中国非正式照料政策体系的脉络与内在逻辑——兼与欧美部分国家的比较分析

刘晓梅，张 昊

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

进入21世纪后，随着人口老龄化程度的日益加深，如何解决人口老龄化过程中的老年人照料问题变得至关重要。现阶段，我国老年人照料问题的症结主要在于照料的刚性需求急剧增加，而照料服务的供给在不断下降。一方面，老年人数量在短时间内迅速增加的同时往往伴随着较为严重的健康问题。据统计，在我国老年群体中，约有2亿人患有各类慢性病，有超过4 000万的失能老人需要照护。预计2030年后，我国失能老年人数量将超过7 700万[1]，照护需求增加近一倍。另一方面，我国经济的高速发展所带来的家庭结构变化、人口流动、社会转轨等现象，加剧了老龄化进程中照料资源短缺的危机。尤其是，随着女性群体更多地投入劳动力市场，以及社会对于妇女相关权利保障的关注度不断提高[2]，之前作为照料服务主体的女性群体不能全身心地投入家庭照料服务中，而是要兼顾工作与家庭照料，使得原有的家庭照料服务供给减少。

在老年人照料供需严重失衡的背景下，照料问题已经逐渐从原有的“家庭内部问题”转变为“社会公共问题”，亟需政府的政策指引，确保照料服务供需的重新平衡。2020年11月，在国务院颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，重点强调了推动养老事业和养老产业协同发展、健全基本养老服务体系过程中对家庭承担养老功能的支持[3]，这里的家庭承担养老功能就是指以配偶、子女等家庭成员或者其他亲戚等提供的非正式照料服务。

随着时代发展和社会变迁，当前的社会政策不能仅仅局限于传统的公共福利领域，非正式照料政策应该成为公共政策体系下同时具备自我维持、综合治理以及功能最大化三方面要素的一个分支领域。[4]在当前老龄化、家庭小型化以及劳动力流失造成的家庭空巢化背景下，仅依靠家庭成员来照料老人越来越困难，使得非正式照料由家庭小单元向社会大单元转变，以减轻子女对其父母的照料压力，破解子女由于在外工作而无法全身心照顾老人的困境，进而缓解由此引发的代际冲突，促进社会的公平与发展。因此，利用好“家庭”作为转变切入点与关键点，构建非正式照料政策体系，不仅能够解决当前社会所面临的非正式照料危机，而且能够实现对新的社会环境下公共政策领域的突破。[5]

非正式照料一直是我国政策制定部门关注的重点议题。在不同发展阶段不同部门针对不同对象均有相关政策出台，比如“十二五”初期制定的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》主要关注低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求[6]；民政部出台的《养老机构管理办法》重点关注对养老机构的捐赠和志愿服务[7]；国务院出台的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》重点关注成年子女与老年父母就近居住或共同生活并履行赡养义务和承担照料责任[8]；国家卫生健康委办公厅发布的《关于探索开展抑郁症、老年痴呆防治特色服务工作的通知》更多关注的是老年痴呆问题以及形成防治工作的社会氛围[9]。这些非正式照料政策的出台与实施不仅是解决非正式照料问题的有效手段，而且体现了我国顺应客观形势、适应时代发展要求所做出的巨大努力。为进一步完善非正式照料政策体系，本文对我国自“十二五”规划以来的非正式照料政策展开多角度比较分析，深入探究我国非正式照料政策制定的演进逻辑以及未来发展方向，并与欧美国家的非正式照料政策进行对比，为完善非正式照料政策体系以及行动路径提供理论基础。

二、我国非正式照料政策的历史变迁

有关非正式照料的政策内容在我国医疗保障、乡村振兴、公共文化服务、脱贫攻坚、基层治理、残疾人保障、妇女儿童发展等政策领域中均有体现。对于上述提到的各领域政策进行梳理分析不仅可以较为直观、具体地了解我国非正式照料的变迁过程以及发展趋势，还能够表现出政策对政府工作、社会参与以及家庭内部各参与主体所产生的影响。从我国的“十二五”规划时期开始到如今的“十四五”规划实施阶段，我国的非正式照料政策发展经历了从无到有、从有到优、从量变到质变的不同阶段，非正式照料政策作为我国老龄政策中的重要组成之一，其历史变迁过程可以分为以下三个阶段。

(一)“十二五”规划时期(2011—2015年)：实现从无到有的开端探索

我国65岁及以上人口在2010年占总人口的8.87%，超过当年发展中国家65岁及以上人口平均比重3.87个百分点，仅在不到40年的时间里达到老龄化峰值期。[10]然而在当时低生育率、人口老龄化背景下，缺乏非正式照料有关政策的出台。我国在2011年开始实施“十二五”规划，政府意识到老龄化社会可能引发危机，开始结合我国的实际国情探索建设社会养老服务体系，并开始重点关注养老服务相关议题的研究，但非正式照料政策尚未具体形成，不过此概念在该时期的养老政策中有所体现，实现了从无到有的突破。2011年12月，国务院颁布的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》，强调“着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求”[6]；2013年6月民政部出台的规范类文件《养老机构管理办法》，鼓励各类社会成员为养老机构提供捐赠和志愿服务[7]。以上政策表明，有关部门开始尝试将承担照料责任的主体由原有的家庭内部拓展到家庭以外的相关联者，从政府自身做起，关注老年人最直接的需求，引导社会提供志愿服务。但这一时期受到经济发展放缓、老龄化问题日益严重、社会养老服务体系建设初步探索等因素的影响，该阶段的非正式照料政策内容重点聚焦于解决特殊困难老年人群体的直接需求，对于非正式照料政策的制定理念尚未成熟。

(二)“十三五”规划前期(2016—2018年)：步入从有到优的轨道运行

2016年是我国“十三五”规划的启动元年，经过“十二五”时期的不断探索，相关政府部门对于养老服务体系的建设有了更深入的理解，原有嵌入在各项老龄政策中的非正式照料有关内容逐渐发生变革，非正式照料的政策投入有了新的发展方向。

一是改善非正式照料资源分配结构。伴随着“十二五”规划开始后我国养老服务事业的快速发展所带来的老年人福祉的逐步提高，非正式照料服务供给结构的不合理问题也逐渐凸显。为解决这一问题，2016年12月国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，指出“将相关的养老资源向居家社区服务倾斜，向农村倾斜，向失能、半失能老年人倾斜”[11]。通过这种方式可以优化当前非正式照料服务资源结构，改善非正式照料服务资源浪费或政策实施流于表面的情况。二是大力发展居家社区养老服务。为了建立支持家庭提供非正式照料服务的政策，国务院在2017年2月颁布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务，承担照料责任；与此同时，为了进一步解决独居、空巢老年人的非正式照料需求，要求城乡社区发挥供需对接、服务引导等作用，帮助该群体老年人及其家庭解决实际困难，同时鼓励老年人参加社区邻里互助养老。[8]

综合而言，从“十二五”规划时期的优先保障特殊困难老年人的服务需求到“十三五”规划前期的将非正式照料服务向更广泛的老年人群体倾斜，是提高资源优化配置的有效手段；政策制定部门大力发展居家社区养老服务有利于充分调动各方力量参与非正式照料服务。然而，“十三五”前期发布的相关政策措施仍然是服务于该时期规划的工具，缺乏独立的政策体系。[5]

(三)“十三五”规划中期至“十四五”规划实施阶段(2018年至今)：实现从量变到质变的体系建设

2018年是我国实施“十三五”规划承上启下的关键一年，伴随着“习近平新时代中国特色社会主义思想”[12]内容的不断发展，国家卫生健康委员会、财政部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委、全国老龄办等多部门逐步参与到非正式照料政策体系建设中。

首先，充分发挥各部门职能，形成强大政策合力。在进入到“十三五”规划中期后，各政府部门职责进一步明确，做到政策实施布局的有的放矢。住房和城乡建设部出台的《关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》中要求发展社区助老志愿服务，为老年人参与社区生活搭建平台[13]；全国老龄办在《关于在常态化疫情防控中做好老年人照顾服务工作的通知》中鼓励各地为社区内独居、高龄、失能等特殊困难老年人及计划生育特殊家庭的老年人建立落实走访探视和关爱服务制度[14]；国家卫生健康委办公厅发布的《关于探索开展抑郁症、老年痴呆防治特色服务工作的通知》，要求在试点地区初步形成全民关注老年痴呆、支持和参与防治工作的社会氛围[9]。2021年，我国步入“十四五”规划实施的初期阶段，同年3月，我国发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出“积极发展农村互助幸福院等互助性养老。构建养老、孝老、敬老的社会环境，强化老年人权益保障。”此后，国务院各部门发布了多个涵盖非正式照料内容的政策文件，进一步丰富有关政策的覆盖群体并强化相关服务主体的责任意识，从而更加全面且高效地解决当前时代背景下我国老年人正在或潜在面临的非正式照料问题。

其次，优化非正式照料相关群体的照护补贴政策。通过发放照护津贴补助，可以在一定程度上推进适度普惠型社会福利发展，使广大高龄老人的基本生活得到保障，进而不断提高老年人所接受的非正式照料服务质量。在我国不同地区，照护补贴的发放群体及应用形式也有着不同的体现。天津市在《天津市促进养老服务发展三年行动方案(2019—2021年)》中将城乡经济困难老年人全部纳入居家养老服务(护理)补贴范围[15]；山西省政府发布的《关于加快发展养老服务业的意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，提倡通过政府购买服务、高龄补贴等措施，引导相关养老企业和社会组织上门为日间无人或无力照护居家老人提供助餐、助浴等非正式照料服务，同时为农村互助幸福院提供一定的运营补贴[16]；江苏省政府在出台的有关政策中鼓励省内有条件的地区将养老服务补贴范围扩大到重点优抚对象和中低收入家庭中的失能半失能老人以及空巢、高龄老人；海南省在落实相关高龄补贴的有关政策外，在《海南省养老服务业发展“十三五”规划》中指出应支持有条件的市县给予家庭照顾者适当的照顾补贴，同时探索建立家庭照顾者支持计划[17]。

最后，重视构建养老、孝老、敬老的社会环境。营造孝敬亲老的社会氛围是非正式照料政策实施过程中的重要一环。“孝道贯百代，上下五千年”，在中国源远流长的历史长河中，孝是中华民族传统美德的基本元素。[18]习近平总书记强调，要大力弘扬孝敬亲老传统美德，落实好老年优待政策。[19]“敬老”“爱老”“助老”等词汇也多次出现在国务院各部门所颁布的政策中。北京、河北、内蒙古、辽宁等19个地方政府通过对政策方针的理解并结合地区实际情况，制定并出台了有针对性内容的相关政策。辽宁省在《“十三五”辽宁省老龄事业发展和养老体系建设规划》中，通过鼓励社会力量参与开展志愿服务活动、鼓励医务工作志愿者为老年人开展义诊等方式，打造敬老爱心团队，推动社会力量对敬老事业的参与度[20]；江苏省在《“十四五”养老服务发展规划》中鼓励全社会形成尊老、爱老、敬老、孝老的社会风气，从而为养老服务发展营造良好的社会环境[21]；安徽省在《安徽省中长期青年发展规划(2018—2025年)》中更加关注于加强青年群体敬老、助老、养老的道德建设[22]；四川省人民政府办公厅在2018年发布的《关于全面放开养老服务市场提升养服务质量的实施意见》中提出要开展孝敬教育，建设具有四川特点、时代特征的孝亲敬老文化；青海省则通过深化敬老月活动，鼓励各级党委和政府经常性组织开展走访慰问活动来提高政府人员的孝敬亲老意识，充分发挥其模范带头作用[23]。

凭借养老服务事业的快速发展，该时期的非正式照料政策在发挥政府职能、提高老年人服务质量、构建良好的社会氛围上取得了巨大进展，并逐渐成了一种嵌入在多项老龄政策中的常态化制度保障，非正式照料政策体系的建设逐步成型。但是，非正式照料政策独立体系的建设仍处在初级阶段。

三、我国非正式照料政策的内在逻辑

自“十二五”规划以来，我国非正式照料政策形成了构建家庭和社区作为非正式照料政策体系基本单元的责任逻辑，立足于中国本土化的非正式照料政策实践逻辑，以增进老年人福祉为目标的非正式照料政策价值逻辑。其中，责任逻辑和实践逻辑是价值逻辑的具象表现，价值逻辑是非正式照料政策的价值取向，是责任逻辑和实践逻辑的操作指南。[24]

(一)责任逻辑：重塑“家庭”在非正式照料政策体系中的主体地位

无论是我国还是世界上的其他国家，家庭作为承担养老责任载体所发挥的重要作用都是其他任何形式的养老模式所无法替代的。[25]以赡养关系与扶养关系为纽带所实现的家庭养老，在解决老年人基本照料需求的同时，也能够有效地满足老年人的精神慰藉需求[26]；同时在传统家庭养老的概念范畴内，女性扮演着承担照料服务的主要角色。在封建的社会观念中，女性的角色定位即为家务劳动者和男孩的生育者[27]，女性在扮演生育角色的同时也承担着照料家庭的重任。但随着我国社会对于女性的传统价值观发生改变，社会大众对女性权益保障的关注度不断提高，《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》等政策的相继出台以及女性对于自身权利意识的日益增强，惯有的“女性持家”思维模式被打破。学界提倡男性与女性共同照料老人的观点逐渐增多[28]，女性的照料压力由此得到释放，我国非正式照料的政策属性也随之变迁。尽管如此，不论是“十二五”规划时期还是“十三五”规划前期所涉及的有关政策内容，仍是单纯强调子女履行赡养义务和承担照料责任，这无疑增加了家庭成员的非正式照料负担。而进入到“十三五”规划中期后，多数政策开始引导社区力量、社会力量作为多元主体参与到非正式照料服务建设中，在优化非正式照料参与主体的同时，也缓解了家庭作为主要照料主体的照料压力；同时，现有政策的制定考虑到以往政策只强调子女照料责任和义务所存在的问题，开始加强并完善家庭支持体系，增强家庭养老保障的能力。通过对于非正式照料政策责任逻辑的分析可以看出，尽管我国持续引导并鼓励多元主体参与非正式照料服务，但家庭仍是最主要的非正式照料政策责任主体(见图1)。在有关政策不断演进的过程中，原有狭义视角的“家庭责任”逐渐向公共领域视角转变[24]，非正式照料政策也上升为社会共同参与的议题。

图1 非正式照料服务基本运行流程

(二)实践逻辑：立足于中国本土化的非正式照料政策实施

我国制定并实施的非正式照料政策是立足于现实的经济环境、人文环境和地理环境，针对不同时期人口老龄化国情以及人口老龄化风险所做出的对具体问题的回应。改革开放以来，我国无论在有关非正式照料政策体系的建设中还是在其他领域始终秉承“敞开胸怀、拥抱世界，坚持打开国门搞建设”的基本经验[29]，通过学习和借鉴欧美以及东亚等国家非正式照料相关立法与政策措施、服务项目、对照料者的技能培训等内容，为建立适合我国的非正式照料政策体系掌握了大量的理论和实践经验，在此基础上，我国在自身的社会发展过程中，尤其从“十二五”规划以来，具有中国特色的政策理论和政策实践取得了长足的进步，各地区也逐渐开始探索适应当地实际情况的非正照料政策实施路径。如上海市早在2013年便开展有关“社区嵌入式养老模式”的探索，通过政府购买服务的运营模式建设小型养老院，为辐射范围内有相关需求的老年人提供护理照料等服务。在其后的时间里，上海市相继发布《关于在社区开展老年社会工作服务试点的通知》《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》等政策措施，力推社区嵌入式养老，以点带面推动该养老模式下的非正式照料体系发展。内蒙古自治区则选择将传统医学与现代非正式照料情境有机结合，通过《内蒙古自治区卫生健康委关于做好2021年医养结合机构服务质量提升行动的通知》《内蒙古自治区中医药(蒙医药)事业“十四五”发展规划》等政策推进中医药(蒙医药)健康养老向农村、社区、家庭下沉，并在政策中逐步完善适应牧区老年人需求的非正式照料功能。[30]结合各地区实际情况及中国时代发展要求的非正式照料实践直击问题根源，不断改善政策实施的适用性和精准性，为我国非正式照料政策体系的建设不断助力。

(三)价值逻辑：非正式照料政策应以增进全体老年人福祉为目标

全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，非正式照料政策的最终目的是增进全体老年人的福祉，促进老龄社会的良性发展。在“十二五”规划阶段，非正式照料政策的制定受当时社会发展状况的影响，在服务对象和服务水平上都存在一定的局限性，只能较低水平的满足特定低收入老年群体的服务需求；“十三五”规划前期，随着经济的不断发展以及养老服务政策体系的不断健全，单纯“保基本”的非正式照料政策价值观念发生了变化，非正式照料服务资源开始向居家社区、农村、失能半失能老年人倾斜，同时有关部门开始打造“三社联动”机制，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑[31]，以支持非正式照料服务的发展，这也反映了该时期支持多元主体参与的政策趋势开始出现，非正式照料服务在覆盖群体上更加广泛；进入到“十三五”规划中期后，伴随着“积极应对人口老龄化”“乡村振兴”“全面小康”等新观点的不断提出，《关于印发推进实施健康中国行动2020年工作计划的通知》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《关于加强新时代老龄工作的意见》等有关政策的陆续出台，“公平普惠”的科学发展理念进一步增强，同时，非正式照料服务的精细化精准化水平不断提高，政策制定的目标也转变为提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，尤其是互助性养老、志愿养老、“时间银行”等老龄事业的发展也为提高全体老年人福祉创造了坚实的基础条件，多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对[32]的“普惠制”非正式照料政策体系建设更进一步。

四、我国与欧美国家的非正式照料政策对比

结合联合国欧洲经济委员会老龄问题工作组成员所分享的政策实例以及欧盟委员会发布的 Informal care in Europe[33],对目前所掌握的欧美国家非正式照料政策法规进行归纳整理，兼与我国的非正式照料政策在政策重心、政策目标以及政策约束条件上的差异性进行对比，为构建具有中国特色的非正式照料政策体系总结经验。

(一)政策重心不同：非正式照料者技能培训和社会支持的差异

我国当前在出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》《关于加强新时代老龄工作的意见》《关于开展“智慧助老”行动的通知》《关于进一步做好困难群众基本生活保障有关工作的通知》等政策中涉及对有关人员的培训以及照顾政策，然而通过观察“十二五”规划以来的非正式照料政策重心可以看出，尽管在特定的时期政策重心发生了“特殊困难老人需求——非正式照料资源结构调整、居家社区养老服务发展——非正式照料服务的多方供给”的变化，但落脚点始终在我国的老年群体。

然而，欧美国家在制定实施有关非正式照料的政策时，并非以被照料老年人为重心，而是将政策倾向于非正式照料者，即提供非正式照料服务的人群。具体而言，主要表现在以下内容：其一，对相关从业人员进行专业的照料培训，是保障老年人生活照料、精神慰藉等需求解决的最有效手段。尽管在培训内容上欧美各国存在一定的差异，但本质都是为了非正式照料者掌握信息咨询、照料技能等更加便利，从而更好地服务于被照料者。如比利时通过政策手段对专业护理人员培养非正式护理人员的培训进行一定的支持；捷克则开展关于提高非正式照料认识的有关项目，呼吁家庭成员了解如何进行非正式照料服务；塞尔维亚出台了《非正式照料者培训计划》；斯洛文尼亚政府发布了《当地社区非正式照顾者培训和自组织计划》等。其二，为了解决非正式照料者无法兼顾工作与个人生活、获得社区服务的帮助难度较大等问题，欧美国家通过制定相关法律与政策，为非正式照料者提供充足的保障。如芬兰政府出台的《非正式照料支持法案》为非正式照料者提供每月2天“喘息”的法定权利，同时建立了面向非正式照料者的“Omatori”一站式支持中心；为了保障非正式照料者的护理假权利，法国、加拿大等国家设立了看护假、家庭团结假及体恤护理假等针对该群体的假期，加拿大还在本国的《劳动法》改革中引入了“要求赋予非正式照料者灵活工作安排的权利”；马耳他、美国等国家为了丰富居家及短托照料的形式，建立了居家照料者计划以及终身暂息护理计划。

续表1

(二)政策选择不同：经济支持措施的差异

经济支持措施可以分为津贴政策以及雇佣合同保障两个方面。

一方面，津贴政策可以缓解老年人及其家庭成员面对照料问题时引发的经济负担。目前我国现金形式的补助主要为面向80周岁及以上的经济困难老年人发放的高龄津贴；另外，国务院在《关于进一步做好困难群众基本生活保障有关工作的通知》中要求落实经济困难的高龄、失能老年人补贴等政策；同时，我国还鼓励各地区通过政府购买服务的方式对符合条件的老年人提供日间照料、康复护理、应急援助、巡视探访等服务。相比之下，欧美国家为了解决非正式照料者及被照料老年人面临的经济困难，通过采用给予非正式照料者及老年人直接的照顾津贴以保障非正式照料服务的延续且有助于增加老年人选择照料的机会[34]。如加拿大、爱尔兰及斯洛伐克有针对非正式照料者的照顾津贴及就业保险；卢森堡在本国的长期护理保险中有专门用于家庭护理的受抚养人现金福利；比利时为非正式照料者提供个人援助预算，斯洛伐克也有类似的严重残疾补偿的现金福利；美国还为阿尔茨海默症人群所在社区提供资助，以支持阿尔茨海默症患者及其照顾者。欧美国家对于津贴补助的区别在于接收人的差异，多数国家如捷克[35]、法国、德国[36]、荷兰及西班牙等国家要求现金接收人必须为被照料者而非照料者[37-39]，但也有瑞典等国家允许照料人接受现金补贴[40]。

另一方面，雇佣合同则可以保障非正式照料者的合法权益不受侵害。当前我国并未有明确的政策法规要求非正式照料者与被照料者间应该存在雇佣合同或强制性收入。而欧美国家如法国、荷兰及瑞典等，对于非正式照料者都有着明确的雇佣合同[37]，此类合同首先确定了照料者与被照料者间存在劳动关系，其主要目的在于当非正式照料者在照料过程中合法权益遭到侵害时，受合同内的有关内容保障。同时，如捷克、西班牙、英格兰等国家的非正式照料者所提供的服务是一种有偿的服务，其收入水平及金额存在以下可能的差异，如高水平与低水平、与正式护理人员工资相同或根据“护理内容”而决定。

表2 非正式照料在欧美国家的制度化特征表现

(三)政策保障条件不同：法律法规的作用差异

欧洲国家十分重视通过法律法案等形式保障非正式照料政策的实施，并对非正式照料者的地位、权利与责任进行了明确的界定。如德国的12部《社会法典》及英国的《工作法》[28]为保障非正式照料政策的有效运行以及老年人、照料者权益提供强有力的依据；同时，法国的《社会适应老龄化法案》扩展了非正式照料者的定义，意大利艾米利亚-罗马涅从地区法律上承认非正式照顾者，瑞典的《社会服务法》为支持非正式照料者做出了明确的规定等都在法律层面提高社会对于非正式照料者的认知，从而避免社会排斥该群体的风险。目前我国涉及非正式照料的专项法律法规仅《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下称《保障法》)一项。《保障法》要求赡养人及其配偶应当尊重、关心和照料老年人；赡养人应该履行对老年人经济、生活、精神等方面照顾的义务，尤其是对生活不能自理的老人，赡养人应当承担照料的法律责任，不履行义务者，还会受到基层群众性自治组织、老年人组织或者赡养人、扶养人所在单位督促。该法律更多强调的是老年人家庭成员的赡养责任与扶养义务，这与传统的孝道观念有关，在我国长期的孝老敬亲传统美德的影响下，子女更多地是以血缘及亲情为纽带为老年人提供非正式照料服务，不赡养老人的子女不但会受到法律的制裁，也会遭到社会的谴责。

五、结论与启示

通过对我国自“十二五”规划以来的非正式照料政策的梳理，以及与欧美国家的非正式照料政策进行对比，可以发现：第一，从“十二五”规划以来，我国非正式照料的政策重心逐渐从单一化向多元化转变，从仅关注特殊困难老人需求到关注全体老年人群体养老服务需求，从零散依附性政策体系向独立性政策体系转变，非正式照料政策中体现出的设计理念以及发展逻辑逐步体系化和全面化；第二，通过与欧美部分国家非正式照料政策对比发现，我国的非正式照料政策是立足于我国本土社会环境和文化背景的，具有中国特色的政策制定逻辑和实践逻辑。在政策重心方面，与欧美国家更加关注照料者权利不同，我国的非正式照料政策在制定过程中主要以被照料人群的需求为导向，以被照料者的需求是否得到满足为依归。在政策保障方面，欧美国家主要以法律条文保障非正式照料政策的有效实施，而我国主要以弘扬传统美德，营造尊老、敬老、爱老社会氛围来引导非正式照料政策的有效实施。比较而言，我国的政策保障方式更能激发照料者的主观能动性，提高其服务意愿和服务质量。

总体而言，我国非正式照料政策的制定和实施实现了从量变向质变的巨大飞越，尤其是自党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，非正式照料的政策重心、政策目标及政策价值逻辑更加合理化和体系化。但是，由于我国在经济快速发展过程中呈现出社会转型、经济转轨以及人口结构的复杂变化[41]，在未来积极应对人口老龄化、完善养老服务体系过程中，应当注重以下三个方面：

首先，要为非正式照料的政策重心构建制度自信。中国社会保障制度体系的建设包含社会救济、社会保险、社会福利和社会优抚方面的内容[42]，旨在帮助全社会所有需要帮助的人。在社会保障制度下出台的非正式照料政策，也应尽可能地覆盖所有非正式照料需求的全体老年人。我国非正式照料的政策重心从“十二五”规划制定初期的“特殊困难老人需求”，经过不断地实施与改进，经历“十三五”规划前期的“非正式照料资源结构调整、居家社区养老服务发展”再到新时代的“非正式照料服务的多方供给”，在提高覆盖范围的前提下优化精准对接，以此来推动我国“应保尽保，应养尽养”的具有中国特色社会主义制度优越性的非正式照料政策体系建设。

其次，要为非正式照料的政策价值观树立文化自信。中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，必须结合新的时代条件传承和弘扬好。“百善孝为先”“老吾老以及人之老”等传统的孝道文化价值观经过不断地延续与发展，被赋予了新的时代精神，在当今社会非正式照料有关政策法规的实施中继续发挥着十分重要的作用。《中华人民共和国老年人权益保障法》中强调弘扬中华民族敬老、养老的美德，并在诸多方面保障老年人的相关权益，约束家庭赡养人与扶养人的法律义务，满足非正式照料需求。除了通过法律手段保障老年人有关权益外，我国政府有关部门还出台了多项政策大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务；同时加强舆论引导，鼓励全社会参与非正式照料有关的养老服务，构建尊老、养老、孝老、敬老的社会环境，增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

最后，要在非正式照料的政策实施中坚定党的领导。增进民生福祉是中国共产党坚持立党为公、执政为民的本质要求，补齐民生保障短板、解决好人民群众急难愁盼问题是社会建设的紧迫任务。在践行非正式照料的实际工作过程中，中国共产党脚踏实地，从实际出发，充分发挥模范带头作用，上到政府有关部门，下至社区基层组织，全面建立并实施居家探访制度，对老年群体开展探访与帮扶服务。面对2019年底暴发的新冠肺炎疫情，民政部、全国老龄办等部门及时建立响应机制，推动乡镇政府(街道办事处)落实属地责任，对疫情防控期间在家隔离、被隔离收治而无人照料以及存在其他困难情况的老年人开展关爱服务，及时介入并做好生活照料、康复护理等工作，使老年人接受到更加充实、更有保障、更可持续的非正式照料服务，积极维护老年群体的根本利益。