行政事业单位财务内控制度问题研究

陈辛辛

（苍南县应急管理局，浙江 苍南 325800）

一、内部控制概述及原则

所谓内部控制是一种管理方式，是为了实现经营目标，确保资产的安全性，保证单位财务信息的真实、完整性，有效落实的经营方针和战略部署，保证经营效果、经济收益而采取的一种具有规划性、约束性、控制性、评价性措施的总称。是将企业新的和旧的规整制度进行整合，结合企业业务流程、发展目标等内容形成一套内部控制管理手册，是实现组织机构控制目标的一种有效手段，是企业预防和控制风险的有效方式之一。行政事业单位具有一定的特殊性，由于各个单位的职能各不相同，为此，行政事业单位履行的义务和责任也不相同，比如学校履行的是教书育人的义务，医院履行的是治病救人的责任，有的具有执法职责，有的履行监管责任等。

因此，行政事业单位存在的风险也各不相同，致使内控管理方法也各不相同。再加上各个地区的政策和标准不统一，导致行政事业单位内控流程和制度存在着差异。在行政事业单位应用内部控制管理制度主要是为了保证单位资产安全、业务活动更加科学性、财务信息更真实可靠，有效预防徇私舞弊行为，以提升行政事业单位服务社会的效果。

内部控制实施还应当重视以下几点原则：一是合法性原则，是指行政事业单位开展内部控制活动应当是符合国家相关规章制度，切实可行；二是整体性原则，是指内部控制管理制度应当与企业财务管理、业务部门等多个的部门相联系，不仅需要保证内控制度符合行政单位长期发展规划，还应当保证单位短期发展目标，并且还需要协调企业其他内控制度相互协调；三是针对性原则，是指建设内控制度还需要按照行政事业单位实际发展情况开展工作，就财务薄弱环节制定针对性的内控制度，制定精细化的内控制度，加强内控制度协调性；四是一贯性原则，指的是内控制度应当具有一致性和连贯性；五是适应性原则，指的是内控制度建设需要满足行政单位发展变化以及社会、市场变化；六是经济性原则，是指事业单位内控制度开展应当保证低成本、高效益的原则，具有较强的是操作性；七是发展性原则，内部控制建设需要满足事业单位相关政策以及企业长期发展，结合市场和竞争者建设内控制度。

二、行政事业单位财务内部控制制度的重要性

（一）维持日常工作的科学有序进行，降低单位风险

加强内部控制是为了控制风险，促进单位目标的实现。根据相关规范，建立内部控制体系，梳理行政事业单位在运行过程中的主要风险点，并选择相应的策略并加以应对。

（二）保障单位财产与资金的安全完整

行政事业单位日常运转及专项资金的经费来源主要是财政拨款，健全的内控管理制度可以从预算的编制开始，进行项目绩效目标的事前设定及事中、事后的全过程控制，再到资产的购置、管理以及处置的环节均纳入制度流程中加以控制，最大限度地防范国有资产的流失，做到确保专款专用，有效提高使用效益。

（三）增强会计信息质量，防范舞弊

会计信息最为基本的要求是有用性，而及时、真实、有效、完整的信息依赖于高效运行的内部控制制度，有效的内部控制可以保证经济运行过程真实与会计核算程序的正确性，从而保证会计信息的真实与完整。内部控制作为预防违规的“防火墙”，单位可以通过内部控制进行自我约束和管理，使单位的管理活动有章可循，确保单位的业务合法合规、有序开展，保证权力在阳光下运行，从源头和制度上治理违规行为。

三、行政事业单位的财务内控制度存在的普遍问题

（一）内部控制制度不够规范，风险难以有效控制

部分单位内部控制制度不够完善，使得内部控制对单位管控作用不明显。财务内部控制制度在报告中发现的一些常见问题：第一，未开展风险评估及形成风险清单，容易导致单位管理者对单位的风险难以及时的应对或预防；第二，未组织内部培训、未编制岗位职责清单说明书，可能导致职责不清而产生干部作风问题比如得过且过，见了好处就往上冲，遇见困难就躲在一边。第三，未严格对内部的不相容岗位实行分离，可能既无法在事前规避舞弊行为发生，也难以在事中纠正财务舞弊行为；第四，未更新制度、制度与实际执行不匹配等，可能导致部门间工作协调障碍、信息交流沟通不畅。

（二）单位主要领导对财务内部控制制度重视不足

近几年，财政部门对内部控制管理工作加大了投入与更多的关注，特别是最近每年都要求行政事业单位报送的内部控制报告，但从内控报告中所反应的问题来看大部分单位对财务内控没有引起足够的重视，特别是单位一把手，对单位财务内控缺乏深入的了解，从而忽视内部控制制度的建设与运行。直接影响单位内部控制活动正常进行与合理监督的基础是内部组织结构设置的合理性，大多数单位虽然也建立了一些制度，但受限于人员编制，组织结构与岗位设置不合理，存在一人多岗、不相容职务未分离的现象严重，违背内部控制制度，容易出现管理上的漏洞。

（三）缺乏有效的内部控制制度评价与监督体系

对行政事业单位行使职权的有效监督与制约，应由内部审计和外部监督共同完成，内部审计熟悉内部业务流程，采用系统规范的方法对单位的内部控制和风险进行检查评价，趋于“管事”；外部监督机构则更具强制性与客观性，趋于“管人”。二者内外结合，有助于内部制度的有效执行。但是目前的实际情况是，部分单位的内部控制监督流于形式，其作用无法得到有效发挥，甚至于形同虚设。内部控制的评价、报告通常由财务部门完成，财务部门既是执行者又是裁判员，缺乏内部监督的独立性，内部控制评价报告难以真实反映其实际情况，无法发挥内部监督作用。

（四）预算缺乏科学有效的管理与控制，项目绩效未达预期

预算管理作为内部控制的一项重要措施，是全方位、全过程、全员参与的一种内部控制机制。当前预算编制是自下而上、自上而下的“两上两下”模式，有些单位在预算编制的时候，对项目未经充分的论证或可行性分析，未科学设置绩效目标或绩效目标设备不合理，不管项目设立的可行性有多大、依据是否充分就随意的设立项目申报预算金额，容易造成财政资金的浪费或难以实现绩效目标。预算批复后各部门执行责任不清晰，导致预算编制与预算执行脱节，财权与事权不匹配，影响单位公共服务的效率和效果。

（五）财务人员的水平良莠不齐，专业性不高

在实际工作中，有些单位的会计人员没有经过系统专业的学习和培训，只是在实际的财务工作中自己慢慢摸索出工作方法和工作经验，甚至其中很大一部分财务人员都是半路出家兼任的，致使部分单位财务内部控制操作不专业。相较于专业人员，非专业的财务人员在面对新事物时，难以透彻领悟相关的专业知识，导致业务处理不能及时以适应新要求，财务控制薄弱、账务混乱。

四、改善财务内控制度的对策和建议

（一）完善内部控制的制度建设，建立健全内部控制报告及评价机制

建立健全内部控制关键岗位责任制，按照不相容岗位相分离的原则，合理分工并梳理岗位职责形成岗位清单。有条件的单位，应就关键岗位实行定期轮岗制度。制订分级授权审批制度，明确审批限，保障资金安全及使用效率；制订出符合《规范》，又切合单位实际的预算管理、收支业务、资产管理、采购执行等细则的内部控制制度。特别厘清重要岗位的责任边界，避免出现多头管理或无人负责的情况出现。单位的每个人都应当在自己的岗位职责范围内行使职权，各负其责、互相配合，达到“一加一大于二”的整体效应。此外，及时更新岗位职责清单，建立风险评估机制，经济活动风险评估至少每年进行一次，根据每年风险评估及自我评价的结果，每年优化和修订内部控制手册及相关制度。最后，可结合实际情况，不定期评估以及时发现和应对临时突发风险等。

（二）加强单位主要领导内部控制意识

首先，在建立内控体系的基础上，在建立内部控制的基础上，将内部控制建设纳入对单位主要领导层的考核机制，使其从被动的接受内控转变为主动地建设内控，从源头上扼杀违规违纪抬头的机会。

其次，加强内部控制培训，特别是针对单位主要领导的内部控制培训，使其对内部控制有深刻的认识，结合实际情况，逐步推进单位全体人员参加内控培训，树立全员风险防控意识，促进单位内控水平的提高和发展。在单位主要负责人的领导下明确内部控制建设的牵头部门和监督部门，营造“人人学习内控，人人参与内控，人人执行内控”的良好氛围。

（三）强化内部控制的有效监督，发挥内部审计应有的作用

建立内外联动的监督机制，以内部审计作为日常的监督方式，时时监督单位资金的运行情况，及时纠正偏差，不时接受外部的监督检查。内部审计的主要工作是对被审计单位内部控制设计上的合理性、运行上的有效性进行审计，识别并评估内部控制缺陷。具备独立性的内部审计部门能够在组织最高管理层的领导下独立评价内部控制，而不受制于其他部门，审计结论比较客观、全面。如果内部审计受财务部门负责人的领导，则难以对财务部门主导的内部控制进行审计，也不容易保持独立性，难以对负面问题进行披露，就算披露了审计报告也只能上传上财务部门负责人，而不能上传到组织最高管理层，这样并不利于组织内部控制的完善。

（四）加强预算管理，将绩效评价纳入年度目标责任考核体系

第一，把事前绩效评估作为项目入库的第一道“关卡”，把事前绩效的评估结果作为项目入库的必要条件，从立项的必要性、经济性、绩效目标设置的合理性等方面进行可行性分析，未经评价的或绩效不合理的项目一律不准纳入项目库。

第二，把事中绩效跟踪作为预算执行中“闸门”，相对于事后问责，已造成了低效益和资金的浪费已无法挽回，事中绩效的跟踪更具有现实意义；对事中绩效的跟踪有助于及时纠正预算执行中的偏差，堵住漏洞规避风险。

第三，把事后绩效评价作为一面预算管理中的“标尺”事后绩效评价采取定量、定性以及定量定性相结合的方法对预算项目取得的绩效进行客观的评价，以绩效结果为标尺，奖优罚劣。

从基础工作、绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理和评价结果应用五个方面对单位的绩效管理工作进行考评。推动各单位以绩效目标为基础，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以制度建设为支撑，不断改善管理，优化财政资源配置，提升公共服务质量。建立重大项目跟踪问效机制，预算支出要优先保障重大发展战略和重点领域改革，持续提高保障和改善民生水平。

（五）提高财务人员的综合素质及专业水平

行政事业财务人员的综合素质，关系着单位财务内部控制成效和财务信息质量。因此，在人才的管控与培养上，应给予更多的你倾斜与关注。要鼓励财务人员参加专业知识培训，及时掌握新政策新知识；财务人员要树立终身学习的意识，在如今经济业务逐渐复杂化的财务领域，财务知识也在逐步完善，只有不断地学习才能跟适应社会的变化，满足财务工作的需求。要具有强烈的法律意识，知法懂法才能守法用法，用法律守护好预防违规违纪的第一道防线。

五、结束语

行政事业单位一定要认识到内部控制的重要性，要结合单位自身的实际，加强内部控制制度建设，建立起以风险为导向，分工明确、权限合理、流程清晰、管控有效的制度、流程、实际操作相互一致的内部控制体系。