论加强非营利组织内部控制的意义与对策

张瑾 中国建筑材料联合会

引言

据数据统计，截至2020年5月，我国境内共拥有民间非营利组织超过87万家。社会组织逐渐形成规模的现状不仅仅是因为政府支持，还源于社会需求。同时，非营利组织当中占多数的是民间社会组织，通常情况下运营规模较小，内部管理机制尚不成熟，需要较为完善的内部控制管理制度体系作为支撑，才能够更好地发挥其服务功能。

一、民间非营利组织及内部控制相关概述

（一）民间非营利组织概述

按照财政部于2004年印发的《民间非营利组织会计制度》中对民间非营利组织的定义：民间非营利组织是指在中华人民共和国境内依法设立的、不以营利为宗旨和目的、资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报及资源提供者不享有该组织的所有权的民间组织。按照法律规定，可以将一些正规的社会团体、基金会、教堂等称为非营利组织。

（二）内部控制理论概述

当前，内部控制作为一项科学的管理方法被广泛应用于政府机关、企业和非营利组织的经营管理活动当中。内部控制理论最早起源于20世纪60年代的美国，我国理论界和实务界对于内部控制理论的研究与实践起步较晚，我国民间非营利组织的内部控制实践主要受到西方国家，尤其是美国COSO委员会于1992年发布的《内部控制——整体架构》（COSO内控报告）的引导与启发，但是目前我国针对民间非营利组织内部控制的制度规范还不够完善，有关部门并没有像对行政事业单位和民间非营利组织一样颁布具体的政策法规，民间非营利组织主要是依照财政部于2004年印发的《民间非营利组织会计制度》开展内部控制工作。西方及我国学术理论界通常认为内部控制体系建设是一个组织内部控制活动的主要内容，而内部控制体系建设主要包括内部控制环境优化、强化风险管理、完善政策流程、塑造信息沟通机制和完善内部监督机制五方面。第一，民间非营利组织应当优化内部环境，对民间非营利组织的经营方式、经营宗旨、组织架构及各主要机构基本职能的确认与划分要结合自身实际情况进行适当调整。第二，民间非营利组织应当重视风险管理。民间非营利组织的内部控制建立在风险管理工作的基础上，管理层应当将精力主要集中于关键环节的重大风险防控上，秉持预防的态度，通过落实风险识别和评估程序切实提升自身的内部控制水平。第三，民间非营利组织要逐步完善政策流程。为了保证企业内部控制目标的顺利实现，民间非营利组织必须制定和完善各项政策流程促使控制活动顺利实施，主要应该重视以下两项工作：一方面，民间非营利组织要落实目标责任制，将控制目标层层分解，最终落实到具体的职能岗位；另一方面，民间非营利组织要明确关键控制点，对重大经营事项和关键业务领域实施具体的控制措施。第四，民间非营利组织在内部控制建设过程中要重视信息沟通。内部控制本质上是通过关键信息数据在各职能部门之间的流动来实现的，因此民间非营利组织应当在组织内部建立起完备的信息系统并疏通信息交流渠道，确保内部控制工作的顺利实施。第五，民间非营利组织应当强化监督能力，在组织内部建立起完善的内部监督机制体制。

二、民间非营利组织内部控制现状

（一）规模小、环境基础薄弱

当前我国民间非营利组织的内部控制工作存在内部控制环境基础薄弱的问题，主要有以下几点原因：第一，民间非营利组织的内部控制意识不足。部分民间非营利组织管理层对内部控制缺乏应有的重视，未充分明确内部控制落实对于提升非营利组织经营管理质量的重要意义。受认知不足等因素影响，组织员工浅显地认为内部控制专属财务部门落实推进，其他职能部门参与度不高。第二，民间非营利组织内部控制政策法规不完善。当前我国针对民间非营利组织机构内部控制的政策性文件尚未颁布，不少民间非营利组织在实施内部控制时随意性较强，并未基于自身实际需求，将内部控制措施贯穿于日常经营管理进程中，内部控制活动的价值并未充分发挥，难以助力民间非营利组织实现精细化管理水平的全面提升。第三，我国大多数民间非营利组织规模较小、专职人员少，出于节省管理成本的考虑，大多数民间非营利组织并没有建立起完善的组织架构，具体的内部控制活动也无法严格落实。

（二）风险意识欠缺，防范机制不完善

风险意识欠缺、风险防范机制不完善是当前我国绝大多数民间非营利组织机构存在的另一个共性问题。具体来看，这一问题主要表现在以下几方面：第一，合同管理风险。开展各类社会公益服务项目是我国大部分民间非营利组织的主要经营业务，民间非营利组织在开展具体业务的过程中需要与合作方签订服务合同、购买合同，而在这一过程当中，一部分民间非营利组织往往因为合同管理缺位，诱发合同管理风险，给组织造成经济损失或信誉损失。第二，程序风险。民间非营利组织在开展社会公益服务项目时通常需要获得相关政府部门的审批许可，这就要求民间非营利组织的工作人员需要对相关政策有着充分的认识，在经营管理过程中，要严格落实申报审批程序。但是从大部分民间非营利组织的经营管理实践当中看，不少民间非营利组织并没有严格落实申报审批程序，对具体业务开展过程中存在的风险点没有明确的认识，风险控制措施严重缺位，不免会给自身带来经济损失或信誉损失。

（三）缺乏有效的控制措施

当前我国绝大部分民间非营利组织在经营管理过程中并没有建立起有效的内部控制措施，这一问题主要表现在以下几个方面：第一，民间非营利组织缺乏明确的组织愿景和发展战略，这导致大部分民间非营利组织的控制目标不清晰，严重影响了民间非营利组织经营管理活动指向性与连续性。第二，民间非营利组织在开展内部控制工作时缺乏明确的管理制度指引，财务管理制度、人力资源管理制度、税务管理制度及风险管理制度都不够完善，组织的具体业务活动缺乏刚性约束。第三，民间非营利组织的财务管理工作由于缺乏制度约束，在预算编制、预算执行、物资采购和资产管理工作上都存在疏漏，物资采购超出预算支出，对组织当前占有并使用的物资并没有定期进行盘点清查，造成了严重的资源浪费。第四，民间非营利组织办税人员在处理涉税业务时，受自身知识结构和专业技能的限制，并不能妥善处置在纳税过程中产生的税务风险，从而给民间非营利组织造成经济或信誉损失。第五，人力资源管理制度的缺失导致我国大部分民间非营利组织在岗位权责关系分配、专业人才培训教育和人员激励方面存在现实困境。民间非营利组织缺少大量专业工作人员，权力结构过于集中，给民间非营利组织内部控制工作造成了阻碍。

（四）信息沟通机制不完善

信息化手段的充分应用，能够助力职工工作效率及质量的全面提升，当前民间非营利组织因投入资金不足，其信息化应用水平普遍较低，信息化建设也只结合工作需求建立了相对简单的核算、报表、资产等管理模块。但各模块信息无法共享，数据输入与导出效率低，这样既耗费了人力、物力、财力，又阻碍了各个系统软件的有效利用。民间非营利组织内部信息化平台功能完善程度不足，难以帮助职工从烦琐重复的工作中抽离。甚至部分民间非营利组织并未基于管理需求对系统进行功能拓展，在数据输出标准化不一致、系统更新慢等的情况下，各系统的信息无法全面覆盖管理需求，影响了信息沟通的及时性，给自身的内部控制工作造成了负面影响。

（五）内部监督失效

当前我国民间非营利组织并没有形成健全的内外部监督机制。一方面，由于我国大部分民间非营利组织规模小、专业人员少，并不能够在组织内部建立起独立的内部审计部门或监督管理部门，导致民间非营利组织的经营管理活动缺乏有效的内部监督渠道。另一方面，民间非营利组织的外部监督主要依靠政府机关和会计师事务所等第三方审计监督机构，会计师事务所作为营利组织在极少数情况下不免会因为利益纠纷而不能如实履行审计义务；政府有关职能部门由于相关法律法规并不健全，其对民间非营利组织的外部监督往往也流于形式。

三、民间非营利组织内部控制改进对策

（一）完善内部控制环境基础，建立治理结构

民间非营利组织应当结合工作实际，率先做好组织架构调整工作，营造良好的内部控制基础环境，这需要民间非营利组织管理层分别做好以下两方面的工作：一方面，树立正确的内部控制理念。民间非营利组织管理层要充分意识到内部控制对组织经营管理活动的积极作用，在内部控制体系构建工作中坚持“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的内部控制理念，强化组织员工的内部控制意识。另一方面，建立健全组织架构。民间非营利组织需要设置专门的内部控制部门或内部控制岗位，统筹协调企业的内部控制工作。与此同时，民间非营利组织在经营管理过程中要加强对人力资源管理活动的控制，严格落实不相容岗位权责分离制度与重大经营决策审批权限制度，做好定人、定岗工作，明确组织自身重要岗位和关键人员的权责范围，建立起完善的岗位权责关系和组织治理结构。

（二）加强风险评估与应对意识

民间非营利组织的内部控制体系应当建立在风险管理之上，因此民间非营利组织应当将风险防控作为内部控制工作的重点，在组织内部建立起全方位的风险识别与控制体系。具体来说，民间非营利组织应当从以下几方面着手落实风险防控措施：第一，民间非营利组织要逐步建立专门的风险管理职能部门，并加强对相关管理人才的培养与储备，增强自身的风险应对能力。第二，民间非营利组织的风险管理部门要结合自身实际情况，有针对性地对自身经营业务范畴内常见的风险因素进行实时监控评估，切实增强对民间非营利组织经营管理活动中重大风险因素的识别能力。第三，针对识别出的风险因素，民间非营利组织要执行必要的评估程序，例如可以按照该风险因素对组织造成的损失程度的轻重确定处理优先级；有针对性地制定风险应对预案也是民间非营利组织风险管理部门必须落实的工作之一，风险管理部门应当根据原有风险的变化情况及应对方案的执行效果，及时调整完善风险防范应急预案，提高风险应对工作的效率和水平。

（三）制定有效的控制措施

民间非营利组织要进一步制定有效的控制措施，也就是要完善组织内部控制制度。民间非营利组织在经营管理过程中要全面落实财务管理制度、风险管理制度及人力资源管理制度，分别强化对非营利组织预算、财务核算等资金管理活动与定人、定岗等人力资源管理活动的控制力度，全面梳理组织内控、风险和合规管理等相关制度，强化内部控制制度对民间非营利组织经营管理活动的刚性约束。首先，民间非营利组织要确保各项制度间相互独立又相互制衡，落实全流程监督管控，改变传统模式下将关注重点放在事后监督的弊端，切实做到抓住重点，主次分明。其次，民间非营利组织要严格按照风险管理制度落实前期风险评估及测算工作，对运行过程中可能存在的问题进行发掘，并制定完善的改进措施。再次，民间非营利组织要确保各项制度间相互独立又相互制衡，落实全流程监督管控，改变传统模式下将关注重点放在事后监督的弊端，切实做到抓住重点，主次分明。最后，民间非营利组织要合理设置相关工作岗位，建立完善的问责机制，保障职工明确自身职权，严格按照规定落实工作。保障不相容岗位相互分离，从源头上避免违法行为的产生，切实提升民间非营利组织的内部控制工作水平。

（四）建立内部控制网络系统，促进信息流畅

信息数据在民间非营利组织内部的高速传输与有效沟通可以保障内部控制措施行之有效，因此民间非营利组织必须提升信息建设水平，切实发挥信息技术的优势作用。具体来说，民间非营利组织要分别做好以下几项工作：一方面，民间非营利组织要进一步加强信息系统建设，通过自主研发或技术引进的方式在本级单位内部构建起信息管理平台，将内部控制信息系统与资产管理信息系统、财务管理信息系统、预算管理信息系统、业务管理信息系统作为子系统嵌入到统一的信息管理平台当中，实现各信息管理系统之间的有机融合，切实提升行政事业单位的信息集成共享水平。另一方面，在完成内部控制信息平台搭建工作后，民间非营利组织要做好后续的权限管理及运营维护工作，梳理和规范业务系统的审批流程及各层级管理人员权限设置，促使各项经营管理决策和执行活动可控制、可追溯、可检查，有效减少人为违规操纵因素。

（五）发挥内外监督作用

民间非营利组织由于其组织特征的影响，要想实现较好的监督成效，就必须提升对外部监督手段的重视程度，通过加强外部监督，发挥其监督效能，切实提升民间非营利组织内部控制工作水平。一方面，民间非营利组织在经营管理过程中要结合自身实际情况选择聘用专业的第三方审计机构对自身经营管理活动进行监督审计，要充分肯定注册会计师在整个经济活动过程中表现出的监督与服务作用。另一方面，我国各级政府要进一步推进民间非营利组织机构内部控制法律法规的制定与执行。财政部门和税务征收管理机关要切实履行自身工作职责，定期向本辖区内的民间非营利组织派出专业人员，对其主要业务活动进行二次监督。民间非营利组织要加强同政府机关和会计师事务所等三方审计监督机构的沟通交流，积极推动双方之间的信息共享，全面提升自身内部控制工作水平。

结语

综上所述，我国民间非营利组织的内部控制建设当前仍然存在诸多不足，在一定程度上影响了民间非营利组织和社会公益事业的健康发展。因此，各民间非营利组织要结合自身实际，从内部控制环境优化、强化风险管理、完善政策流程、塑造信息沟通机制和完善内部监督机制五方面着手建设完备的内部控制体系，切实提升民间非营利组织的内部控制工作水平。