实现养老保险全国统筹的困境与出路

胡雅婧

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、我国养老保险统筹现状

在全球各国家中，中国俨然已经成为老龄化问题较为突出的国家之一。我国从2000年开始就步入了人口老龄化社会，此后整个社会的老年抚养比上升速度很快。短期内，这一现象并不会给以现收现付制为主的养老保险制度带来太大的制度冲击，但从长期的风险管控角度看，恐难以抵御未来的养老风险。所以，我国进行了模式改革，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，但因历史欠账，个人账户空账运行许久，实际运行中依旧是现收现付的制度来支出养老金。2010年，《社会保险法》提到了基本养老保险基金要一步一步实现全国统筹。在十九大报告中，同样也提出了要加快实现养老保险全国统筹。到目前为止，我国已经初步完成了养老保险全国统筹的省级统筹，正在进行全国统筹。2018年7月起，我国开始实施基金的中央调剂制度。相关通知明确提出，地方缴纳比例3%及以上的，按照人均定额的方法进行分类划拨，离、退休人员多的省份将获得更多的调剂金。养老保险统筹层次低会导致不同地区养老负担差距悬殊，导致基金的使用效率低下，没有发挥出保险的大数法则效应。统筹层次低还会造成劳动力流动率下降等问题。总体来看，这种格局与保险最初的初衷即风险共担原则偏离，与基金共同救济，互助共济的规律相差甚远，基金的使用效率比较低。

二、我国养老保险全国统筹面临的困境

通过以上对养老保险全国统筹的必要性和现状的描述，我们了解到迄今为止，关于养老保险全国统筹的省级统筹已经基本完成，正在逐步开始全国统筹。我国养老保险统筹层次低造成了很多问题，比如制度规范力度不够，不同地区养老负担差距大，规模效应低下，基金使用效率低下，劳动力流入省份负担重，劳动力流出省份负担轻，统筹层次低还使得养老保险关系转移接续困难，没有办法满足各地劳动力的转移。

（一）存在中央与地方政府权利义务模糊问题

想要完善我国的养老保险制度，实现其全国范围内的统筹是必不可少的环节。养老金的统筹层次必然关系着重新划分中央与地方政府的责任、权利与义务。通常情况下，中央政府承担的责任包括制定大方向政策，统一征收中央调剂金，以及最后的财政兜底责任。于中央视角而言，中央希望在全国范围内征收养老金富余省份的资金以补充其他养老金严重不足省份的资金，以达到相对平衡可持续的状态。而这种做法在一定程度上会损害地方征缴的积极性，虽然从整体的角度看，福利得到了增长，但却损坏了局部的利益，这违背了帕累托改进原则。于地方政府视角而言，地方政府应承担财政补助责任和具体政策的落实经费，但如若这其中损坏了地方政府的利益，地方政府就会兴起保护主义之风，这无论是从理论层面还是现实层面都都不利于养老保险全国统筹制度的顺利推进。目前，需要找到央地都认可的可持续发展方案。

（二）存在区域严重不平衡问题

截至2018年，从全国总体情况而言，一些省份养老金可支付月数可以维持一年零几个月。但是新疆、天津等地可支付月数基本都在一年以内，辽宁、吉林可支付月数更是不足五个月。我国幅员辽阔，不同区域经济发展水平严重失衡，经济繁荣的区域与经济落后的区域差距越来越大，马太效应越来越严重。由经济失衡导致的劳动力迁移，使得落后地区的劳动力纷纷涌向经济繁荣的区域，这更加大不同区域老年抚养比的差距。一些地区的老年抚养比大，而另一些地区老年抚养比小。抚养比低的地区，基金入大于出，不愿意改变目前的格局，不愿意使自己利益受损。于是，地区之间的基金结余差距随着劳动力的不断流出而越加变大。例如，2016年南通市老年抚养比接近27%，2015年，徐州全市老年抚养比平均水平为15.58%，其养老压力比南通市小了近一半。

（三）存在监督与信息管理系统不够完善问题

事实是，凡是触动大格局利益的改革，通常并不是那么一帆风顺，总要经历些曲折。养老保险全国统筹作为一项系统工程，从地方政府角度来看，在进行“省级统筹”的时候，地方政府追求本地利益最大化，导致“省级统筹”不够彻底。那么此次在实施全国统筹过程中，省级政府同样具有地方政府追求自身利益最大化的倾向，必然与中央政府博弈。应通过合理的制度设计，加大中央政府对基本养老保险制度的管控力度，形成对地方政府有效的监督，确保养老金按时足额发放，是目前较为关心的问题。目前，对于统筹上来的资金使用去向混乱，划分模糊，在实际操作中，对于真正需要补缺口的地区调剂的金额少，对缺口没那么严重的地区却调剂供给了较多基金，在基金的监管方面还不完善。当前，由于省内各地市缴费模式、缴费基数、费率水平差异非常大，省与省之间制度也是没有统一，进行统一管理绝非易事。因此，全国统筹任务繁重。比如上海市，是典型的外来劳动力人口多，参加养老保险的覆盖率高，养老保险基金结余大，企业负担较轻；而不发达地区则相反。对于实现制度统一，分配调整基金统一，管理统一，信息管理统一等一系列措施，不发达地区是极为支持的。因养老保险未统筹而造成的条块分割，会致使劳动力城乡分割，阻碍劳动力转移，从而阻碍经济发展。

三、养老保险全国统筹的国际经验及启示

通过以上对我国养老保险全国统筹存在困境的分析，笔者认为这些问题绝非中国一个国家的典型问题，其他国家也正面临着这些问题，适当参考学习国外的经验，也许会得到启发，再结合我国的实际，便可以找到解决问题的出路。

（一）法国养老保险全国统筹的经验

法国为了解决养老保险制度碎片化的问题，规定每个公民拥有一个终身的社会保障号，20世纪，法国成立“社会保险征收联盟”。“征收联盟”采用垂直管理、直接征收的方式，由“征收联盟”从地方征收上来的基金交由国家社会保险机构中心管理局管理。到这一步，国家社会保险机构中心管理局对基金进行收入与支出的平衡管理。这个征收联盟被赋予很大的权利，可以使用快捷且强制手段对基金进行征收，以确保基金顺利收缴。

（二）德国养老保险全国统筹的经验

德国也是拥有一整套统一的养老保险制度和管理体制。德国以往的体制是行业性的管理体制，在拆除柏林墙后，德国将东西两地区制度统一融合后，整整延缓了德国老龄化发展接近几十年。德国与法国一样，也设立了养老保险全国联盟，目前正在厘定统一的费率。德国的基本养老保险采取雇主与雇员按照工资的一定比例一起缴费，国家补贴的部分缴费收归公共账户，同时在全国范围内实行统收统支、现收现付。国家的基本养老保险包含有基础部分，该基础部分几乎由国家来补贴。德国各级政府的财政是互不干涉的，是独立的，联邦制国家政府分为联邦、州、市镇三级，国家立法和社会自治管理社会保障，联邦政府对保险有立法和制定政策的权力，整个德国全面集中和统一，德国养老保险协会统一协调使用结余基金，不足的部分由联邦政府支付。

四、实现我国养老保险全国统筹的出路

（一）明确中央与地方政府的责任

长期以来，在养老保险全国统筹制度实施层面，中央与地方政府一直就处于模糊不清的状态。在这一方面，我国应当适当借鉴德国的做法，德国的联邦、州、市镇三级的财政是独立互不干涉的，由第三方协会来统一协调结余基金。我国可以由中央来协调使用结余基金，可由第三方机构进行辅助协调。中央与地方应当建立各自的财权与事权的清单，对于各自可行使的范围有清晰的界定。在我国实行“分税制”后，出现了一种财权上移，但事权却下移的局面。也就是说，地方政府的钱变少了，但需要用钱来解决的事情依旧不变甚至随着时间的推移、社会的变化，地方政府的事务变得更加艰巨且繁重。这一现象导致地方政府加大了对养老保险个人账户资金的混乱使用，进而造成养老保险基金出现缺口。中央应当适当下放给地方政府一些财权。中央负责对统筹资金的使用与监管，对养老金缺口进行补助，保证中央基础养老金的按时、足额发放。对地方政府来说，要有大局观。从大局出发，要转变地方保护主义的观念，主动地配合中央政府进行基础养老金全国统筹。

（二）利用区域一体化缩小地区间经济差异

要在区之间，要想建立长期互补的养老保险基金可持续发展机制，笔者认为应谨慎地统筹，以免出现“劫富济贫”式的统筹局面，这虽然有助于社会整体福利的增长，但却损失了局部区域的积极性，不符合帕累托改进原则。可以利用区域一体化、协同化发展，以经济发达地区这个“龙头”带动欠发达地区的经济。只有经济良好发展，才能为社会保障制度的运行提供极大的基础和保障。经济发展能够增加养老保险基金的“存量”，可以缓解落后地区养老金“收不抵支”的局面，也会推进养老保险全国统筹的步伐，促进社会和谐发展。要健全激励机制与约束机制。对于上缴基金的省份，应制订合理的激励计划，例如可以建立横向“时间银行”，待同一区域的其他基金有缺口的省份经济水平提高后，再由这些省份以每年一定的费率去“还钱”。这一部分基金允许地方政府保留自用，而不纳入全国统筹的范围之内。利用区域一体化缩小地区间经济差异，减少人口流失地区人口的外出，促进人才回流，减缓当地老龄化速度。通过这一举措，不仅可以破解地方保护主义难题，而且还有利于养老保险制度良性可持续发展。

（三）利用大数据完善信息管理与监督系统

一方面，利用大数据技术，完善我国的养老保险信息系统。当前，我国各地区各省份信息闭塞，条块化严重，这一现象影响养老保险全国统筹的步伐。利用大数据将不同区域、不同省份以及不同部门的信息横向整合，即将民政部门、税务部门、银行系统、经办机构系统、公安等部门的信息数据，利用大数据进行横向对接，实现数据的整合、共享与交换。建立规范的业务管理体系和社会服务体系，提高服务质量与制度运行的效率，降低管理的成本。另一方面，要充分利用大数据追踪系统，对养老保险的统筹基金来源和去向进行追踪与监督。从纵向的行政体制机制的角度来讲，由人社部对养老保险制度实施监管的权利，确保制度良性健康运行。相应地省级也需承担部分监管责任。从横向来讲，不论是人社部及下设省份的监管，还是中央层面的监管，都可由大数据技术进行储存与追踪。这样一来，可以保障中央调剂金制度与全国统筹制度，同时强有力的监管也提升了基金的使用效率，让统筹基金最大效度地发挥其价值。

结语

本文为养老保险全国统筹提供了可行性建议。第一，划分好中央和地方各级政府之间的责任与权利，既要强调整体联系，还要强调部分，要以系统的眼光看问题，发挥好中央与地方的作用，要协调不同级管理机构之间的利益冲突，使资源配置更高效，这是实现全国统筹的重要保障能够使其协调发力，发挥更大作用。第二，利用区域一体化缩小地区间的经济差异是实现全国统筹的经济基石。第三，紧跟时代发展，利用大数据技术进行统一数据管理与结余基金监管工作。推进基本养老保险的全国统筹，有助于缩小地区间养老保险基金不平衡的差距，实现基本养老保险的公平性，是我国形成成熟的社保制度的必经之路。