大型国有企业集团开展政策跟踪审计的实践探讨

吴晓亮

（广东省能源集团有限公司，广东 广州 510630）

一、开展政策跟踪审计的必要性

在我国监督体制顶层设计不断完善的形势下，审计监督被提升到更加重要的位置。监督及推动重大政策措施的落地生根，也随之成为审计最重要的工作职责。按照相关要求，国有企业开展内部审计工作时，要加大对企业自身贯彻落实重大政策措施情况的审计力度。立足于新发展阶段，国有企业必须持续加强对开展政策跟踪审计必要性的理解。

（一）开展政策跟踪审计是确保政令畅通的具体举措

落实重大决策部署，是向着“两个一百年”奋斗目标前进的必经之路。国有企业加强政策执行全过程的审计监督，是确保国家政令畅通的具体措施，有助于提高企业管理层对落实重大政策措施的重视程度，对促进重大政策措施在国有企业中落到实处具有重要意义。

（二）开展政策跟踪审计是推进治理能力现代化的具体举措

现阶段，国有企业作为国民经济的基石，需要按照政策措施的指引开展生产经营工作、承担社会责任，在一定程度上参与了国家治理。加大国有企业的政策跟踪审计力度，让国有企业沿着正确道路做强、做优、做大，是进一步增强国有经济活力、强化国有资本调节作用的实现方式，是推进治理能力现代化的具体举措。

（三）开展政策跟踪审计是推动经济高质量发展的具体举措

进入新发展阶段，我国经历了经济增长方式转型，更加强调高质量发展。国有企业是重大决策部署的具体执行者、承载者、落实者，加强国有企业政策跟踪审计，及时发现和纠正在贯彻落实重大政策措施中存在的问题和薄弱环节，是促进重大政策措施有效落实、推动经济高质量发展行之有效的手段。

二、N集团开展政策跟踪审计的实践现状

（一）制度先行，开展政策跟踪审计有据可依

N集团在制度体系建设方面，以运行有效、科学规范为基本目标，不断完善内部审计管理制度，推进政策跟踪审计制度化。《审计署关于内部审计工作的规定》发布之后，N集团认真组织学习，加深对开展政策跟踪审计意义的理解，全面修订集团《内部审计管理办法》和《领导人员经济责任审计管理办法》，通过制度将政策跟踪审计明确为内部审计的重要职责，尤其是在经济责任审计项目中，将贯彻执行方针政策、决策部署情况作为首要审计内容。新修订的内部审计管理制度在拓展审计范围的基础上，细化了审计工作流程，为开展政策跟踪审计提供了扎实的内部依据。

（二）创新驱动，建立健全政策跟踪审计工作机制

N集团结合内部审计资源配置情况，充分发挥主观能动性，建立健全政策跟踪审计工作机制，支持企业高质量发展。通过建立审计中心管理机制，N集团实行政策跟踪审计工作计划“一盘棋”管理，在集团总部层面统筹谋划审计项目及其组织实施方式。集团总部结合全集团年度重点工作制定审计项目计划，并将计划逐项分解到各下属单位，压实下属单位责任。通过跨层级、跨区域调配下属单位审计人员参与开展政策跟踪审计项目，实现以审代培。“一盘棋”式审计工作管理机制，提升了审计工作效率和审计质量，在现有条件下实现了审计资源优化配置。

（三）结合实际，有针对性安排政策跟踪审计项目

围绕企业经营发展中心工作，N集团内部审计结合各下属单位具体情况，合理安排政策跟踪审计项目。在审计项目开展方式上，坚持专项审计和结合其他项目进行审计双管齐下，推动决策部署落到实处。其中，将清理拖欠民营企业账款审计、业务招待费等可控费用审计等政策跟踪审计列为每年必审项目，压实审计监督责任；创新开展安全生产制度审计、“三重一大”事项执行情况专项审计等政策跟踪审计项目，拓展内部审计监督领域；此外，在对下属单位开展经济责任审计项目时，根据具体单位所承担的政策措施情况，合理确定重点审计，将分配使用财政拨款情况、落实绿色发展理念实施节能减排情况等内容列入审计范围。

（四）客观评价，有的放矢提出审计建议

从民企清欠审计、可控费用审计、安全生产制度审计、“三重一大”决策事项管理执行情况审计等专项审计项目的结果来看，N集团及下属单位能够强化国有企业责任担当，自觉主动促进政策措施在企业内部的有效落实。本着客观审慎原则，内部审计部门对企业所取得的成绩、存在风险、审计发现问题进行披露，针对审计结果提出切实可行的审计建议，提醒被审计单位做好科学决策、规范内部管理、注重风险防范化解。被审计单位采纳审计建议，对照政策措施做好整改工作，更好地促进企业实现高质量发展，为重大政策措施的贯彻落实提供了合理保证。

三、N集团开展政策跟踪审计所取得的成效

通过开展政策跟踪审计，N集团的经营管理水平和内部审计人员的专业能力都得到了有效提升。第一，集团及下属单位进一步提高了思想认识，形成在企业内部更加积极主动贯彻落实重大政策措施的行动自觉。第二，政策跟踪审计促进了集团及下属单位科学进行经济决策、规范内部管理、注重常态化风险防范，激励管理层改革创新。第三，内部审计人员在政策跟踪审计实践中得到锻炼，通过依法开展审计，客观求实，提升了审计专业水平。在一些重点开展的政策跟踪审计项目中，具体取得了如下成效：

（一）“三重一大”决策管理审计

国有企业应强化“三重一大”决策监督机制。N集团组织开展集团及下属单位近三年来“三重一大”决策管理审计，核实相关制度建设情况，通过查阅决策记录和落实情况资料、访谈各层级管理人员，揭示了“三重一大”决策管理存在的不足，促进集团及下属单位优化完善“三重一大”制度和决策事项清单设计，规范履行“三重一大”事项决策流程和决策记录，实现科学决策、民主决策。对于个别单位存在的未达到“三重一大”标准事项仍按照“三重一大”程序进行决策的情况，审计也提出了优化建议，促进相关单位提高决策效率。

（二）安全生产制度审计

2021年9月，新版《安全生产法》施行。N集团树立安全发展理念，作为生产型下属单位众多的企业，持续强化安全生产监管，做好常态化风险隐患排查治理。经过慎重分析，N集团选择在安全生产领域探索性开展制度审计。通过对现行有效的安全生产管理制度建设和执行情况进行独立分析和客观评价，促进集团及下属单位完善分级安全生产制度体系，进一步细化制度条款。这次审计后，集团及下属单位提升了安全规范意识，让安全生产制度内化于心、外化于行。集团层面加强了安全生产管理的统筹协调，建立起安全交叉检查机制，使安全生产防线更加坚实可靠。

（三）清理拖欠民营企业账款专项审计

岁末年初，是民营企业“要账难”事件频发的时间段。为了落实关于清理拖欠账款工作的部署要求，N集团组织开展了民企清欠审计。经审计，N集团在涉及民营企业的采购、服务、工程等业务项目中，能够按照要求及时支付合同款，审计未发现集团及下属单位拖欠民营企业账款的情况。后续，在集团财务部门的指导协助下，集团下属单位建立了更加完善的应付供应商款项管理机制，通过加强财务部门与合同管理部门的定期对账管理，促进从源头上杜绝拖欠民营企业合同款，做到切实保障民营企业合法权益。

（四）可控费用使用和管理情况审计

落实八项规定精神是国有企业常抓不懈的工作。为了强化集团及下属单位“过紧日子”意识、进一步厉行节约反对浪费，N集团组织开展了业务招待费等可控费用的使用管理情况审计。审计发现个别下属单位存在管理制度修订不及时、审批手续不完善等情况。除专项审计外，内部审计部门还在经济责任审计、建设项目审计实施过程中，将业务招待费等可控费用纳入审计范围。通过审计，促进各级管理人员进一步强化廉洁意识，将遵守八项规定精神转化为思想自觉和行为自觉。

四、国有企业开展政策跟踪审计存在的困难和对策

政策跟踪审计是一种发展时间相对较短的审计类型。在开展审计工作过程中，存在有的国有企业审计人员对政策层面的文件研究较少，不熟悉政策规范、对审计评价标准掌握不清晰的情况。在下属单位较多的国有企业，还存在不同单位的审计人员，对审计发现问题尺度把控不统一的情况。此外，部分国有企业不具备条件配备专职审计人员，存在内部审计资源不足的情况。针对上述困难，可以采取下列措施加以解决。

（一）统一收集审计依据，吃透政策内涵

各项政策措施、国有企业自身制定的相关重大决策、工作方案等，是实施政策跟踪审计的基本遵循，应当在审计实施方案中作为主要审计依据。内部审计部门应广泛收集相关资料，并在各级单位内部审计人员之间共享，组织审计人员集中进行文件精神学习，通过讨论分享等方式，加深对政策措施出台背景和预期成效的理解。理解政策措施的核心要义后，结合被审计单位的实际情况，进一步明确审计的重点内容和关键环节，为客观评估政策执行效果打好基础。

（二）统一制定审计实施方案，明确审计关注要点

想要顺利开展审计项目，必须有精细化的审计实施方案为保障。在吃透政策的基础上，国有企业审计部门应不断完善审计实施方案内容，并根据审计重点，合理设计审计核查工作表单，明确审计步骤、主要问题表现形式等内容，增强审计实施方案的可行性，做到全面、详尽、重点突出、易于操作，让内部审计人员不必过分依赖个人经验即可轻松开展各环节工作。

（三）统筹资源，提升审计队伍战斗力

一是通过审计中心等运作模式，结合各单位实际统一安排审计项目计划，统一调配各单位内部审计人员参与开展审计项目，实现审计资源优化配置，采用“委托审”“交叉审”“联合审”等方式提升审计工作效率。二是建立有效的审计部门、业务部门协作机制，避免审计部门“单打独斗”，在制定审计工作计划和编制审计实施方案等审前阶段，审计部门应与业务归口部门就把握政策措施精神、设定审计目标进行沟通，并在审计过程中就遇到的问题进行会商协调，取得业务归口部门的工作支持。

（四）创新手段，加强数据分析运用

国有企业应积极探索运用信息化手段开展审计分析与处理，以风险为导向进行信息采集，加大审前调查和审前数据分析比重，有效分配审计资源。有的国有企业下属单位数量众多，且部分政策跟踪审计项目涉及大量数据，在审前准备阶段，根据项目不同的审计目标，可以提前设计信息填报表单向被审计单位采集信息，以便于进行数据汇总分析。通过对数据进行关联、整理、分析、对比，有助于找出疑点，提前优化审计实施方案，从而降低审计风险，将问题查早、查深。

五、提升政策跟踪审计效果的进一步建议

国有企业开展政策跟踪审计，目的在于促进相关政策措施在国有企业内部贯彻落实。审计整改是审计成效最真实的体现，也是审计工作的灵魂所在。因此，国有企业必须正视审计发现问题，积极采纳审计建议，扎实做好政策落实方面存在问题的整改工作，才能确保审计效果，最大发挥审计监督作用。此外，国有企业内部审计也要找准新形势下的工作定位，转变思想观念，发挥治已病、防未病作用。

（一）厘清责任，明确审计整改任务分工

在内部审计工作各环节中，审计整改是最后一环，也往往是最薄弱的一环，其很大原因在于审计整改责任分配不明确。做好审计发现问题整改工作，国有企业应建立覆盖各层级的审计整改责任制：一是被审计单位整改落实主体责任，被审计单位要逐项研究政策跟踪审计提出的问题和建议，采取整改措施；二是上级业务归口部门整改落实监管责任，按照管理范围指导落实整改要求，提升被审计单位业务水平；三是内部审计部门整改落实跟踪检查责任，通过后续审计和日常监督，核实整改措施和效果。

（二）完善机制，推动审计整改落实到位

国有企业应健全整改机制，实现审计整改工作规范化，完善从发现问题、分析问题、整改实施、整改督查到问题核销的闭环管理。一是要完善整改报告机制，被审计单位在完成整改后，应按照规定程序向审计部门提交报告和证明文件；二是要完善审计部门的整改督促检查机制，建立问题台账进行动态销号管理；三是要完善整改分析机制，认真分析共性问题和重大问题背后的体制、机制和制度原因，提高警惕防止屡审屡犯情况发生；四是要完善科学的结果运用机制，以审计整改促政策落实，努力提升审计结果的转化率；五是要完善政策落实问题整改不力的问责机制，确保审计监督的严肃性。

（三）转变观念，发挥审计服务作用

国有企业内部审计部门要深刻认识审计工作面临的新形势新要求，着力把握当前审计工作的角色变化，寓服务于监督，增强开展政策跟踪审计的主动性。工作中，要坚持监督职能和服务意识并重，在发现企业存在落实政策措施方面的问题时，绝不能就事论事，知其然而不知所以然。不论在现场审计期间还是在其他工作阶段，审计人员都应与被审计单位充分沟通，听取各方意见，全面了解审计事项的原因和背景，提高审计客观性。最后，国有企业内部审计人员应练好内功，注重自我价值的持续提升，推动审计质量不断提高，向被审计单位提出切实可行的审计建议。