县域土地资源的优化利用策略——以河南省兰考县为例

张 皓

（1.河南理工大学，河南 焦作 454000；2.兰考县人民政府办公室，河南 兰考 475300）

0 引言

县域是我国社会经济发展的基本单元和产业载体，县域土地资源优化利用符合国家乡村振兴和自然资源“两统一”管理的需求，同时是县域城乡发展、社会经济建设和生态文明建设的需要。2020年，国家发展和改革委员会印发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，要求抓紧补上县域经济发展和综合承载能力的短板，为新型城镇化战略提供支撑。自党的十九大以来，兰考县城镇化率以每年1.2%的水平在提高。未来十几年内，有限的土地资源和日益增长的土地需求矛盾将更加凸显，以往粗放型的土地资源开发模式已然不符合区域经济和生态发展需要。基于此，兰考县要以新时代生态文明思想为指导，全面加快高标准农田建设、农村宅基地集约利用、农村生态环境修复等，优化县域生产、生活、生态格局，严守耕地红线，保障粮食安全生产，建立科学的土地资源优化利用结构体系，推动一二三产业的协调发展。

1 兰考县土地资源利用分析

1.1 兰考县土地资源概况

兰考县位于河南省东部，总面积1 116 km，下辖3个街道、7个镇、6个乡，根据土地利用现状变更调查统计数据，兰考县土地总面积为110 792.08 hm。兰考县土地类型多样，主要有耕地、园地、林地、城乡建设用地、交通水利用地、水利设施用地、水域、滩涂沼泽、荒草地、盐碱地和沙地等。其中，农用地面积为87 504.21 hm，占比78.98%；建设用地面积为14 773.86 hm，占比13.33%；未利用地面积为8 514.01 hm，占比7.69%。兰考县地处平原，地势平坦，平均海拔60 m，境内黄河出现多次决口、改道，形成了中间高、两侧低的地貌特征。兰考县内除黄河外没有大型河流，支流以淮河为主，地下水资源丰富，土壤湿度大、含沙率较高。盐碱、沙化是兰考县土地利用率较低的主要原因。兰考县可开发利用土地资源以黄河滩涂为主，但受防洪和生态保护的限制，开发利用时不确定因素较多；中部和东部沙地具有良好的开发前景，但是资源总量较低。当地农村相对分散，宅基地和道路利用率低，可开发整理的空间大。

1.2 土地资源规划目标

一是把握产业发展定位。县域土地规划应突出重点、明确用途，严格落实上级控制布局、规模和指标，合理规划各类用地，尽可能实现生产和生活用地的相对分离，为三大产业的联动发展创造有利条件。发挥新兴经济的导向作用，以相关利益为纽带，通过产业关联、要素集聚、制度创新和技术渗透，实现资源、资本和技术的有机融合。兰考县要着力打造县域治理全国示范区，结合当地实际情况和国家对该县发展的大力支持，清理违法建设用地，优化和改善低效工业用地布局，合理规划存量土地，遵循产业发展逻辑和适度集中的基本原则，构建功能完善、有机联系、相互协调的产业体系。二是科学布局城乡空间。要根据现状，合理布局行政、生产、商业、居住、休闲等功能区，科学开展交通规划，保持城乡原有的建筑格局和空间格局，合理整治城乡环境。土地规划应突出重点，生产、生活用途分明，尽量做到二者既分离又相对联系。根据当前各地对城乡建设用地多规合一的要求，进一步明确生态红线和永久性基本农田保护区的范围，加大这类区域的保护力度，并科学构建整个城乡用地布局框架。统筹安排城市和乡村生态建设，打造“农田+绿地+观光”组团式布局，形成草地、耕地、林地、水域等相协调的生态局面。

1.3 各类土地利用结构调整

一是农用地结构调整。兰考县耕地广泛分布在全县范围。农用地的利用要在确保耕地质量和数量的前提下，适当调整农用地结构、加大农用地整理力度。发挥仪封园艺场技术和集聚优势，增加以仪封镇、葡萄架乡为核心的优质园地。大力发展生态防护林建设，在完善防护林体系的同时减少水土流失、治理土地沙化，充分利用村庄附近的闲散土地、难以复耕土地，逐步增加村旁林面积。在整理农用地时，做好沟渠、农村道路的规划布局，提升渠道、农村道路的使用率。二是建设用地结构调整。保障兰考县社会经济发展用地需求，特别是中心城区、产业集聚区、重点基础设施等，合理增加城镇用地，严格控制独立建设用地。加大散落村庄的整合力度，建立城乡建设用地增减相挂钩机制，通过空心村整治、迁村并址等方式，减少农村居民点用地。加大交通、水利等项目建设力度，通过升级、改造等方式提高该类建设用地效率。三是其他土地结构调整。兰考县滩涂及未利用地面积超过4 407 hm，其中滩涂面积占比51%，达到2 333 hm。滩涂主要集中在东坝头乡，其开发利用要以保护河流和生态为前提；其他未利用土地呈零星状态分布在县域范围内，可开发利用的面积较小，且利用难度较大。土地利用调整要符合总体规划，严格保护耕地，合理规划建设用地，保护生态用地，适度开发其他用地。

2 兰考县土地资源利用存在问题

2.1 缺乏整体规划，监督渠道不畅

城镇化建设中空间布局不合理，建筑结构不够聚集，个别乡镇脱离了相关产业圈，没有充分考虑当地和资源承受力，耕地占用较多，农用地污染严重，经济效益和社会效益较低，城镇化发展片面，无法维持可持续发展。城镇土地规划决策时公众参与度较低，从土地规划的编制、修订、审批到实施，行政部门很少向社会公布，民众对城镇规划建设信息知之甚少，出现问题时多数人保持着事不关己、高高挂起的态度，增加了外部监督的难度。开发区和园区建设缺乏整体规划，部分领导一味追求政绩，土地建设缺乏审批手续或者先建设后审批，甚至出现个别园区长期闲置的情况，土地资源浪费和投资重复问题严重。城镇规划监督渠道不畅，缺乏有效的事前和事中监督。城镇规划部门工作联系不紧密，县规划局无法掌握全面可靠的规划工作情况，特别是严重违法违建信息，工作开展时较为被动，监督管理流于形式。

2.2 土地利用粗放，综合效益较低

随着城镇化和工业化的快速推进，加之农村乱占耕地建房现象增加，人地矛盾日益突出。以往不合理的开发和利用，导致土地荒漠化、土壤侵蚀情况加剧，耕地、草地、林地被不同程度侵占，引发土地盐碱化、污染等问题。工业、商业服务、住宅等各类用地界址不清、杂聚交错，空间布局混杂，无法发挥土地的区位优势，变动土地用途或违法占地的现象屡屡出现，降低了土地的综合效益。工业用地和建设用地比重偏高，生活居住用地和其他用地比重较低，新建学校和开发区也占用大量耕地，引发了一系列社会问题。为优化利用土地资源，需妥善处理“建设”“吃饭”“生态”三者的关系，提升土地利用的综合效益。

2.3 用地分类不合理，土地供给有限

城区扩展和新城镇建设都严重依赖土地供给，其结果是土地需求激增，成为“土地供应瓶颈”的诱因。兰考县主要耕地后备资源来源于黄河滩涂的开发和农村居民点土地的整理与复耕。黄河滩涂的开发利用受行洪要求、生态保护等诸多因素影响，具有较高的不确定性，开发整理、复垦补充耕地难度较大。兰考县正处于“双中期区间”（即城镇化中期和工业化中期），建设用地增加速度和耕地减少速度相当，城乡建设用地分类不合理，供需矛盾尖锐，呈现“土地资源荒”的局面。建设用地以外的项目用地缺乏规划，如垃圾填埋场、危险品仓库用地等，城市外围生态保护及生态敏感地区的用地类型不明确，该类土地得不到有效保护。不同性质用地的使用年限存在差异，用地分类时不能只考虑其功能，还要考虑用地性质，避免实际操作中规划管理混乱。

2.4 农村“点多面散”，土地利用效率低

农村宅基地使用依然存在不规范、不经济的情况，农村宅基地使用规模远远超出土地利用规划指标。农村“空心化”严重，大量村民进入城市工作或定居，农村劳动力缺乏，留守人员以老年人、妇女和儿童为主，一些土地无人耕种，人为造成丢荒。但是受传统落叶归根思想及城乡二元土地制度束缚，村民将农村和耕地作为“退可谋生”的底线，造成原有宅基地住房长期闲置。此外，随着经济收入的增加，不少村民希望通过改善环境提升居住品质，“一家多户”“建新不拆旧”等现象十分普遍，各居民点呈现“点多面散”的局面。另外，农村土地条块分割严重，限制了现代农业机械的运用，造成农业生产成本过高，影响土地利用效率。农村居民点占用大量土地，农村住宅多为低层独居小院，建筑容积率低，庭院和道路规划布局不合理，结构分散、功能杂乱，不利于村民的日常生活和生产。

3 兰考县土地资源优化利用对策

3.1 健全城镇土地规划，完善监督机制

一是科学规划土地用途。健全土地利用总体、专项规划，综合多维度因素对土地规划进行调整，在有限的土地上创造更多财富，避免“到处造城”“大干快上”现象的出现，遵循区域统筹、社会经济统筹、城乡统筹等发展原则，削弱个别领导在城镇规划中的权力，打破行政壁垒，扫除城镇规划“死角”，提高新区规划的可操作性。二是健全城镇土地规划的公众参与机制。推进土地规划决策民主化，赋予民众更多话语权，扩展公共决策参与渠道，广泛听取民众意见，着力打造土地利用规划专家库，增强土地规划的客观性、科学性，推进城乡规划、产业发展、交通布局与国民经济和社会协调发展。三是建立城镇规划实施管理监察网络。规划局按照“审批、监督权上收，管理、实施权下放”城镇规划原则，在兰考县人民政府的领导下，负责城镇各项规划建设，特别是重大建设项目的审批和执行。规划局在各乡镇和街道设立规划管理办公室，负责辖区内建设工程项目的批后动态管理，及时发现和处理违建项目。监察网络做到垂直管理、属地管理，同时强化事中监督，防患于未然。

3.2 倡导集约用地，提升土地综合效益

第一，耕地资源的配置不仅要满足当前发展需要，同时应考虑后续发展空间，避免人们在耕地使用上出现“公地悲剧”，遵守相互依存原则，留下方寸地、待于子孙耕。根据土地质量、数量和社会经济发展情况，合理配置不同类型用地。第二，合理确定产业布局，优化用地资源。产业布局对单位面积土地的经济效益产出有直接影响。兰考县可通过构建产业链、科技链、生活生态链，重点开发电子、食品、乐器等行业，合理配置区域土地资源，逐渐形成高效产出的产业链。第三，兰考县不必太专注于城镇化发展速度，要从外延扩张道路转型到内涵发展型，从源头上控制建设用地供给量，实现建设用地由“量”的增长到“质”的提高；推动“空心村”、农村宅基地的二次开发和整理，盘活存量用地，提升城乡土地的容积率和利用效率；要结合实际需要调整原有土地利用结构和布局，推进城乡空间有机同构，逐步迈上“紧凑型城镇”的道路，不断提升土地综合效益。第四，深度挖掘用地潜力。土地资源利用不能局限于地表，应向地下、地上空间扩展，在符合规划的前提下鼓励企业营造多层厂房；依托先进科学技术，提高单位土地面积投入产出比，提高土地综合效益。

3.3 统筹用地管理，用地分类衔接性构建

一是明晰农村集体土地产权。提升城乡发展过程中村民参与利益分配的话语权，探索城乡一体化的建设用地新渠道，确保集体建设用地与国有土地“同地同权”，尽快出台农村集体建设用地流转指导意见，鼓励村集体以土地租赁或作价的方式参与建设，鼓励村民共享共建。二是完善占补平衡制度。建设用地多为区位条件优越、土质较好的农田，而新开垦的土地大多位置偏远，土质、水利条件等不达标，要辨别耕地质量，以粮食收成为标准计算耕地占用与补偿之间的比例关系。三是建立弹性耕地总量动态平衡。编制生态建设用地规划，合理利用丘陵、荒地、废弃工矿地，完善耕地预警、质量管理体系，开展耕地占补平衡试点，确保耕地保有量满足基本粮食生产。在严格执行“占补”平衡的同时，实行最严格的基本农田保护政策，确保兰考县基本农田保护面积不少于63 790 hm。四是统一分类区域空间。协调好乡村振兴发展中社会、经济、自然三者的关系，按照空间特性将城乡空间划分为不同功能的区域，合理依据管控和使用原则，提升城乡土地综合利用效率。五是完善城乡土地分类标准。现行的城乡用地定义和界限不够精细，乡村用地分类无法与城镇无缝衔接，造成部分乡村土地利用难度大。从广义角度来看，多维用地主要包含评价模式、经验模式和规范模式，结合县域发展阶段和用地形态，梳理出恰当的用地分类体系；从狭义角度来看，主要结合土地属性，将各类属性进行叠加、独立、关联等，构建平行的用地分类结构。

3.4 健全农村土地规划，提高用地效率

一是统筹农村建设用地。立足农村发展现状，因地制宜地开展科学规划，加强“空心村”、旧村的改造和整治，限制宅基地供应，持续推进“一户一宅”认定工作，严禁随意占用永久性基本农田。建设用地避免贪大求全、盲目扩张，严厉惩处和制止土地使用过程中违法违纪现象。合理布局农村道路，借鉴城镇道路布局，注重干路、支路的灵活搭配，确保农村道路既符合村民生活生产需要，又尽量少占用土地。二是推进村镇规划。针对农村“点多面散”的布局特点，遵循科学发展的客观要求，合理调整农村居民点布局；以保护耕地和节约用地为前提，做好项目安置和拆旧复垦工作，优化城乡用地结构，将农村人口向小城镇集中，集中解决村民安置问题。三是提高土地生产效率。兴修农田水利设施，细心耕耘荒田，对土地进行整理提质；在保证土地集体所有制和承包者权益的前提下，鼓励土地流转，推动土地机械化、规模化、产业化经营，实现农产品“一乡一品”和品牌化发展。四是合理迁村并址。针对远离中心城区、交通不便、土地利用率低下的农村，如谷营乡黄河滩区的村民居民点，通过制订迁村并点方案，结合村民意愿和从业特点，分别并入中心城区、固阳镇和新村镇。五是完善林业管理机制。林业具有保持水土、调节气候等功能，加大植树造林力度，注重植树与护林协调发展，林地确权后也可以进行流转。四是推进循环农业发展。采取农业种植和养殖业一体化发展，实现资源的循环利用，在充分利用土地的同时增加 村民收入。

4 结语

土地资源是不可再生的，这种特点决定了其在社会发展中的不可替代性。兰考县城镇化建设还有很长一段路要走，需有效缓解土地资源紧缺的情况。为此，需从载体、方法、路径上精准发力，合理利用县域土地资源，严守耕地红线，推动农业现代化发展，保障粮食安全，维护村民合法权益；要健全城镇土地规划，倡导集约用地，统筹用地管理，健全农村土地规划，及时解决当前阶段土地资源利用的各类问题，为兰考县乡村振兴战略落实和城镇化发展奠定基础。