从城市体检评估分析桂林宜居宜游*

文/中国城市建设研究院有限公司 高 见 陈小杰 张兴辉

桂林市打造世界级旅游城市工作推进中心 潘 亮

1 胜地统领、居游导向的桂林城市体检评估

1.1 城市体检评估体系

在国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，2019年自然资源部和住建部分别开展了“国土空间开发保护现状评估”和“城市体检评估”工作。“国土空间开发保护现状评估”以指标体系为核心，结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，在底线管控、结构效率、品质宜居等方面找准问题，提出对策。“城市体检评估”以建立体检指标体系为引领，通过“城市自体检+城市第三方体检+城市满意度评价”，主客观评价相结合，形成生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个维度的评估体系。两项评估工作均以建立相应的指标体系为核心，以构建特色指标体系、多渠道获取数据、全方位分析评估、形成结论、制定对策为主要思路，推动高水平治理和高质量发展。“国土空间开发保护现状评估”以国土空间为主要对象，更侧重底线管控、结构效率等全域要素评估监测；“城市体检评估”以城市为主要对象，更关注宜居、韧性、交通、风貌等城市要素评估监测。

1.2 桂林城市体检评估体系

在融合两套体检评估体系优势的基础上，结合桂林城市特点，从指标、空间、技术3个方面构建桂林特色的城市体检评估体系。

1）以“国际旅游胜地”战略定位为核心，全方位体检 2012年，国家发改委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》，桂林成为“一省一岛一市”国家旅游战略的重要组成部分，目标是“2020年国际旅游胜地基本建成，成为世界一流山水观光休闲度假旅游目的地”。围绕国际旅游胜地，从旅游产业、城市发展和国际交往3个维度9个子项构建城市体检评估指标体系，对桂林进行全方位体检，如图1所示。

2）以“国际旅游胜地”建设统领国土空间，多空间耦合 从生态基底、魅力空间、支撑体系3个层次厘清桂林空间特征。第1层次梳理生态本底及生态保护情况，对国土空间进行“双评价”；第2层次梳理全域景观资源和文化资源，摸清桂林独特的大山水魅力景观空间构成；第3层次梳理旅游网、文旅核心区、旅居生活圈等胜地支撑要素。3个层次在空间上耦合，形成桂林特色的体检评估空间体系（见图2）。

3）以居民游客需求和认知为导向，多视角观察 向常住居民、外来游客、外出人群、未去过桂林的4类人群发放针对性问卷，深入了解民众对国际旅游胜地的期待与需求，寻找桂林对标，了解不同人群对桂林的评价，挖掘桂林的独特魅力与发展痛点，获取针对桂林最具温度的评价。除常规统计数据，评估还采用手机信令、POI数据、百度迁徙数据、航空大数据、工商大数据等多维数据源进行交叉分析，形成多视角观察、多数据验证的体检评估技术体系。

2 居游关系与特征

2.1 居民与游客

1）游客及旅游带动的外来从业人员已成为桂林人口的重要组成部分。截至2019年底，桂林常住人口511.2万，接待国内游客1.35亿人次，日均约37万人次，约占常住人口的7%。根据2019年10月1日的手机信令数据，桂林市景区人流量达414.02万。根据2019年6月手机信令数据，桂林实际服务人口649.1万，是常住人口的1.27倍，上述暂住人口中主要为游客及与旅游相关的商业服务业人员。

2）居民与游客年龄结构均趋老龄化，桂林市60岁以上的老年人口为99.22万，占常住总人口的19.4%，老年人口比重高出全国平均水平，老龄化存在进一步加快趋势。游客也由中青年客群转向中老年客群，45～64岁客群由2013年旅游人数的20%左右上升至2018年的40%以上。

3）居民与游客逐渐走向融合，居民生活与旅游活动息息相关、无法割裂。旅游业是桂林最重要的行业之一，不断拉动文化、消费等行业快速发展，旅游及延伸产业成为居民收入的主要来源。候鸟、旅居、新移民等使城市居民与游客间的固有属性不断消解。

2.2 城区与景区

1）山水入城，城景相融 “千峰环野立，一水抱城流”，桂林奇山、异洞、秀水、名园、摩崖、城垣交相辉映，是浑然天成的自然园林，也是喀斯特地区天人合一中国古代人居哲学的集中体现地。与国内同样以山水文化景观为特色的城市相比，桂林在景观尺度、格局类型和视觉感知上存在较大差异性，“山-水-城”关系独具特色，如图3所示。

2）自然景观与历史文化相耦合 桂林峰林平原、峰丛洼地、峰丛峡谷、地下河与洞穴构成的喀斯特遗产地自然景观在世界范围内均具有突出的美学价值。城区众多名山名景则是桂林璀璨历史文化的空间基础与历史见证，其山水风景更是与文化艺术相联系，不论是桂林山水诗，还是摩崖石刻或漓江画派等，均诞生并发扬于桂林山水之中。桂林山水具有丰富的文化意蕴，是典型的关联性文化景观。

3）休闲与旅游空间重叠 桂林山水具有传统的宜人尺度，完美契合了古人“不骛远”的游赏偏好，清代袁枚有文“凡山离城辄远，唯桂林诸山离城独近”。桂林的旅游与休闲本身就完美地融合在一起，城区即景区，公园即游园，既是市民休闲娱乐的地方，又是重要的旅游景点，休闲空间和旅游空间重叠。

2.3 宜居与宜游

1）环境优势突出 “五岭皆炎热，宜人独桂林”，桂林有着优越的自然本底与独特的喀斯特岩溶地貌，城区峰丛众多，碧水环绕，森林步行15min覆盖率超过70.00%，城市建成区绿地率为35.79%，人均公园绿地面积12.20m2，公园绿地广场步行5min覆盖率92.80%，均处于较高水平。城市环境优美，气候宜人，良好的空间环境奠定了桂林宜居宜游的基础。

2）公共服务实施短板明显 桂林作为国际知名的旅游城市，游客多，居民活动、城市服务、游客游赏在空间上高度耦合，对各类设施提出较高要求，导致通过常住人口计算配置的公共服务设施无法满足实际服务人口的需求。桂林高标准公共服务设施短缺，医疗、教育、消防、体育等公共服务设施分布不均，不同片区情况差异明显，存在漓江两岸设施更新难度大、城市新区设施配置不足等问题。

2.4 空间竞争

1）公共空间 桂林市接待游客最多的旅游景点中，正阳东西巷、逍遥楼、七星景区、木龙湖公园等景区均位于桂林市“两江四湖”核心区，而该区域也是全桂林居住人口密度最高及酒店、餐饮、购物等各类服务设施最密集的区域。而在城市中的旅游者并不限于在传统的旅游景点和旅游区中活动，其活动范围还包括商业区、传统街道、公共建筑及公园广场等空间，尤其是节假日大量的波动性人流不可避免对公共空间带来冲击。

2）道路交通 旅游者的活动大多通过机动车的方式进行，给“两江四湖”核心区甚至是桂林城区的交通均带来极大的交通压力。2018年第二季度，桂林通勤高峰拥堵指数高达1.511，通勤高峰实际速度仅为28.82km/h，旅行者出行方式与日常通勤的高重叠性是造成这一现象的重要原因。

3 居游共享模式

游客与居民对景区、交通、商业、休闲等空间需求存在交叉和重叠，这种主客矛盾在高度依赖旅游业的城市更为突出，对于桂林这种城景相融的城市表现尤为明显。根据城市体检评估，影响桂林宜居宜游的因素主要包括：旅游资源与城市空间高度耦合，游客时空分布与居民高度耦合，服务设施配置不足、分布失衡等。传统的城市规划管理方式更多关注常住居民的需求，而对外来游客的需求关注不足, 面向旅居冲突已表现出诸多不适应性，这也导致在国民旅游休闲时代，多数城市旅游设施不足，旅游空间不够，无法满足外地游客日益增长的对旅游的需求。充分尊重居民与游客需求，进行有效的空间引导，平衡居与游的空间关系，实现居游共享，是缓解居游冲突、提高宜居宜游水平的重要策略。居游共享涉及居、游、城、景4个要素，需重点处理城景关系、居游关系和需求关系，实现资源、空间及设施共享。

1）优化城景关系，实现资源共享 在对区域空间和资源进行详尽评价的基础上，将城市和区域景观资源融为一体，从更大空间尺度上建构多层次景观体系，城在景中、景在城中，形成整体性与连续性的旅游休闲空间，多层次的景观体系为居民和游客提供更多样化的选择。

2）平衡居游关系，实现空间共享 调控居民和游客的时空分布，引导两者在时空上实现既充分融合又合理分异，居游关系动态平衡，防止过度集中和重叠而产生冲突。在城市公共空间建设中，以公园广场、特色街区、文化空间等为重点，营造吸引游客和居民的共享空间。

3）协调需求关系，实现设施共享 区分居民、游客、“候鸟人群”对公共设施需求的种类、数量和强度，进行合理的功能复合，并在不同的城市空间中进行集中或分散的合理布局，使不同人群可共享服务设施。

4 桂林居游共享实施策略

4.1 构建魅力空间体系

桂林市生态基底优越，岩溶地貌发育类型齐全、分布广泛，水系河网密布、资源丰富，森林植被覆盖率高，农田集中分散相间，独特的“山水林田湖草”生态基底是桂林山水的主要承载空间，是建设国际旅游胜地的根基所在。优越的生态基底与独特的山水特色相辅相成，共同构成桂林国际旅游胜地建设的基础支撑。

从远景、中景和近景3个层次构建魅力桂林空间体系。在远景层次，构建“一核一廊两带五片区”的全域魅力空间结构，如图4所示。“一核”为桂林山水魅力景观核心，围绕中心城区自然基底进行打造；“一廊”为喀斯特山水文化景观廊，其喀斯特地貌集中区、山水文化集中区与历史文化集中区在以湘江-漓江为主轴的廊道上纵向展开；“两带”为红军长征文化景观带及湘桂商道文化景观带；“五片区”依次为龙胜少数民族文化聚集区、灌阳传统文化聚集区、恭城瑶族文化聚集区、资源山水文化展示区、永福福寿文化展示区。在中景层次，完善“山环水连、指状渗透、城野交融”的都市区魅力空间格局，如图5所示。海洋山、猫儿山、登云山等外围山体与漓江、洛清江等水系环绕相连，五通、两江、苏桥、雁山、大圩、花江、灵川等组团点缀其中，多条指状绿廊渗透延伸，城市与公园相融相生。在近景层次，城区即景区，构建文化旅游城市，形成层次鲜明、功能多样、内涵丰富的蓝绿网系统，通过蓝绿网对城市进行有机分割，山环水抱、廊道串联、珠玉点缀、组团营城，着重组织中心城区景观系统、城市郊野景观系统与生态田园景观系统，如图6所示。

同时，保护市域历史文化遗产、文化线路、文化聚落、名镇名村、传统村落及共生的自然环境等要素。将历史文化保护与现代城市建设有机融合，将历史文化保护与城市旅游发展相结合，高品质、全方位地展示桂林丰富的历史文化，增强文化自信，使桂林优秀的文化资源转化为城市竞争优势，并将桂林的魅力景观与璀璨文化有机融合，使之成为桂林国际旅游胜地建设的灵魂与引擎。

4.2 打造文旅核心区

“两江四湖”地区即现漓江、桃花江、榕湖、杉湖、桂湖、木龙湖围合的地区，面积约3.7km2，是桂林景观的核心区和历史城区，也是旅游人口、常住人口最密集的地区，城市功能集中、交通拥堵、旅游文化设施不足，居游空间冲突也最为明显。基于居游共享理念，将此区域划定为文旅核心区（见图7），疏解城市功能，优化交通组织，增补高品质旅游服务设施，全面提升宜居宜游水平。

1）疏解文旅核心区的人口和城市功能，优化空间组织 核心区现状常住人口5.57万，人口密度高达1.7万人/km2，人均居住用地12.66m2，按照人均居住用地20.00m2的标准将人口规模控制在3.5万人左右，鼓励人口外迁，降低人口密度，以改善居住环境。针对历史城区功能过于集中、旅游文化设施较为缺乏、交通拥堵等问题，采取疏解核心区的行政办公、体育休闲、医疗卫生等功能，将其置换为旅游服务和文化服务功能。行政职能外迁后，置换为文化创意、旅游服务等功能场所；大型体育场馆置换为文化馆、博物馆等文化功能；大型综合医院置换为旅游型、康养型医院。

2）优化交通组织，打造文旅慢城 疏解历史城区车行交通，控制外围机动交通进入，通过外围路网分散穿越交通，减少通过性交通压力，控制历史城区机动车吸引量。以公共交通、步行交通和自行车为主，构筑舒适便捷的慢行网络，打造开放式街区，以慢行旅游路线串联城市街巷、酒店、景区及景点。建设休闲绿道，完善水上游览系统。

3）增补高品质旅游服务设施 结合景区、公共集散空间，建设综合服务中心，为居民与游客提供服务。充分挖掘空间潜力，积极利用腾退空间，改造建设美术馆、音乐馆、博物馆、展示馆、画廊、书吧等高品质文化设施。结合周边风貌，每隔1km规划1座供市民休息、休闲的驿站，提供公共厕所、直饮水、休息室和医疗急救服务，同时为居民和游客提供文化活动空间，打造桂林文旅核心区最具特色的风景线和微型城市会客厅。

4.3 建设居游共享生活圈

为满足各类人群需求，针对旅游人群，强化旅游咨询、商业等方面的服务；针对“候鸟人群”，强化社区养老、医疗保健等方面的服务；针对本地居民，强化基本功能服务。合理确定各类公共设施规划建设标准，满足设施可达性与覆盖率要求，建设三级居游共享生活圈。对各类设施进行功能复合，并结合老城、新城的空间特点灵活布局。

基于城市实际服务人口，结合桂林市居民日常出行方式，构建“片区-街道-邻里”三级生活圈体系。一级生活圈在15min骑行可达范围内，结合商业、娱乐、文化、体育、旅游服务等功能，配置区域性综合服务中心；二级生活圈在15min步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能和服务空间，形成安全、友好、舒适的街道级综合服务平台；三级生活圈在5min步行可达范围内，配备日常生活必需的服务功能与服务空间，形成便捷的社区基本生活平台。

在新区建设中，坚持公共服务设施导向开发模式，高品质复合化布局公共服务设施，建设邻里中心；在公共服务设施布局中，综合分析居游共享的城市服务功能，对标国内国外的知名旅游城市，设施全面补齐、品质提升。老城梳理用地有序更新，新城优先布局引导发展，提供主客共享、国际水准、安全舒适的公共服务，全面提升城市韧性与服务水平。

5 结语

桂林是我国的传统旅游城市，具有较强的代表性，对桂林进行宜居宜游剖析研究具有重要的实践意义，对其他旅游城市也具有重要的借鉴意义。本文围绕“国际旅游胜地”定位，以宜居宜游为导向，构建具有桂林特色的城市体检评估体系，借助体检评估，挖掘桂林城市特征及存在的问题，在此基础上提出居游共享的宜居宜游策略，并从资源、空间、设施3个维度进行实践验证。城市体检评估是发现城市问题的重要手段，需建立长效机制，形成“城市体检-发现问题-解决问题-城市体检”的工作闭环。未来城市体检需借助各类信息化手段，更关注居游关系和各类人群需求，增加评估工作的温度，提升城市宜居宜游水平。