与2020 年规划目标土地差异的变换图像来看，建设用地中复垦耕地和农业用地转出的数量大致相当，这说明五显镇在目标年时段耕地占补得到了一定平衡.其中，五显村和下河村的耕地占补平衡量比较多；某部队由于其特殊的用地性质在3 大空间的分类上处于建设用地及农业用地之间，存在统计口径的差异(镇域东南部部分水库水面的变化也显示了部分两规统计口径差异的存在).

表4 各发展阶段3 大空间转移矩阵 ha

根据式(2)及图2(a)可得出五显镇规划执行过程的功能区空间吻合度P1.表5 显示了五显镇基期年至评估年功能区的图斑调整中不符合规划的数量及空间吻合度.由表5 可知，规划执行过程中的五显镇功能区吻合度均不符合规划要求.其中较高吻合的部分为农林用地区，农业用地规划中的变化较为符合预期，吻合度达0.98；其他用地区吻合度最低.结合上文的分析，推测其原因可能是水库水面的统计口径变化和部分河道沿线土地的复垦所致.

表5 规划执行过程五显镇功能区吻合度

规划执行结果的功能区吻合度测算的指标系数分档见表6，共分为5 级.其中Ⅰ级为完全符合，即理论上的规划完美实施情况应当在规划年实现；当P＜1 时，代表现实距离规划仍有距离，实施与规划不符合；Ⅴ级代表实施效果较差，需要在评估中重点对其变化情况进行分析.根据式(3)及图2(b)～图2(d)的模型可得出表7.从表所示规划执行结果的功能区吻合度测算可以看出，五显镇2019 目标现状年至2020 规划目标年末林业用地区空间吻合度最高，达0.97；其次为农业用地区，达0.87；吻合度最差的是其他用地区，只有0.61.

表6 功能区空间吻合度分级表

表7 规划执行结果五显镇功能区吻合度

由图6(a)可以发现，镇区五显村中部及光明村有大量规划建设用地指标闲置，若干中心村有零散的违规建设用地.这说明五显镇在新型城镇化转型发展中的进度较为滞后，实际城镇化进程与土地利用规划预期目标不匹配，且部分村出现施工建设先行，规划审批滞后的情况.当地政府应当加强土地利用规划与管理，合理调配建设用地存量指标，严格控制建设用地增量指标.

图6 规划结果评价中各功能区调入部分不符合规划及规划未实施情况

从农业用地区的规划完成情况来看，未实施的耕地指标最多，达142.48 ha(见表7).超出规划范围的土地复垦以及耕地指标未实施为整体均匀散布于整个镇域，尤其是镇域东南部景山、清塘和大路3 个村的耕地指标完成较少，存在大量规划未实施的耕地，耕地开、复垦较为滞后.林地的整体规划完成效果很好，除去某部队内部统计口径差异的图斑，整体镇域林地保有量及调整情况基本符合预期，也基本是其他性质土地退还为林地(一是坡耕地退耕还林，二是宜林荒山荒地造林).此外，其他土地未实施的面积也较多.结合图6(d)的均匀散布图斑及现状图斑可以推测，坑塘水面在土地利用规划中列入了其他用地，属于统计口径的差异.

4 结语

本文使用ArcGIS 软件及相关叠加分析工具，并结合已有研究，选取了3 个研究时段及4 个节点进行分析.在适当调整部分测算标度的基础上，进行了土地转移矩阵分析，同时进行了土地利用规划和现状的数量评价与空间位置的吻合度测算.研究发现，有部分类型的图斑在不同规划统计口径下存在数量不一的情况，相信在“多规合一”工作的推进下，此类现象会被逐步消除.

此外，研究还发现，五显镇与传统地区的道路沿线发展模式有所不同，其地块发展变化呈散发状，即均匀散布于镇域各处，在镇区中心村有小幅度的集中态势；五显镇在新型城镇化进程中土地实际使用与规划目标之间存在步调不协调、空间不吻合、建设用地指标闲置较多的现象.对此，可以通过空间吻合度、指标测算及土地转移矩阵的创建进行多维度综合研判，对其规划过程和结果的宏观数量及位置进行把控，以保证国土空间规划的顺利实施.