行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策探讨

于静

（昆明市气象局，云南 昆明 650500）

随着改革开放，我国经济高速发展，经济体制改革深入推进，社会公众对行政事业单位服务质量的要求不断提高。严格的财务内控制度能有效防止单位国有资产流失，确保会计信息真实可靠，提高财政资金使用的合理性，是国家对行政事业单位经济活动及财务收支进行监督的一个重要途径。2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布，2014年1月1日起在全国各级行政事业单位全面实施内控制度。随着对财务内部控制要求的提高，行政事业单位必须建立一套系统完善的财务内部控制体系，以优化、完善、规范和加强财务内部控制，提高单位管理质量和风险防范水平。

一、行政事业单位财务内控制度概述

（一）行政事业单位财务内控制度定义

行政事业单位财务内控制度，是指行政事业单位在发展的过程中，为了实现控制目标，通过制定内控制度、实施有效措施和执行监督程序而采取的一系列控制措施和方法。其能对单位运转过程中各类经济风险进行防范和管控，指导和约束行政事业单位经济业务活动的开展，确保资金运行使用安全有效、国有资产管理优质高效、财务信息填报真实准确，能有效防治舞弊行为和腐败问题，强化廉政风险防控机制建设。行政事业单位财务内控是财务管理工作的核心，涉及单位的控制环境、风险评估、监督决策、信息与传递以及自我检测等方面，是管理和控制财务活动的一项非常重要的基础性工作。

（二）行政事业单位财务内控制度的重要作用

1．能有效预防财务管理风险

行政事业单位财务内部控制制度建设是一项系统性工作，涉及单位经济活动各环节和所有职能部门，需要上下联动、部门配合、全员参与。加强财务内部控制制度建设，能明确岗位、部门的具体职责，约束职工行为，发挥各职能部门及关键岗位间的相互牵制作用，通过各职能部门、人员间的积极配合，落实财务制度的执行、监督与反馈，有效预防行政事业单位的财务风险。

2．确保会计信息质量

行政事业单位财务内部控制是单位内部自我调节和自我约束的重要环节。逐步建立健全财务内部控制制度，有利于单位规范财务行为，对预算管理、资产管理和财务管理过程进行约束，促进财务管理水平的提升，进而保证会计信息质量。

3．加强单位廉政建设与风险防范

行政事业单位财务内部控制与财务管理有直接关系，更与单位中的人事管理、业务发展、对外服务有着必然的联系，行政事业单位财务内部控制制度作用的充分有效发挥，可将事后追责查处向事前防范控制转变，对违反规定的行为及时制止纠正，提高财务管理工作的合规性，不仅能提升单位内部管理效率，更能有效预防违规违纪行为的发生，起到加强单位廉政建设与风险防范的作用。

二、行政事业单位推进财务内部控制制度建设及执行过程中存在的问题

（一）行政事业单位负责人对财务内部控制不够重视，造成单位人员整体财务内部控制意识薄弱

部分行政事业单位的负责人重发展、轻管理，对财务内部控制虽有一定的认知，但不够重视，对其重要性和指导性认识不足，将财务管理各项规章制度等同于财务内控制度，没有发挥出财务内控制度在经济活动中的指引作用，意识不到提高财务内部控制水平的必要性，致使单位财务内控制度的建立健全相对滞后。

部分行政事业单位在财务内控制度建设及实施过程中，未能与工作实际紧密结合。工作人员意识不到内部控制的有效实施离不开各业务部门与各岗位工作人员的配合，间接造成了行政事业单位其他部门工作人员认为财务内部控制制度建设仅是财务部门的工作，与自身无关。甚至还有一些执行者认为，内部控制妨碍了他们职权的行使，其不仅不支持财务内部控制的制定，还阻碍了财务内部控制的实施，影响了财务内部控制制度作用切实有效的发挥。

（二）行政事业单位财务内部控制制度不完善，岗位不相容原则、签批流程等未能严格落实

行政事业单位财务内部控制制度不完善主要表现在：

第一，行政事业单位财务内部控制制度松散，没有明确的审批金额权限和审批流程，或者未按照规定的审批流程进行审批，存在相关责任授权不当、批准权限模糊不清、控制流程不严的情况。部分行政事业单位甚至没有单独制定较为规范的财务内部控制制度，导致其在开展经济业务时没有相应的制度进行规范。还有的行政事业单位建立财务内部控制制度时内控风险点针对性不强，财务内部控制制度并没有覆盖行政事业单位财务运作程中涉及的所有工作人员和业务环节，造成行政事业单位财务内部工作人员对自己所处的工作岗位及工作内容、职责认识不清。某些单位虽然制定了财务内部控制制度，但得不到有效执行，部分基层单位虽报销凭证签字手续完备，但多是在事后审批，缺少事前控制环节，影响了财务内控制度作用的发挥。

第二，在实际工作中，部分行政事业单位由于编制有限或人员紧张等问题，在岗位设置上，内部牵制制度不完善、权责利划分不恰当，未独立设置财务科室。有的行政事业单位财务人员存在一人多岗、不相容岗位未分离等现象，且关键岗位混岗，如资产管理、政府采购管理、内控年报等工作均由出纳一个人担任，从而使得行政事业单位各个岗位之间没有起到相互牵制、相互监督的作用，严重违背了不相容岗位相分离的岗位设置原则。有的单位即使在制度上对岗位进行分开设置，但在实际工作中并没有严格执行，其认为制度的执行增加了工作环节，降低了工作效率，如签发资金支付的印章、网银密钥使用过程仅由单人管理，易造成管理漏洞，存在资金安全隐患。

（三）预算工作不够严格，预算控制较薄弱

预算控制是行政事业单位执行内部控制的主要手段，也是财务内部控制的重要组成部分。目前，行政事业单位的预算编制与预算管理工作主要由财务部门负责，业务部门负责预算资金的执行与业务管理工作，财会部门与其他业务部门在预算编制过程中欠缺实时有效的沟通，增加了财务预算编制的不合理性和片面性，导致了预算项目不细、编制随意，预算缺乏有效性等问题，造成预算的编制、执行、管理及国有资产管理、政府采购管理等环节与业务开展过程中的经济活动相脱节。部门预算在执行中不按批复执行，存在追加调整、用项目预算开支公用经费、超预算支出等现象，预算的严肃性受到了严重的影响，甚至导致预算执行失控。

（四）内部审计职能缺失，外部监督不够完善

内部审计是内部控制的重要环节，但目前部分行政事业单位内部审计机构设置不合理。部分单位内审机构设在财务部门，审计人员由财务人员兼任，导致财务内部控制的监督作用大大下降；部分单位虽设置了独立的内审机构，但内部审计人员缺少专业的审计技能，制约了内部审计职责的行使，造成单位内部审计达不到预期的效果。

此外，多数单位没有建立针对财务内控制度的检查评价制度，审计、监察等部门侧重于违法违纪行为检查，也没有对单位财务内控制度进行专门关注和评价检查，对发现问题的落实情况以及落实后的效果不能很好地加以监督，最终使财务内部控制流于形式。

外部监督主要是由财政部门和政府审计部门负责开展的，其监督的主要方向还是以财务收支核算以及财政资金的使用和流向为重点。专项审计及资金检查是较为常见的外部监督方式，其侧重于检查单位专项资金是否按照预算及相应的资金管理办法进行使用管理，或按年度目标任务对行政事业单位开展财务内部控制建设专项评价，而缺失了对单位财务内部控制制度日常执行过程的监督，在财务内控方面没有发挥出其应有的监督效能，未凸显外部监督的威慑力。

（五）信息与沟通衔接不够

由于财务与业务部门工作性质、目标、定位的不同，部分行政事业单位财务部门仅限于开展报账单据审核、会计记账、财务决算等工作，较少参与单位重要事项的决策工作，造成业务等相关职能部门在申报、实施业务项目活动时缺少了必要的财务控制和监督。部分采用会计集中核算制度的行政事业单位，单位主体的会计核算职能和资金监督职能由核算中心集中代理执行和行使，由于会计核算部门与核算单位会计责任主体的不一致，使双方在信息与沟通衔接的及时性、全面性方面存在先天不足，极易形成账实不符、核算不及时、支出真实性难以控制等情况，很大程度上影响了单位财务内部控制制度的有效性。

三、促进财务内控制度全面建设和有效实施的几点建议

（一）提高单位整体财务内部控制意识，加强部门内控环境建设

内控环境是行政事业单位实施财务内部控制制度的基础，良好的内控环境是发挥内控制度指导和约束作用的重要保障。行政事业单位要加强单位整体财务内部控制制度建设的主体责任意识，构建良好内部控制环境，采取有效措施，实现财务内部控制目标，在单位负责人高度重视、单位各部门工作人员参与的前提下整体有效地推行财务内控制度建设，促进行政事业单位的良性发展。具体来说，行政事业单位主要负责人要不断地加强财务内部控制理念，并让各岗位工作人员从根本上认识到财务内部控制制度的建立对行政事业单位发展的重要作用，明确自己的工作职能，使其能够自我约束，加强内控意识。

（二）建立和健全财务内部控制体系，充分发挥单位其他职能部门在财务内部控制中的作用

首先，要建立健全重大事项决策机制，形成权责对等、科学规范、有效制衡的决策、执行、监督机制，在做好重大事项决策记录、传阅和存档工作的基础上，加强对决策执行过程及结果的追踪问效及问责。其次，建立并完善财务内部控制关键岗位责任制度，分析风险点，针对关键岗位明确其职责分工，确保不相容岗位在执行过程中真正实现相互分离、相互监督和相互制约，并对关键岗位实行周期明确的轮岗制度。最后，要在业务层面建立健全预算管理、政府采购管理、收支管理、资产管理以及项目管理等内部控制制度。通过建立健全行政事业单位内部控制制度，形成更加完善、严谨的单位财务内部控制体系。

（三）建立和完善预算管理制度

财务预算是涉及财务、人事、业务等多个职能部门的预算管理工作。单位管理层应高度重视，同时，各个职能部门间需密切配合，以结合本单位实际建立健全相对完善的财务预算工作体系，促进行政事业单位更好更快发展。加强预算管理可从以下三个方面进行：第一，在部门预算编制环节，应当做到程序规范，要落实单位各职能部门的预算编制责任，采取有效措施确保预算编制的合理性和可执行性，单位内部各部门之间建立有效的沟通协调机制，完善编制方法，细化预算编制，保证数据准确。第二，在部门预算执行环节，各单位要严格执行当年财政部门批复的年度预算，有计划地合理安排基本及项目资金支出，确保预算执行均衡规范。第三，建立预算的进度跟踪、绩效评价、结果分析制度体系，通过各个环节的紧密结合，更好地实现对预算的有效约束，强化预算管理控制。

（四）实现内审独立，增强审计监督力度，强化内外部监督的结合

首先，在行政事业单位内部设立单独的内部审计机构，以保证内部审计的独立性，使审计结果能够客观准确地反映行政事业单位的财务内控情况。其次，在内部监督工作中，单位内部纪检监察部门应当最大限度地发挥其职能作用，在日常各工作环节履行其监督职责，使单位所有人员和业务均在其监督范围之内，受其监督。再次，财政部门和财政审计部门是行政事业单位外部监督的主力，也是行政事业单位财务内部控制建设的组织和监管部门，因此要充分发挥其外部审计监督职能，强化对行政事业单位财务内部控制制度建设的指导作用。最后，应引入第三方机构进行专业评价，并让社会共同监督行政事业单位的财务内部控制制度的执行和落实情况。

（五）强化财务部门管理职能，构建财务信息沟通平台，完善核算部门信息沟通机制

财务内部控制具有跨部门性及全员性的重要特征，要求行政事业单位必须克服单位各职能管理部门孤立运作的缺陷，将财务内部控制观念与原则贯穿于单位运行、对外服务、发展各个环节，确保单位内部控制制度的有效实施。

第一，要发挥财务管理核心作用，建立科学的财务管理运行机制，强化财务监督管理。财务管理是一个循环过程，财务预测、财务计划、财务核算、财务监控、财务分析与单位业务发展相辅相成，财务监督要突破传统仅对经济事项进行审核监督的局限性，在单位内部建立全方位的财务监控运行体系，使财务管理能渗透到预测、目标发布、监控、考核、信息反馈与分析每一环节，强化行政事业单位整体的财务管理工作。

第二，构建财务信息沟通平台，完善核算中心的信息沟通机制，实现核算部门与各会计责任主体及各职能部门之间信息的及时沟通。让会计核算部门能及时掌握会计责任主体单位发展的各阶段性目标，提高其他部门在单位财务管理过程中的参与度。财务部门应发挥财务技术优势以及宏观分析优势，将参考意见直接反馈到责任主体单位决策层面，避免业务脱节，保障单位业务发展的顺利进行。

第三，会计核算部门应定期组织核算会计深入会计主体责任单位，了解单位资金审批流程的执行情况，重点调研财务内部控制实施的薄弱环节，从财务管理角度提出改进措施，促进财务内部控制制度的全面建设和有效实施。

四、结束语

行政事业单位必须不断完善财务内部控制制度建设，强化单位主要负责人及整体财务内部控制意识，重视建立财务内部控制监督机制，以有效实施财务内部控制工作，更好地提升财务工作的质量和效率，为行政事业单位的良性发展奠定夯实基础，进而推动我国市场经济的快速发展。