高校审计助推高校治理：职能、范式与路径

■牛媛媛

一、引言

高校治理作为国家治理的一部分，其理念创新和制度安排对于高校的自我发展、健康发展十分重要。在推进高校治理进程中，要达到权力制约、责任履行和行政效率提升，离不开高校审计的职能发挥，高校审计又作为高校治理的一项制度安排，通过不断强化理念、方法的创新，推进高校治理现代化。当然，高校治理的独特属性及复杂性，使得审计职能有别于其他范畴的审计，聚焦于教育目标实现，审计结果在于完善高校管理控制及人才培养。而不同高校治理进程和治理水平的差异，在审计协同治理的结构、内容、任务和方法上都要适时调整；显然，高校审计要服从高校治理的要求，为高校治理能力现代化服务。不过，传统的合规性审计已不适应高校治理的要求，审计职能在监督检查的基础上需要不断拓展和深化，高校审计在积极融入高校治理体系的前提下，应重新审视职能定位，寻求新的路径突破。

二、高校审计职能取向：为高校治理结构优化提供服务

1.职能转型。

审计作为国家治理体系的有力“执行者”，其职能转变必须服从服务于国家治理的客观需要，随着国家治理现代化进程不断推进，审计职能不应局限于单一的经济监督，而要担负多职能的服务角色，延伸到审计管理，要求提供管理咨询的增值型服务。以服务高校治理需求为导向，高校审计作为高校治理体系中的关键环节，不仅要做好查错防弊的工作，对高校受托的高层管理在重大决策、资源配置情况实施审计监督，对基层部门及责任人实施责任监督，还要对高层管理在重大决策、制度建设以及基层部门政策落实、制度执行等方面做出绩效评价，这些方面都是高校治理的重要内容，高校审计实际上已成为服务于高校全面治理的重要凭仗。以突出学校人才培养为目标，通过审计的评价建议，帮助高校完善管理流程、优化管理结构，扎实各部门责任履行，最终促进高校事业发展。审计项目实施都要围绕学校的教学、科研及高校建设而展开，提出具有可行性的审计意见和建议，为决策层解决治理问题提供决策依据。

2.职能定位。

审计职能转型，关键在于理清新的职能定位，而定位反映的是审计工作的价值取向。在国家治理背景下，审计工作在实施审查和评价一切经营活动及内部控制的同时，应发挥建设性作用，着力于治理结构和治理体系完善中深层次问题的审查与分析，并寻求解决问题的更有效路径。由此，审计应跳出“为控制而审计”的思维范式，审计视角将由关注微观执行层向宏观战略层倾斜，在做好合法性和合规性审计的同时，更好促进组织总体发展目标的实现。高校治理包括制度建设、资源利用、部门效率和教育目标实现等多层面内容，高校审计作为高校治理的重要手段，着眼于“管理+效益”，其职能应定位于创造价值和提高组织运作效率，积极参与学校战略、经济决策、风险控制等一系列学校发展事务，并对内部治理结构运行的绩效进行评价。目前，大部分高校审计侧重于事后的查错补漏，大量工作具体于财务收支、经济业务的细节，没有能从学校治理高度着手，难以从机制上、价值创造上全面服务于高校治理的需要。

3.职能分解。

高校治理带来高校审计职能转型和新定位，其服务的专有属性不断得到强化，既在审计过程和审计环节达到了制衡目的，又能跳出具体操作的传统束缚框架，从高校治理的战略性、全局性的制度建设上发挥积极作用，其职能已涵盖高校治理的全部活动。

评价与监督。此项职能作为审计的基本职能，体现高校审计概念化、既定式的部门分工和责任，审计有责任对高校经济活动的真实性、合法性和有效性监督检查，对各部门的责任履行评价建议，并通过跟踪审计督促审计整改，使各种经济活动和管理更符合制度要求，并且对学校内部方针政策执行情况及高校运营风险进行监控，达到内部控制精细化、精准化。总体上，其基本职能旨在建立健全内控制度，强化管理，达到纠正错误、严防弊漏、提高效益的目的。

咨询与建议。监督和评价更多是发现问题，而要解决问题，审计职能还要进一步延伸，被审计对象更期待的是提供咨询建议，审计需要提供更多这样的增值服务。从内容上看，审计建议更侧重于管理流程、风险控制，审计重点从财务收支的规范性向政策落实、履职尽责、揭示风险等管理范畴演变，审计咨询与建议的职能在扩大，其影响越来越高。对于高校治理而言，咨询与建议重在发现治理中的问题，并通过揭示问题和提供解决方案，达到高校治理优化，审计工作更多聚焦于学校风险管理和部门绩效，其活动范围涉及高校制度建设、教学效果、科研成果、责任落实的各个方面，其职能也更倾斜于体制、机制的构建，提出合理化建议，促进高校制度建设。

考核与修正。经济责任审计延伸到绩效审计，对被审计单位执行效率做出审核和评价，是审计参与治理的又一项职能改变。高校主要业务活动具有更强专业性，以培养人才为中心，绩效审计的内容分解最终归为人才培养的目标实现，以契合高校治理服务教育事业发展的需要。对于部门的绩效审计是以评价教学科研管理的制度建设为重点，以部门协同管理和执行力度为主线，从管理机制健全、运行成本、管理效率、履职效能、可持续发展等方面实施绩效审计，具体指向的是部门责任履行以及服务于学生教学水平、学科建设、师资队伍建设等问题。对于项目的绩效审计是对照预算目标和具体指标，考核项目实施的投入产出率、进展程度、服务满意度等。通过部门与项目考核，变审计监督为绩效考核，达到制度化考核的效果。

三、高校审计因应高校治理的审计范式改变

1.由单一情形审计向全面型审计转变。

传统审计只关注经济责任的审计，而现代审计已扩展到绩效审计、风险审计，不仅审查制度执行的合理性、合法性，还要考核管理运行的效率性、效益性，审计对象和审计内容全覆盖。从审计过程来看，审计已由事后审计向事前、事中的审计前移，重在对风险进行预知和防范，而不仅是揭示问题。事实上，从国家治理实现社会综合性发展的目标以及全社会参与的属性认识，审计不仅要全面介入治理的各项社会事务，更要介入全部的治理环节。由此出发，为完善学校内部治理，高校审计也要以经济责任审计为基点，对学校制度建设的合理性、政策执行的有效性、公共资金的效益性进行监督、评价和建议，在专项资金使用、基建、后勤、科研、资产等领域实现审计全覆盖。而由全面性审计延伸到全过程审计，对重大项目审计，要审查其合法性、完整性及效益性；对风险点较大的领域，要将审计监督关口前移。聚焦风险预知和发现问题，加强审计跟踪，为审计整改提供切实可行的意见建议，实现高校治理有效。

2.由聚焦内部权力运行向学校治理效能转变。

审计焦点在于对权力的制约和监督，无论是财务审计、绩效审计还是管理审计，都是使权力运行更加规范化，以此保证资源利用更符合公共利益的需要。通常，这种监督主要围绕内部控制展开，并作为廉政建设的一个重要手段，审计重点以权力运行轨迹为主线。但在服务于国家治理背景下，防范化解各种风险成为审计的突出方向，审计职能重在加强社会风险监管，理清责任链条，提高履责能力。聚焦高校治理，审计职能发挥旨在改善组织运营和实现人才培养目标，以经济责任审计为起点，不断加强对高校权力运行的制约和监督力度，并且使高校管控机制更加完善、制度建设更加长效化。围绕高校教育目标的实现，以“改进高校治理”为导向，建立权责明晰的工作推进机制，把高校审计纳入高校治理体系中，逐步建立并完善内部控制监督评价制度，揭示和防范重大风险，从整体上提升高校治理效能。

3.由内部控制向治理能力转变。

治理效能的提高，关键在解决问题中的能力突破，治理能力体现的是主体参与社会治理活动中发挥功能的程度，参与积极性及参与的有效办法、技术支持，都会对治理效能产生影响。审计中的监督、鉴证、评价、建议等职能发挥能制约和促进治理主体创新管理理念、提高办事效率，进而提升治理能力。高校审计作用发挥体现高校治理能力的高低，作为一种基本制度安排，可以有效约束权力运行和经济责任落实，使教学工作、科研工作、财务管理、人事管理等各项事务做到执行有度。但这种审计仅限于责任界定，旨在保障政策制度的有序运行，而不可能达到全面有效治理，要使高校治理达到更高效率和更高效益，还需通过治理绩效审计改变整个高校治理的能力结构，重点在于各参与治理主体的业务能力、责任履行、工作作风以及工作方法的创新。从学校管理角度出发，加强绩效的考核、评价，更能反映主体参与治理的积极状态，将审计结果的整改与奖惩考评相结合，是把审计作为一种绩效考核的制度范式对治理能力提升施加影响，审计也将跳出一般内部控制的框架，作为一种治理能力建设发挥强有力的监督评价功能。

4.由单一审计部门审计向协同审计转变。

治理格局建立于共建共治的制度基础，只有促使各主体的积极参与和各部门的协同努力，才能达到有效治理。审计参与共建共治的制度安排，并非审计部门单打独斗，而是要与纪检监察、财务管理、组织人事等部门通力合作，包括审计计划制定、审计实施、审计跟踪、后续问题整改等环节，都需要取得相关部门的理解支持和共同参与。积极促成审计与这些部门联动，形成审计“合力”，有利于审计触及真实问题、深层次问题，也有利于审计工作顺畅开展，并可以保证审计意见落实整改。高校审计对高校经济活动、政策执行及教学目标完成情况的检查验证，所涉及的部门、任务要求比较复杂，党委、行政部门、教师、学生等多主体参与其中，缺少这些力量的有力配合，将难以达到审计的更好效果。目前，相关主体参与高校协同审计的积极性并不高，审计业务与其他部门业务之间相互隔离，信息交流匮乏，审计工作所获得的支持有限，不利于审计工作的有效开展，审计质量难以保证，审计整体效果有待改善。

四、高校审计在优化高校治理结构中职能发挥的途径

1.服务高校治理要求，提高高校审计水平。

高校审计在降低学校决策风险、促进责任履行和提升部门效率等方面，发挥了无可替代的作用。无论是开展的专项审计调查、识别重大风险，还是对接管理需求，搭建审计咨询服务平台，高校审计都是以服务高校治理为导向。基于审计职能的改变，高校审计要围绕人才培养的目标实现，聚焦高校事业发展中面临的重大问题去布局，一方面推动高校审计职能转型定位，增加价值增值能力。另一方面开展全面型审计和全过程审计，对高校的中长期发展提出合理建议，提升学校治理效能。具体说来，就是在对高校治理结构、治理环境等总体治理状况进行分析与评估的基础上，确定审计方向和审计重点，立足于服务思维，不断提高审计水平。

2.优化审计结构设置，推进审计治理制度化与常态化。

审计结构设置是推进审计治理制度化的基石，只有审计结构更优化，才能从组织上和制度上保证审计的独立性和权威性。从高校治理的战略思维出发，以制度建设的完整性和制度执行的有效性为基本框架依据，赋予高校审计在高校治理结构中的独特地位。通过加强审计机构独立设置与审计人员配备力量，突出审计的独立性和权威性，并由审计独立提升高校审计在治理体系中的地位，在此基础上不断推进高校审计的制度化与常态化。

3.建立多主体参与的协同审计模式。

增强审计监督合力，构建全覆盖、多部门协同、互动的高校审计监督体系，必将大大提升审计质量和审计效益。首先应建立计划协同机制，审计计划的制定是审计流程的切入点，须与其他各监督部门、职能部门积极沟通，将其他监督部门的意见和建议融入审计计划中，有利于审计活动展开时获得更多部门的理解和支持。其次要建立联系协调机制，依靠信息共享和共用，激发校委、部门、教师和学生参与审计的积极性，依靠信息共享和共用，使审计全覆盖，发现审计盲区，把内控缺陷或舞弊行为遏制在萌芽状态。三是建立整改协同机制，审计部门和其他监督部门形成对问题整改的联动，能增强整改的主动性，促进被审计单位对问题的积极整改。

4.提升高校审计能力。

高校审计能力水平反映出高校治理能力水平，提升高校审计能力，应打破审计思维模式，创新审计方式方法。其中首要的是加强审计人员的专业技术能力[5]。专业技能受制于知识结构和实践锻炼，因此，应优化高校内部审计人员的知识结构，而提升审计人员的知识水平重在培养，所以更需要健全审计人才的培养机制。信息化、大数据化背景下，还要加强高校审计人才的信息化能力建设。基于此，审计人员必须加强业务学习，扩展审计业务知识面，并且能善于理论与实践相结合，根据审计项目具体要求，在审计项目实践训练中，提高审计操作技能，使自己成为查账取证能手、分析研究高手。另外，还要加强审计人员的思想作风建设和品质培养，打造一支思想过硬，道德品质过硬的审计队伍，提升审计执行的自觉性与主动性。

总之，要提升高校治理下的审计效能，就要转变传统单一的审计思维，着力增强审计人员的创新意识，提升高校审计人员创新能力，要重视内部审计人员的配备和培养。不仅如此，还要加强高校审计自身建设，进一步明确内部审计定位和职能，完善高校内部审计工作机制，增强高校审计独立性；在加强对学校基础性工作审计监督的同时，不断拓展审计的新方法、新领域和新模式，从而更好建立制度化、常态化的高校审计全覆盖的工作机制。